省会城市预算过程及资金分配的政治改革

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：相关研究所涉及的内容大多都包括了预算改革的原因分析、改革面临的问题和困难以及相关的对策。对于预算改革的结果，相关研究的结论也大致相同，可以说是成效与“问题”参半。研究表明，在市本级层面上，预算改革所面临的大多数困难和问题，在很大程度上与改革推进的程度有关。但是有些研究还是一针见血地指出，阻碍预算改革的根本性问题仍是既有利益格局和之前分散的资金配置权力。

1.省会城市部门预算改革与预算资金分配过程

2000年以后，有关省会城市公共预算和财政管理的研究主题开始向预算改革集中。相关研究所涉及的内容大多都包括了预算改革的原因分析、改革面临的问题和困难以及相关的对策。

关于为什么要进行部门预算改革，现有文献主要强调两点:其一是与传统政府预算相比，部门预算本身的特点，或者准确地说，是优越性为何;其二是现实中有哪些因素导致部门预算改革势在必行。从预算资金分配的角度来看，部门预算在预算的综合性、时效性、严肃性、透明度等方面较之传统政府预算更优。而在部门预算改革的现实必要性分析中，预算改革前，市本级政府层面上普遍存在的预算资金配置粗放化、预算资金分配权力分散、部门间财政资源分配不平衡、预算过程缺乏透明度等问题^[12]，以及部分省会城市地方财政收支矛盾^[13]，则成为部门预算改革最主要动因所在。

由于相关研究所涉及的省会城市均是在中央和部分地方政府预算改革试点后才进行改革的，因此，这些研究所描述的改革措施基本上与中央和其他地方政府预算改革研究中所提及的具体做法和“先进经验”无甚差异^[14]，而且这些研究都倾向于这样一种观点，即预算改革就是要通过改变预算程序、预算范围、预算编制方法以及技术手段来改变原有的预算资金分配过程。(www.chuimin.cn)

对于预算改革的结果，相关研究的结论也大致相同，可以说是成效与“问题”参半。改革前存在的一些问题都在不同程度上得到了改变，由于绝大多数研究并没有明确改革成败的衡量标准，加之大部分成效和“问题”的表达采用的是“非此即彼”方式，因此有关改革成效，包括对预算资金的分配方面，其结论都显得非常抽象甚至模糊。尽管如此，对于大多数研究者来说，研究的价值主要还是发现问题并提出对策，而非对改革成效的说明，这与研究者的研究背景不无关系。研究表明，在市本级层面上，预算改革所面临的大多数困难和问题，在很大程度上与改革推进的程度有关。一般在改革的初期都会遇到诸如相关参与者(如政府领导、部门领导、财务人员等)认识不到位;财政基础数据库、项目库不完备;预算配套改革不同步而导致相互牵制;部门预算编制程序或方法本身的适用性等影响预算资金配置效力和效率的问题。但是有些研究还是一针见血地指出，阻碍预算改革的根本性问题仍是既有利益格局和之前分散的资金配置权力。^[15]这充分体现在，实质上仍未消除的“基数加增长”套路和没有真正触动的多头预算分配权。^[16]对此，有研究者从“制度性因素”出发来加以阐释^[17]，例如，以部门为主的被动预算、预算分配权的分散化、制度设计的不透明性等。还有研究将其与政治体制改革联系起来讨论^[18]，例如，政府职能转变缓慢直接造成财政支出“越位”、“缺位”和“错位”。

针对实践中存在的问题，研究者们也相应地提出了一些对策，概括起来主要是“深化”和“引新”。前者如进一步深化综合预算，将基本建设资金等矛盾突出、编制复杂的资金逐步纳入部门预算范围内，推进预算信息化水平，加大宣传力度等;后者如探索并引进基于绩效的预算管理方法、引入财政中长期计划、滚动预算等。^[19]

省会城市预算过程及资金分配的政治改革

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