政府投资项目代建制理论与实践-展望未来

第9章　政府投资项目管理模式未来展望

9．1　我国政府投资项目管理模式的未来展望

1．我国政府投资项目管理模式改革需要深化

“他山之石，可以攻玉”，我们应该借鉴发达国家的经验，尽可能采取与国际惯例相一致的措施，来提高我国政府投资项目管理的水平。但同时我们也必须看到下列两点：发达国家已形成成熟的市场经济体制和运行机制，法制完备，信用制度健全、完善；政府投资项目实行相对集中化、专业化、市场化的管理模式，因此政府投资项目管理水平较高。而我国还处于向市场经济转轨的过程中，法律不完善，法制观念淡薄，人治思想浓厚，信用缺失，显然，要求规范化的政府投资项目管理模式一蹴而就是不现实的。

所以，即使我国目前正在进行如火如荼的政府投资项目管理模式改革，但是仍然不够集中化、专业化和市场化，因此还必须在现有的政府投资项目管理模式改革的基础上，进一步深化与完善。

（1）扩大改革范围

虽然现在不少省市都颁布了各自的《政府投资项目管理条例或办法》以及《实行代建制管理暂行规定》等政策性文件，在实践方面也在不断进行政府投资项目管理模式以及代建制的探索，取得了不错的成就。但是目前国内还有不少地区的主导性管理模式还是一些临时机构或基建处的管理。而这两种模式的弊端很多，这在前文中已经涉及过，在此不再赘述！

总之，我们应该将目前政府投资项目管理模式改革的范围进一步扩大，彻底告别以前以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理模式，由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。当然，政府投资项目管理模式改革也应该根据各地的具体情况循序渐进地进行，不能操之过急。

不管怎样，政府投资项目管理模式改革必须适应社会主义市场经济要求，同时要考虑现行经济体制的诸多因素，在不增加公务员队伍、不增加财政负担的前提下，以克服现有政府投资项目管理模式的弊端，提高投资效益为目标，努力推动政府投资项目整体管理水平提高。

（2）完善管理模式

我国现行的工程建设管理主要实行“项目法人责任制”、“招标投标制”、“建设监理制”和“合同管理制”等制度。政府投资项目管理模式改革后，实行代建制，但是代建制这一管理模式仍然存在许多不足，需要完善改进。譬如，关于代建制的项目法人就不太明确。代建单位通过投资人授权和代建合同赋予的业主权利，相当多的工作职责事实上是在行使“项目法人”的职责和权利，那么是否能认为代建单位就是项目法人呢？事实中有许多矛盾和困惑之处，北京的试行办法中明确“代建期间代建单位按照合同约定，代行项目建设的投资主体职责。”而浙江省的暂行规定中明确“使用单位作为项目法人，负责项目代建活动的实施和管理。代建单位负责代建项目建设”。目前，若代建单位作为项目法人，与现行的法律环境有一定矛盾。在处理代建与监理、设计、施工、材料设备供货商等“工程内部环境”时还可以，但在办理工程项目的各种审批手续及处理与供电、供气、供水、建委、消防、人防等“工程外部环境”时，往往存在矛盾和法规不配套现象。总之，我们要在探索总结中，不断与现有的法律环境融合，真正明确项目法人是谁，项目法人如何组建，采取何种形式运作。这一方面，苏州工业园区地产经营管理公司的设立给我们提供了有益的启示。

总而言之，改革后的政府投资项目管理模式仍有需要完善的地方，这个我们可以参照国外先进的政府投资项目管理模式，从四个方面内容——管理理念、管理机构、管理方式、管理机构的运行机制方面，加以修缮改进！

（3）健全配套环境

只有完善的管理模式，而没有相应健全的配套运行环境，政府投资项目管理也是徒有其表，所以必须健全政府投资项目管理模式的配套运行机制。目前，我国政府投资项目管理方面的配套环境还很落后，法制还不够健全，尚未建立科学的决策机制，有关的监管约束机制也没能够完善起来，还有不少相应配套的制度都还很落后。虽然全国各地都在纷纷进行着政府投资项目管理模式的改革，但是，关于政府投资项目管理方面的法规建设却严重滞后于实践，特别是缺乏权责界定明确的全国性指导法规。政府有关部门应积极组织力量，重点加强立法调研，尽快研究制定统一、全面、完善的法规规章。通过这些法规及相关配套政策的实施，改善我国政府投资项目管理的法制环境，使得我国的政府投资项目管理更加规范化，政府投资项目管理的水平也更加得以提升！

