省会城市预算过程的主要参与者

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：本研究选择了后一种方式，按照主要预算参与者来分述预算过程。这可能会产生割裂预算过程的风险，但是却能按照前期田野调查所获得的资料最大程度地还原各主要参与者对预算过程的理解及其行动的整体画面，并同时降低因穿梭于不同参与者之间拼接预算过程所带来的误读风险。

三、主要预算参与者

对预算过程的描述可以沿着两种路径展开，其一是按照时间序列，其二是分门别类。本研究选择了后一种方式，按照主要预算参与者来分述预算过程。这可能会产生割裂预算过程的风险，但是却能按照前期田野调查所获得的资料最大程度地还原各主要参与者对预算过程的理解及其行动的整体画面，并同时降低因穿梭于不同参与者之间拼接预算过程所带来的误读风险。

本研究通过一种相对简单的方法，即按照预算过程四个相互联系的部分——资源申请、资源配置、资源保护和资源使用——来辨识和确认省会城市预算过程中主要预算参与者^[5]，他们是财政局、支出部门、市党政首长、人大及其常委会。

一般而言，预算过程中的资源申请者是支出部门。它们主要是通过预算编制过程以及预算执行过程中的追加程序来提出支出要求的。由于它们常常在预算资金分配过程中清晰地呈现出“多多益善”的意图，因而支出部门还有支出拥护者之名。从A、B、C三市预算过程及预算改革的时间表和具体内容来判断，支出部门显然是一个具有内在差异性的“群体”概念。至少可以按照有否预算分配权、有否强制性支出和有否非税收入这三种标准来对支出部门进行一个初步的区分，不同类型的支出部门意味着在预算过程中其所被赋予的权力亦不相同。而其中，诸如发展与改革委员会、科技部门这样拥有预算分配权的支出部门也可以视做一定意义上的资源配置者，它们显然是当前预算改革不彻底的一个产物。尽管支出部门都认为正在进行的部门预算改革已经减弱了其在预算过程中的“发言权”，但是，显然，它们并没有“坐以待毙”，而是很快从新的程序和规则中创造出新的策略，连同那些尚未失效的旧策略，来保卫其在预算过程中的“主动权”。

通常支出部门的预算申请都是向财政局提出的，基于相关法律以及预算制度所赋予的权能，财政局负责市本级预算的编制和审查，在预算过程中，财政部门要对各种预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请，因此，从这个意义上来说，财政部门扮演了资源保护者的角色。由于控制取向的部门预算改革为财政部门逐渐转变为核心预算机构提供了基本的制度框架，因此，财政部门作为政府内部的资源配置者的角色也日益凸显出来。这种取向明显源自预算改革，因为预算改革的目标便是建立一个更为完整统一、合规高效的行政预算体制，而这在很大程度上有赖于政府内部控制体系的建立，使财政部门转变成为一个集中了预算分配权并能够对支出部门的财政预算活动进行有效控制的核心预算机构。三市预算改革中财政局的“频频动作”莫不指向控制。除了在正式制度层面不断完善作为核心预算机构的权威外，为了对付“花样百出”的支出部门，财政局也努力发展和完善预算策略，因为预算过程中有太多的“游戏”仅仅靠规则是无法获胜的。当然财政部门也需要使用资源，因此，他们也是资源申请者。(www.chuimin.cn)

财政局作为资源配置者角色其实是相对于政府内部而言的。无论是基于西方国家现代公共预算的实践，还是我国的相关法律，立法机构才是最终的财政资源配置者。但是从三市的调研来看，人大及其常委会作为资源配置者既不是“最终”层面上的，也难称实质意义上的。人大及其常委会在预算资金分配过程中的作用和影响是比较有限的。尽管预算改革后三市人大开始不同程度地介入预算资金分配过程，但是市委领导下的“行政预算”特征并未从根本上改变，依然主导着预算资金过程。

在行政预算体制下，政府首脑作为政府的总负责人，当然扮演了资源配置者的角色。尽管预算过程中有关资源配置方面更为具体的工作都是交由财政部门来做的，但其对预算资金配置的决定性作用是不容置疑的，也正是基于此，当财政部门在无法成功拒绝某些无效率的预算要求时，政府首脑还将扮演资源保护者的角色。当政府预算提交到人大审查批准时，面对人大，政府首脑又扮演了资源申请者的角色。对预算参与者的分析还必须将地方党委包括进来，他们不仅是资源的申请者和使用者，更重要的是党委还将扮演“准资源配置者”的角色。虽然，宪法和其他相关法律并没有直接赋予地方党委配置、管理和监督预算资金的权力，但是作为地方各项事业的领导核心，地方党委可以通过合法的政策过程和对地方政府的组织领导来影响预算过程。而且地方层面上普遍采取的最高行政首长兼任地方党委常委和副书记的制度安排，也在很大程度上保证了地方党委对行政预算过程的领导。不过从调研来看，通常“市委”在大多数时候是以一种相对间接的方式来影响预算资金的分配过程。

党政首长、人大及其常委会也和财政部门一样具有资源保护者的角色，他们都有可能在资源配置过程中作出拒绝不合理支出要求以保护财政资源的行为。当然，按照预算程序和他们的职能分工，他们实现这一角色的具体方式是有所差异的。不过，由于“不合理”在很大程度上缺乏更为客观的标准，加之实际预算过程中复杂难辨的行为动机，很难判断他们对财政资源保护的真实含义。

除了上述角色的区分外，他们都是资源使用者。但是基于他们对预算决策过程影响力的大小，他们并非“平等”的资源使用者。

省会城市预算过程的主要参与者

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