集权与分权：现代管理中的权力分配与机构灵活性

2023-12-01 理论教育版权反馈

【摘要】：集权与分权是相对的，代表了组织中的职权在不同管理层之间的分配与授予情况，描述了组织中职权的分布状况，反映了组织的纵向职权关系。过度集权的管理体制，势必需要制定许多繁琐的办事程序和各种各样的规章制度，以确保权力的实现，这极易助长官僚主义作风，使组织机关化，办事公式化，组织显得没有活力和生机。

6.1　集权与分权

6.1.1　集权与分权的含义

在组织系统中，如果决策等权力在很大程度上集中于较高管理层次的职位上，即为集权;在组织系统中，如果决策等权力在很大程度上集中于较低管理层次的职位上，即为分权。简单讲，组织中的权力较多地集中在组织的高层，即为集权;权力较多地下放给基层，则为分权。当然，也有学者将集权和分权界定为职权在组织中配置过程。

集权与分权是相对的，代表了组织中的职权在不同管理层之间的分配与授予情况，描述了组织中职权的分布状况，反映了组织的纵向职权关系。职权的集中和分散是一种趋向性，是一种相对的状态，因时、因事、因组织、因人不同而表现出相对集中与分散，既不存在绝对的分权，也不存在绝对的集权。如果最高主管将其所拥有的职权全部委派给下属，那么，他作为管理者的身份便不复存在。因此，某种程度的集权对组织来讲是必要的。如果最高主管把权力都掌握在自己手里，这就意味着他没有下属，因而也就不存在组织。

集权与分权是相对的，某种程度的分权和某种程度的集权，都是组织所需要的。只要不做到绝对化，集权和分权在本质上并无利弊之说。我们要研究的不是应该集权还是分权，而是哪些权力易于集中，哪些权力易于分散，何时集权的成分多一些，何时分权的成分多一些。

决定集权与分权的关键在于所集中或分散权力的类型与大小。高层管理者应重点控制计划、人事、财务等决策权，而将业务与日常管理权尽可能多地放给基层;应根据影响集权与分权的主要因素正确决定集权与分权程度。现代管理中总的趋势是加强职权分权化。

6.1.2　集权与分权的优缺点

1.集权的优点和缺点

集权的优点包括:政令统一，标准一致，指挥统一;力量集中，便于协调，统筹兼顾;层级节制，指挥灵便，控制有力。

但是，当组织规模发展扩大，高度的集权也会带来种种弊端:(1)高层管理者的负担过重，身陷日常事务之中，难以集中精力处理企业发展中的重大问题，同时降低了决策的质量和速度，影响了决策的正确性和时效性。(2)限制了下级的主观能动性和积极性。由于实行高度集权，几乎所有的决策权都集中在最高管理层，中下层管理者变成了纯粹的执行者，他们只能按照上级的指示、命令和程序行事，没有任何的决策权、发言权和自主性，变成了上传下达和被动执行的机器人，积极性和创造性受到压制，其工作热情低下，并且会减弱其对组织的关心程度。(3)高度集权不利于人才培养，使中下层管理人员无法独当一面，无法有机会在实际工作中增长才干，受到锻炼。(4)高度集权还会形成主观主义、命令主义和助长官僚主义。过度集权的管理体制，势必需要制定许多繁琐的办事程序和各种各样的规章制度，以确保权力的实现，这极易助长官僚主义作风，使组织机关化，办事公式化，组织显得没有活力和生机。

2.分权的优点和缺点

分权有利于决策的合理化，有利于明确地实行分级决策和分层负责。分权后，组织的决策权不再完全集中在最高管理层，而是将某些决策权适当地分配给下属各有关单位，使他们有了一定程度的自主权，能够根据各单位的具体情况和所面临的形势与任务作出决策，增强了决策的灵活性和及时性。有些程序性、日常性的事务性决策，实在不必由最高管理层来定夺，各有关单位完全可以自主决策，甚至会决策得更科学。但是分权可能导致各自为政、协调复杂，并要求配备高素质人才。

一个组织的分权化程度宜高还是宜低，并没有绝对的结论。分权程度低，也即集权程度高，主要好处是便于从整个组织目标出发处理问题，避免局部利益行为;可使组织的有限资源得到更有效的利用，并有助于确保组织政策和行动的一致性，提高组织的控制力。分权程度提高，虽然可以克服集权的弊端，但相应地也丧失了集权的好处。因此，集权和分权的程度应该多大，企业需根据具体情况来确定。例如，组织规模大、地理分布广、经营领域宽的企业，宜实行分权化管理。经营环境稳定，生产技术连续性强以及主要以内部发展方式成长起来的企业，则倾向于采取集权化的管理方式。集权倾向主要与组织的历史和领导的个性有关，有时也可能是为了追求行政上的高效率。

6.1.3　影响集权与分权的因素(www.chuimin.cn)

1.组织因素

(1)组织规模的大小。组织规模较小时，实行集权化管理可以使组织取得更高的运行效率。但随着组织规模的扩大，其经营领域范围和地理区域分布可能相应扩大，这就要求组织向分权化方向转变。(2)工作的性质与特点。工作越简单，越适宜分权。(3)决策的重要性程度和代价。通常耗费高、影响广的重大决策宜实行集权;重要性程度低的决策可实行较大的分权。决策的代价越大，越适宜集权。(4)方针政策的一致性要求。希望保持一致性要求高，集权程度宜高些。(5)管理控制技术、能力与手段的发展程度，控制技术、能力与手段越完善，则可较多地分权。(6)职能领域，生产和销售宜分权，而财务和人事则宜集权。

2.环境因素

经营环境条件和业务活动性质影响集权和分权的选择。如果组织所面临的经营环境具有较高的不确定性，是复杂而多变的，这种情况就要求实行较大程度的分权。反之，如果组织所面临的环境是稳定的，则适宜采用集权。如果组织在业务活动过程中必须保持较高的灵活性和创新性，则要求实行较大程度的分权。

3.管理者与下级因素

(1)管理者的素质、偏好与个性风格。管理者的素质和能力普遍较高时则适宜分权。个性较强和自信独裁的领导者则往往喜欢其所辖的部门完全按照自己的意志来运行。(2)被管理者的素质、对工作的熟悉程度与控制能力以及低层管理者的分权愿望。被管理者的素质较高，对工作较为熟悉，具有较强的控制能力和分权愿望，则适宜实行分权。

6.1.4　分权的标志和途径

1.分权的标志

分权最根本的标志是要看该组织中各项决策权限的分配是集中还是分散。具体地说，判断组织集权或分权程度的标志:较低的管理层作出的决策数量越多，分权程度越大;决策的频度越大，分权程度越高;低层涉及的决策范围、职能越多，分权程度越高;较低管理层作出的决策重要性越大，分权程度越大;低层作出的决策越重要，分权程度越高;较低管理层作出的决策影响面越大，分权程度越大;较低管理层作出的决策审核越少，分权程度越高;上级要求审核的程度越低，分权程度越高。

2.分权的途径

分权可以通过两个途径来实现，一是改变组织设计中对管理权限的制度分配(再设计);二是授权。

制度分权，是在组织设计中考虑到组织规模和组织活动的特征，在工作分析、职务和部门设计的基础上，根据各岗位工作任务的要求，规定必要的职责和权限。制度分权改变了组织设计中对管理权限的制度分配，促成主管人员在工作中充分授权。关于授权的内容见6.2节。表6－1列举了制度分权与授权的区别。

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