2．政府投资项目管理模式的展望

发达国家和地区的政府投资项目管理模式对于我国政府投资项目的实施具有重要的借鉴意义，所以根据现阶段的国情，笔者对我国政府投资项目管理提出以下几点建议［96］［97］：

（1）严格地区分政府投资项目与非政府投资项目，对两类工程实施不同的管理。前者强调建立政府投资专门机构，借助社会中介机构的力量直接实施管理，后者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序、建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。

（2）将政府投资项目进一步区分为非经营性政府投资项目和经营性政府投资项目，实行不同的管理模式。对经营性政府投资项目仍然坚持项目法人责任制，对非经营性政府投资项目设立统一专门的管理机构进行管理。

（3）大型政府投资项目的建设应由政府建设主管部门作为政府代表参与并作为核心领导。项目的组织实施机构作为最高建设主管部门的临时直属机构，具有较高的行政级别。项目的采购首先要进行严格的资格审核，只有被认可的政府投资项目采购单位才有资格承接工程。

（4）对其他政府投资项目，政府不直接参与项目的建设管理工作，政府委托咨询公司或项目管理公司负责建设。咨询公司或项目管理公司以其专业知识、技术和经验选择承包商，中标者也必须属于政府投资项目预选承包商名册内的承包商。政府监督项目的采购过程和审核中标者。咨询公司或项目管理公司在采购过程中的公正性和公平性受行业协会或学会的管理与监督。

（5）允许民营资金进入政府投资项目，在一定期限内把项目的建设与经营收益直接委托给社会上以项目赢利为目的的公司建设和经营，使项目建设者经济利益与项目直接相关，由这些公司直接组织实施建设管理工作，但中标者也必须属于政府投资项目预选承包商名册内的承包商。

同时，我们也要努力学习发达国家政府投资项目管理的经验，从四个方面对我国目前的政府投资项目管理模式进行改善：

（1）政府投资项目管理理念

发达国家对于政府投资管理的理念是公平、透明、经济和效率，相比较而言，我们国内的政府投资项目管理理念还很落后。要想完善我国的政府投资项目管理模式，首先就要从思想理念上同发达国家的政府投资项目管理理念相接轨。我们应该尽快努力把政府投资工程纳入政府采购的范围，以实现政府投资项目管理的公平、透明、经济和效率。

（2）政府投资项目管理机构

从前述关于美国、英国、日本、香港等发达国家和地区的政府投资项目管理研究可以看出，对于政府投资项目管理机构都是专门设置的，实行专业化管理。所以，我国也要根据国情，不同地区实行不同的改革步骤：

①在部分有条件的地区，可仿照香港工务局设立政府投资项目管理专门机构。

设立政府投资项目管理专门机构的目的是由政府专门部门对政府投资项目直接管理。仿照香港工务局的这个机构应包括机场、建筑、土木工程、交通、水利、机电工程等专业部门。设立类似于香港工务局的政府投资项目专门机构，原先隶属于各个行政主管部门的分管政府投资项目建设的部门统一由新设立的政府投资项目专门机构归口管理，作为新机构下属的“工务部门”。

按照这种方式设立新机构的优点是彻底打破了专业化分工过细、条块分割的格局，从根本上解决了我国政府投资项目工程管理领域长期存在的“各自为政，多头管理”的问题。其缺点是改革所面临的风险大，人员流动性强。

②在部分条件不太充分的地区，可仿照深圳建设局在政府建设行政主管部门内增设政府投资项目管理专门机构。

这里条件不太充分是指不具备把所有行业的政府投资项目归口统一管理的条件，因此，仿照深圳模式设立的政府投资项目管理专门机构，仅仅管理政府投资建设的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程等，不包括专业工程、特殊工程和长年有建设项目的业主的工程。

这种政府投资项目管理专门机构的人才来源主要是建设行政主管部门。因此，该机构的组建工作主要由建设行政主管部门负责，并隶属于建设行政主管部门。这种政府投资项目管理专门机构设立方式虽然没有彻底解决专业分工过细、行业条块分割的问题，但是“一次性业主”问题得到了根本解决。

