预算环境对预算过程的影响及省会城市政治

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：对于它们而言，地方预算依然是一个“必然”包含了与中央以及所在省的政策目标相对应的预算内容，而后兼顾地方自身发展需求的“混合物”。对于市级预算过程而言，政府间财政关系也是预算环境中非常关键的部分，因为它与预算过程可分配资金总量有着直接的关系。

1.预算环境对预算过程的影响

预算过程从来都不是一个脱离具体预算环境的过程，预算环境对其预算过程的影响是多方面的。由于20世纪末开始的预算改革并没有涉及政府间财政关系的问题，因此，与大多数地方政府所面临的问题一样，三市预算依然不具有完全意义上的“地方性”。对于它们而言，地方预算依然是一个“必然”包含了与中央以及所在省的政策目标相对应的预算内容，而后兼顾地方自身发展需求的“混合物”。这使得市级预算通常与“明确表述的、财力可承受的政策目标之间缺乏明确和稳定的联系”。^[7]由于纵向层面预算过程和政策过程的分离，市预算过程的时间表以及预算内容也常常面临要重新调整的情况。例如，2002年C市编制2003年部门预算时，由于中央和省对地方财政体制进行了调整，使得“结算基数”的工作无法按计划完成，进而使“一下”控制数的下达推迟了一个多月，各部门调整和正式编报部门预算的时间大大压缩。^[8]更为常见的情况是，预算已在执行中却遇到中央和/或省政府的改革措施和政策出台。例如，C市财政局的一份预算改革情况材料中就提到:

目前，各级政府及部门都是在当年底或下年初才进行布置，时间明显滞后于部门预算的编制时间，形成部门预算单兵突进的局面。……比如2004年的农业税减免政策和企业出口退税机制改革就是在当年的预算执行中出台的，对我市的预算执行带来比较大的影响。^[9]

有时候，政治和政策环境会对预算参与者的行动策略以及参与者间的关系产生直接的影响。当中央加大对“三农”方面的支出时，除了农业部门，与之有关的部门均会改变对预算资金配置过程的注意力方向，通过寻找和建立与“三农”千丝万缕的联系以争取更多的项目预算。例如，林业部门可能会增加有关退耕还林方面的项目并强调其对促进农业生态良性循环的重要性，水利部门则可能会增加有关农村水利基础设施建设的项目并强调其对改善农业生产的重要性，科技部门则可能会增加有关对农业技术推广的项目并强调其对提高农业生产率的重要性。

相较于省内其他地方政府而言，和省政府同处一市的省会城市需要面对来自政治和政策环境中的不确定性因素可能会更多。

省市领导都在一个城市，今天这个来，明天那个来，今天说这个话，明天那个话，对不起，你［预算］编的再好，也没用。谁的话你都得听。和省里其他城市相比，省会城市矛盾更多一点，更复杂一点，干预的方面更多一些。^[10]

当然，如果省委、省政府真的要以某种方式介入到市预算过程中来，那么通常市领导只能“唯命是从”。在A市，市委书记和市长就曾遇到过这方面的棘手问题，尽管他们曾试图予以抵制，但最终的结果还是“妥协”(详见第五章的案例)。

对于市级预算过程而言，政府间财政关系也是预算环境中非常关键的部分，因为它与预算过程可分配资金总量有着直接的关系。尽管随着地方经济不断发展全口径财政收入逐年递增，但这对于A、C市来说却并不足以令人欢欣鼓舞，尤其是2002年两市所在省对市的财政体制进行了调整以后:

今年［2002年］中央出台了所得税收入分项改革，省里出台了调整地市州分税制财政体制政策，对我市［C市］财政收入和财力影响很大，从收入规模和财力来看，全口径财政收入规模扩大，地方财政收入规模缩小，市级可用财力减少，即“一大二少”。今年中央和省从我市净集中财力3个亿，明年集中的增量进一步递增，初步测算达3.6个亿，其中市直减少1.8亿元。^[11]

2002年省对市调整财政体制时，又从增量中划走一块市级财力归省里。新体制运行后，A市财力当年比原体制减少地方财力2.4亿元，结果是以后年度收入增长越快，省里集中越多，经济增长带给地方财政的好处相对减少。^[12]

对于省里从省会城市集中了越来越多财政资源的做法，A市一位高级官员打趣地解释为，那是因为省对市的财税体制采用了“杀富济贫方针”^[13]，作为全省的经济中心、财政资源相对丰沛的省会城市当然就成了重点被“杀”的对象了。(www.chuimin.cn)

相对于A、C两市，B市的财政资源显然丰裕许多，因此，在访谈中很少有受访者对中央或省的财税体制大加抱怨，他们一般只是非常平静地指出，省里通常只布置任务而不会给钱。不过由于所在省还有一个计划单列市，因此，在有些受访者看来，比较之下他们的日子似乎也并不那么好过:

甲市是两级财政，B市是三级，向中央交钱，然后向省交钱，然后自己地方财政留下，所以B市的盘子很大，但实际上留用的钱很少，我们留用的钱比甲市少，但是我们人口跟支出的量又比甲市多，所以我们日子比甲市难过得多，就在这里。^[14]

既有的政府间财政体制不仅影响着市预算过程可分配资源的水平，还在一定程度上改变着预算参与者们对预算的认知。A市财政局一位预算官员对预算外收入的解读即是一个很好的例子:

你预算外财力是啥，实实在在是中国特有的，它是地方政府对付中央政府的一种产物，说白了就这一条，进了税你就进了体制了。对吧。这都是中央政府和地方政府权力分配之间的产物。^[15]

而当预算外收入被看做是地方政府与中央政府权力分配的产物时，财政局自然也就容易对那些收支依然无法脱钩的支出部门表现出宽容了。

不过，很多事情总有它的两面性。中央和省政府并不总是给市级预算过程带来压力，有时候也有让人们欢欣鼓舞和期待的东西，例如，政策倾斜、优惠政策等。在A市财政局的某些官员看来，那就像“红太阳，照到哪里哪里亮”:

没有积极财政政策的大力扶持，像A市这样的中西部城市不可能在短短几年间，旧貌换新颜。事实证明，国家政策“像太阳，照到哪里哪里亮”。……至今A市等多数中西部城市尚未摘掉“吃饭财政”的帽子，要想使中西部地区经济发展迎头赶上，仅依靠地方财力谈何容易。^[16]

事实上，预算环境中的最大不确定性并不来自于上述种种，而是突发性公共危机事件。例如飓风、洪水等自然灾害，还有近几年发生的诸如非典型性肺炎疫病、禽流感疫情等。如果说，有时候预算环境的影响甚至可以将预算参与者限于一个只能有一种选择的行动范围内，那么这种可能性在绝大多数情况下就是与突发性公共危机事件相关联的。2003年非典型性肺炎疫病即是一个典型的案例。当时三市都在预算执行过程中通过削减各支出部门的预算来解决非典的防治经费，对于这样一项“政治任务”，所有的支出部门似乎都表现出极大的配合:

一般他［支出部门］只要有预算你就不敢动他的钱，当然没有预算谁也花不成。只要有预算，到几月份就拨钱。但是，真的如果出现问题，“非典”那时候，部门项目我［财政部门］都咔咔给你砍了，就这么搞。部门也没怎么。当时就没有预算，哪有预算，市长的钱根本就不够。^[17]

预算环境对预算过程的影响及省会城市政治

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