重庆统筹城乡发展实践：新思路、新探索、新模式

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：2009年4月28日，国务院办公厅同意《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，重庆的统筹城乡开始围绕“三条主线”迅速开展，并建立统筹城乡发展的12项新机制。

1.2.2　重庆统筹城乡的探索

重庆统筹城乡综合配套改革的根本目的是要彻底改变重庆城乡二元结构格局，通过体制机制的创新消除重庆市城乡发展中的制度障碍，实现城乡的协调发展。在为全国统筹城乡发展探索新思路、率先在中西部实现全面建设小康社会方面，重庆在统筹城乡发展中探索新的发展道路。2009年4月28日，国务院办公厅同意《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，重庆的统筹城乡开始围绕“三条主线”迅速开展，并建立统筹城乡发展的12项新机制。在三条主线和12项新机制的带动下，重庆的城乡统筹也在“四化”促进下加速进行（如图1.2）。

图1.2　重庆城乡统筹的总体战略框架

（1）第一条主线：推进城乡经济社会协调发展

重庆的“一圈”（以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈，是重庆城市经济区）和“两翼”（以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区；以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区，包含17个区县，集聚全市80%的贫困人口、50%以上的农村人口）是重庆二元经济结构在区域上的表现形态。重庆把“一小时经济圈”作为西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台；把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障；把渝东南地区建成扶贫开发示范区，以促进“一圈两翼”的协调发展。重庆在第一条主线中建立了4项新机制，分别是：①推进城乡经济协调发展，建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；②建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政框架；③建立区域对口帮扶、互动发展机制；④建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制。

其中“一圈两翼”的互动是统筹城乡改革的重庆特色，市政府确定了“一圈”中的21个区县对“两翼”地区的17个区县实施帮扶计划，2007年以来，“一圈”累计帮助“两翼”引进项目80个，协议投资105亿元，到位投资23亿元；通过在“两翼”地区建立五大特色产业基地解决“两翼”劳动力转移就业；实行“产加销一条龙、农工商一体化”促使山林资源优势转为经济优势，到2012年，使“两翼”农民纯收入在2009年的基础上户均增加1万元。重庆城乡统筹的第一条主线通过促进“一圈两翼”的协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化的发展。

（2）第二条主线：推进城乡劳务经济健康发展

农民工身系城乡、利连城乡，是城市建设的参与者和社会进步的推动者，以及在发展工业化和城镇化的需求下，在重庆发展劳务经济特别重要。“难度小、成本低、带动性较强、遵循经济发展规律”的特点使重庆把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口，并通过建立4项新机制推动第二条主线的发展：①推进城乡劳务经济健康发展，建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；②建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；③建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；④建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

重庆第二、三产业的飞速增长为广大剩余劳动力提供了充裕的岗位，为帮助农民工就业，重庆市开展了大规模的培训行动以及一系列相关联的措施：扶贫办、农委设立了“阳光工程”等专项资金，为中职学生提供了学费全免并颁发补助的计划；通过设立“全国劳务电子商务平台”加强农民工就业动态的监控和培训，通过工作推荐解决农民工就业；“区县农民工公寓”“阳光公寓”“公租房”等为进城的农民工解决了住房的后顾之忧；2007年出台的关于农民工医疗、养老保险的相关文件缩小了城乡社会保障的差距；通过户籍制度的改革，解决农民工在城镇生活和就业问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城市居民同等的待遇。重庆城乡统筹的第二条主线通过以解决农民工问题为突破口，加快剩余劳动力向城镇的转移，提高重庆的城镇化率。(www.chuimin.cn)

（3）第三条主线：推进土地流转和集约利用

重庆在保证3 300万亩耕地最低量、1 100万吨粮食产量不减少的前提下提出推进土地流转和集约利用。推进土地流转和集约利用能提高农村劳动生产率，促进农民增收致富；另外也可促进城乡资源要素一体化，既可以盘活农村闲置的宅基地、承包地和林地，又可扩展城市发展空间；更是重庆城乡统筹用地需求、满足城市化、工业化发展的必要条件，因此，重庆又通过建立4项新机制推动第三条主线的发展：①推进土地流转和集约利用，建立农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；②建立农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；③建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；④建立招投标方式配置扶农资源的新机制，落实集约用地制度。