按照这种方式设立新机构的优点是突出建设行政主管部门的专业和人才优势，有利于提高政府投资项目工程管理水平。其缺点是专业化分工过细，难以避免出现“各自为政”的现象。

③在其他没有条件的地区，可采取过渡模式，即由政府行政主管部门（或其他政府职能部门）与建设单位（或项目行政主管部门）共同组建政府投资项目管理专门机构。

这种组建政府投资项目管理专门机构的特点是各项目行政主管部门或建设单位参与该机构设置。这种方式实质上是增设了一个政府部门来担当微观管理层次的市场主体，专门负责政府投资项目管理，但仍受政府职能部门的领导。

按照这种方式设立新机构的优点是不打乱原有机构设置，改革的风险小，人员稳定。其缺点就是没有真正把政府投资项目的角色定位清楚，不可避免会出现“多头管理”的现象。

（3）政府投资项目管理方式

从国外政府工程管理来看，其大致可分为以下几种：自行管理；部分自行管理，部分委托管理；全部委托管理。从各种方式的使用情况来看，对于政府项目业主拥有很强的管理力量时，一般采用自行管理的方式，如香港的房屋署、美国的工程兵等。除此之外，一般均采用部分或全部委托专业人士管理的方式，如英国的PSA形式。从效果来看，一般认为由经过严格挑选的专业人士负责管理的工程效果较好。我国政府投资项目管理方式应该是与建设社会主义市场经济体制的总体要求相适应，与国际惯例相衔接的，所以我们要努力学习国外先进的管理方式，并且做到学以致用。

（4）政府投资项目管理机构的运行机制

在政府投资项目管理机构的运行机制方面，我们应该学习发达国家和地区的做法，建立科学规范的政府投资项目实施的运行机制，严格按照规则办事，要接受各方严格的监督，并且做到机构和程序方面的相互制约。根据我国目前的现状，就是要按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开，政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开（承担政府事务性的组织包括受制于特殊的政府采购规则的竞争性组织），投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规划政府投资项目的运行机制，提高投资决策的科学性和确定性，提高建设实施过程的规范性，提高政府投资项目的投资和使用效益。

下面具体对我国政府投资项目管理模式进行分析展望，当然，我们应该区分经营性政府投资项目与非经营性政府投资项目，并分别采用不同的管理模式。

（1）经营性政府投资项目的管理模式

目前，按照投资体制改革的决定，我国经营性政府投资项目的建设实施，如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范工程，已开始按照政企分开的原则，逐步由直接投资改为股权投资，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，而是通过股权流动实现国有资产的保值增值和动态调整。

经营性政府投资项目采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司（含国有独资公司）和股份有限公司。对于大多数的项目，以投资公司的形式为主，由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人的项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。项目法人责任制是一种利益与风险、权利与义务捆绑在一起的制度。在这种制度下，项目法人以项目自身的盈利性为依据来筹资、运作、管理、偿债，通过项目法人责任制将投资约束内化，真正实现谁投资，谁决策，谁受益，谁承担风险的投资约束机制。

我国现行的项目法人责任制有两种模式，一种是完全按照计建设［1996］673号规定含义而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式，这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决。笔者认为，这种组建项目法人的做法，不利于提高投资有效性和投资效益，不利于引导和鼓励民间投资积极性，项目法人应采用招标的方法选定。

项目法人招标制可以借鉴目前国际上流行的BOT的思路和方法，将项目的可行性、风险、政府投资的具体内容等向社会发布，各种经济成分的投资者都可以参与竞标。而且对于经营性政府投资项目而言，作为公共产品的供给方式，应该实行以市场为主，政府资助为辅的原则。另外，我国政府投资项目目前还处在向市场经济管理模式的过渡阶段，但今后会发展至成熟阶段，所以可以参照发达国家和地区政府在改善公共设施投资的管理中应用各种经济成分的资本融资做法。我们应该不断地研究社会需求的特点，并结合我国的实际情况，研究、探讨和发展Partnering，PFI等先进模式在基础设施项目上的应用，并继续推广BOT及其各种演变模式的应用。Partnering，PFI模式将成为世界各国政府投资项目开发的重要模式。该模式牵涉到许多技术和社会问题，因此我国应学习和借鉴国外有关的法规和政策，制定和完善适合我国国情的相应政策和法规，为这几种模式的应用提供保障，以避免各种洋模式“水土不服”。我们在进行政府投资项目管理模式改革时，应该由“政府业主”根据项目特点选择相应的管理模式，突破目前规定的限制，在政府投资项目建设中大胆应用，提高项目建设效率。

（2）非经营性政府投资项目的管理模式

按照投资、建设、管理、使用分离的指导思路，政府必须建立专门的非经营性政府投资项目管理机构来实施工程建设管理，在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”，并借鉴发达国家的成功经验，在具体实施中充分借助社会中介机构的力量，真正实现“投资、建设、管理、使用”的分离。

我国非经营性政府投资项目管理模式的改革应根据我国的国情，遵照循序渐进的原则，逐步推进。根据各地政府投资项目管理模式的改革探索情况，总结经验，归纳出我国政府投资项目管理具体模式可采取三阶段实施的办法：

①培育项目管理公司

培育及发展一批专业型的项目管理公司，接受各个政府部门的委托对政府投资项目进行全过程的管理。实现政府管理部门的建设职能和管理职能的分离。具体的项目管理模式类似传统的三角模式。所谓的三角管理方式是指建设单位（业主）分别与承包单位（主要是施工单位）和咨询单位（工程项目管理单位）签订合同，构成建设项目管理的三角形，如图9－1所示。该模式首先解决了管理专业化的问题，同时保留了现有的政府行政主管部门的业主地位，对现状冲击较小。

图9－1　我国政府投资项目管理模式改革模式一框图

②组建政府投资工程管理中心

可借鉴我国香港地区的做法，在中央政府或地方政府组建政府投资工程管理中心。根据不同的工程类别，下设不同的项目管理部门，分别对政府投资项目中的非经营性项目进行专业化的集中管理，具体的管理模式为传统的三角模式。在这个模式中政府提出项目建议后，由政府投资工程管理中心充当业主地位，担负政府投资工程投资管理职能。而项目管理公司是一个接受政府投资工程管理中心委托的集设计、招标、造价咨询、监理于一体的独立法人单位，进行工程项目的管理。监理职能由项目管理公司的建筑师、工程师等专业人士负责。该模式如图9－2所示。

图9－2　我国政府投资项目管理模式改革模式二框图

在该管理模式下，工程款的拨付全部实施直接支付制度，即在承包商提出付款申请，工程项目管理公司的建筑师、工程师等专业人士计量签证后，提出签证意见，政府投资工程管理中心审查后提交财政部门，由财政部门直接将工程款拨付到施工企业账户。(www.chuimin.cn)

考虑到我国有相当数量的工程在融资方式上实行的是部分由财政拨款、部分由使用单位自筹的方式，为防止使用单位“钓鱼”，必须待其将自筹资金交付到财政专户后方可批准其立项，然后进行下一建设程序。

③成立投资公司

成立投资公司，建立“政府—投资公司—工程项目管理公司”的三级管理模式。通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。政府、投资公司、项目管理公司的权责分别一致，他们均在界定的职责范围内行使权力，履行责任，不受纵横向干扰。投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷，设施经营进行全过程管理。工程项目管理公司根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织初步设计，接受项目评估、组织招投标、前期动拆迁、管理项目建设、控制项目质量、进度和投资，编制项目竣工报告和财务决算、移交工程档案资料等。

这种管理模式构建了一个政府投资项目业主——“投资公司”，也就是确立了投资公司投资主体的地位，其是一个拥有投资决策权、投资控制权和投资实施权与投资风险责任承担者的统一体，只有这样才能达到投资效益的最大化。该模式更加注重对政府工程间接管理的原则，这样可以解决政府在政府投资项目管理中角色混淆的问题。政府不再设立专门的机构管理，而是由政府培育市场，依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作。投资公司和工程管理公司均通过市场公开招标竞争，由市场择优确定。政府通过市场培育若干个项目管理公司，形成了开放与竞争的格局。充当政府业主的投资公司与政府是一种委托合同关系，项目管理公司与政府或投资公司之间也是委托合同关系。对于项目管理公司的监管是由独立平行的第三方“财务监理公司”代表政府行使监管职能。该模式如图9－3所示。

图９－３　投资公司的管理模式框图

此种模式下，可以进一步划分为本书第四章所述的PMC式代建制和PM式代建制，根据项目的具体情况以及项目业主管理能力的不同进行选择。但是，PMC式代建制可以充分发挥市场竞争性的特点，寻找到最理想的项目管理公司，彻底实现“建设、管理、投资、使用”的分离，使得政府投资项目能够实现利益最大化，将是代建制发展的必然方向。