2007年重庆市出台《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》，引导发展转包、转让、出租、入股等流转方式，到2010年重庆市已基本完成县、乡、村土地流转服务机构建设；通过加快专业合作社发展新建各类合作社，农民参合率于2009年达20%；目前，重庆的土地规模集中度达23%，通过支持规模经营，补助标准化养殖大户，生猪规模化养殖率近50%，农业耕种收综合机械化水平达到20%以上等，重庆统筹城乡的第三条主线通过发展土地的规模化经营，促进了农村机械化、农业现代化的发展，也为城市化、工业化提供了丰富的土地资源。

在这三条主线的引导下，重庆开展了“四化”的发展以加速统筹城乡的进程，“四化”分别是：新型城镇化、农业现代化、匹配工业化和第三产业化。

新型城镇化与传统提法的不同点在于新型城镇化更强调质量的全面提升，从数量规模的增加转变为质量内涵的提升。重庆推行新型城镇化不以城市规模迅速扩大、空间扩张为主要目的，而更注重居民素质、人民生活质量的提高、土地等资源的有效利用和生产、生活、生态的协调发展，重庆市是通过上述提到的“建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入”等机制提高重庆城市与农村的整体水平，建立平等的公共服务，通过户籍制度改革配套政策体系促进土地流转和二、三产业的发展，以及其他的相关政策促进要素的合理流动。重庆的新型城镇化是在发展城市的同时也发展农村，缩短城乡差距，走城乡一体化、互动和融合的城镇化道路。

农业现代化在重庆的统筹城乡过程中起着推力的作用，农业现代化的发展加强对农业经济发展模式的合理规划，并同时加入技术要素，在通过机械化提高的同时提高农业的生产效率，使富余的劳动力转移到二、三产业中加速城镇化的发展。重庆市通过建立农村土地流转和征地补偿新机制、建立农业现代化的新模式、新机制等促进农业现代化的发展，比如在部分地区因地制宜，以自然基础和农业产业为基础通过科学规划发展特色农业；通过企业化运作方式，走区域化、集约化的发展道路以提高农业生产效率；通过农业科研、技术推广对农产品进行深加工，提高农产品附加价值，等等。重庆以发展农业现代化作为统筹城乡的基础条件，在大城市大农村的背景下，重庆通过农业发展推动、工业及第三产业发展拉动的双管模式下减少城乡之间的差距。

工业化是重庆统筹城乡的根本力量，工业化的集聚性与城镇的特性非常吻合，由于工业化的发展需要充足的劳动力，这也必然带来了人口的聚集，使城镇的发展不断地扩大。另外，工业化与城镇化有高度的正相关性，目前重庆的城镇化速度低于重庆的工业化速度，因此重庆力图通过正确规划工业的发展达到工业化、城镇化、非农化同步的目标。重庆通过建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制和建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制等方式协助重庆工业化的发展，目前，重庆通过促进电子信息产业的发展，成为长江上游高新技术产业基地，使重庆的GDP飞速增长，并同时带动了几十万剩余劳动力的就业。重庆通过工业化的发展带动经济的增长、带动富余劳动力的就业和转移、促进科学文化教育的协同发展。

第三产业化的发展促进重庆统筹城乡的发展，在统筹城乡中发展第三产业，可以进一步促进农业发展，优化农村产业结构，保证城乡经济社会协调发展，为农民增收、农业发展和农村繁荣打下坚实基础；发展第三产业，可以促进农村剩余劳动力转移，增加农民收入，缩小城乡收入差距；发展第三产业，可以加快农村设施建设，改变村容村貌，实现建设“社会主义新农村”的目标。而第三产业本身涉及门类繁多，重庆市突出重点，大力发展生产性服务业，如打造长江上游现代物流中心，建设西部地区金融服务高地、国家级软件和信息服务产业基地、西部会展之都等；重视民生，加快发展生活性服务业，如打造长江上游购物、美食之都，改造提升农村市场服务体系，建设覆盖城乡的医疗卫生服务体系及保障体系，建成国内外知名旅游目的地和游客集散中心，建设西部领先的人才服务业高地等。

重庆统筹城乡发展实践：新思路、新探索、新模式

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