在上述模式设想的基础上，结合我国的基础，笔者提出三种管理模式来推动目前我国政府投资项目管理模式的改革：

①新型代建制（新项目法人制）

这种模式是在现有代建制基础上进行改造提出的。现有代建制有其自身的优势，但是存在政府角色混淆，同位管理的弊端。新的代建制彻底改变这种状况，将建设管理单位如市政建设公司从市政局独立出来，使其与市政局不发生任何隶属关系和利益关系，成为一个受政府委托独立的实体，负责从工程立项、可行性研究到施工管理和竣工阶段全过程的管理，竣工后移交主管单位。市政建设公司不具有融资职能。该模式主要应用于城市道路、桥梁等市政工程的建设。

②政府投资工程管理中心和工程项目管理公司模式

管理中心是政府投资工程的业主，负责政府投资工程的管理。工程项目管理公司是社会性的，具有设计、招标、造价咨询、质量监督、监理多种业务能力的专业公司。政府提出项目建议后，管理中心以业主的身份与工程项目管理公司签订委托合同，由工程项目管理公司进行方案设计、招标等工作的组织，协助与承包单位签订施工合同，由工程项目管理公司负责实施全过程的监理工作。

在这种模式下，工程款的实施是直接支付制度，承包商提出付款申请后，工程项目管理公司进行计量签证，提出签证意见，提交政府投资工程管理中心审查后，直接将工程款拨付到施工企业账户。该模式主要应用于学校、医院、监狱、博物馆等公益项目。

③行业投资公司模式

这种模式具有各行业部门在政府投资工程中的业主地位，对现状的冲击较小，可以将工程管理的具体职能委托给工程项目管理公司，也可以自行管理项目。行业主管部门监督的投资公司，具有投融资功能，这种情况主要适用于大城市分行业进行管理的特点，具有可操作性强的特点，既适用于基础性项目，同样可用于学校、医院、监狱等非经营性公益项目。

9．2　我国政府投资项目管理模式改革建议

在上一节内容中，笔者结合我国目前政府投资项目管理模式改革的现状，同时借鉴国外先进的政府投资项目管理经验，并针对我国目前的国情，设计出相应的政府投资项目管理模式改革步骤。但同时，我们也应该看到，即使引入国外先进的政府投资项目管理理念、设置专业化的管理机构、采取科学的政府投资项目管理模式，如果没有相应的配套环境作保障，政府投资项目管理水平的提高仍然是“水中月，镜中花”。所以，在本节内容中笔者将深入探讨完善我国政府投资项目管理模式改革的相关建议，通过健全政府投资项目管理的配套运行环境，保证政府投资项目管理有序、规范地运行。

9．2．1　完善政府投资项目管理法律体系

从国际看，各国一般都有涉及政府投资项目管理的法律法规，尤其在发达国家和地区，由于市场经济发展已比较成熟，法律制度和社会新闻舆论的监督机制较为完善，完全可以依靠相关法规和市场机制进行管理。而根据我国的市场发育情况，为了防范和惩治政府投资项目实施过程中的徇私舞弊行为，建议主要依靠法律体系制约，同时逐步加强市场约束机制。

目前，我国各省市都先后颁布了本级政府投资项目管理条例或规定，对规范政府投资项目管理起到了积极的作用。笔者认为应将政府投资项目作为投资活动管理的重点，进一步制订和完善我国有关政府投资项目方面的法律法规，用法律来规范各级建设管理主体的权利、义务及其应具备的资格，并将建设监理制、招标投标制、合同管理制纳入其内容，与已颁布实施的《招标投标法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规一起形成严密的、科学的法律体系。

1．建立专项法律法规

由于工程项目与一般的商品有着明显不同的特点，工程采购要比一般的商品服务采购具有较大的复杂性，因此有必要在《中华人民共和国政府采购法》的基础上，制订更加详细的具有可操作性的政府投资项目管理细则，利用法律手段规范管理，尤其是采购程序必须公开透明，防止暗箱操作。

2．加强道德规范的教育和监督

在选拔和任用政府投资项目管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训外，还要加强管理。同时，应制定相应的行为准则或职业道德守则，以规范其行为。

9．2．2　健全政府投资项目管理的配套运行机制

1．健全决策机制

改进政府投资项目管理，关键之一是要改进政府投资项目的决策管理。应进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般应经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

（1）建立政府投资项目专家论证系统，构建专家论证评估指标体系

搞好政府投资项目的决策管理，应本着系统思考、谨慎决策的原则，以科学、完整的理论方法作指导，努力探索一套既符合国际通行做法，又具有我国特色的政府投资项目评估理论和方法。要建立独立于政府之外的政府投资项目专家论证系统，构建专家论证评估指标体系。主要包括技术方案的选择，经济、政治、社会、生态等方面的效益及风险评估，从项目的目标选择、技术方案的设计与选择、技术经济指标的确定等方面进行系统分析和评价。要根据不同项目，选择不同的评估指标体系，加强其投资效益评价权重，以提高政府投资项目的准确性、合理性、科学性和效益性。

（2）培育为投资决策服务的咨询服务体系

提高政府投资项目的决策管理水平，要放开政府投资项目咨询服务市场，使之市场化、社会化和法治化，形成各种经济类型、各种经济成分项目咨询服务机构公开平等竞争的格局，这也是“入世”后，我国政府投资项目咨询面临的重大挑战。根据我国情况，应着力建立三大类咨询机构：一是为宏观决策服务的咨询机构；二是为建设项目编制项目建议书、可行性研究报告等设计文件服务的咨询机构；三是为建设项目实施阶段服务的咨询机构。各类咨询机构都应当面向市场、公平竞争、独立评估，并逐步面向国际市场。此外，政府投资项目的项目建议书和可行性研究通常由政府的相关部门完成，可能影响可行性研究的客观性。相关部门为了达到争取项目的目的，容易对项目所需的资源供给、政府支持等约束性因素作较乐观的估计，使得项目建成后并不能达到预期的效益。为了克服可行性研究本身的客观性不足的问题，可以由项目发起单位向社会公开招标，由与该项目受益对象无利益关系的专业咨询服务机构来完成。

（3）决策责任追究制度

政府作为财政投资的决策者，代表广大人民的利益，其在做出决策时也应该承担相应责任，否则无法体现决策者的权责统一。通过建立项目后评价等手段建立政府投资项目决策问责制度，对于因主观原因造成决策失误的，应追究主要决策人的行政和法律责任。另外，还要对相关技术、经济、设计方案的选择评估过程，建立责任到相关评估咨询机构、到责任人的跟踪评估反馈体系。对重大咨询评估错误，造成政府投资项目决策失误和损失的咨询机构和个人，给予罚款、取消资格等相应的处罚，以促进其提高咨询评估的水平和增强其责任心。

（4）重大的项目公示制度

要减少政府投资的决策失误，关键是最大限度地减少政府公权的作用范围，更大程度地通过市场和社会公开、民主的形式进行项目决策、审批与建设，公众与社会的参与是保证公共投资符合公共需求的必须保证，特别是在政府投资项目决策阶段更应体现公平性、公开性和民主性原则。因此，为有利于项目决策的民主性、科学性、合理性，对公益性重大建设项目和对社会、经济和环境有重大影响的项目，应当建立公示制度。公示是指在一定范围和期限内向社会公布被公示主体或行为的有关情况。公示制度在我国已被广泛采用，如在党政领导干部任用、教育收费和减轻农民负担等事项中。公示对于规范相关主体的行为，落实公众监督权，扩大决策民主化和增加透明度，发挥了十分积极的作用。

2．健全约束机制

（1）加强外部监督

约束机制也称监督机制，分为内部监督和外部监督。目前研究和关注的焦点主要在外部监督。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以充分发挥各级人大、政协、纪检监察、新闻宣传单位和社会中介机构的监督作用。

（2）建立政府投资项目市场约束机制

①充分发挥银行信贷和担保、保险公司对投保人的行为约束作用

银行信贷与担保对承包商行为的约束力主要表现为对承包商是否提供担保（保函）或担保费用以及是否给予承包商所需的贷款。在工业发达国家里，业主总是要求承包商在承包工程时必须提供银行履约保函以及办理各种保险。一个有实力、有信誉的承包商与一个在上述各方面较差的承包商同时竞争时，前者会因为更有可能取得银行担保或支付担保手续而获得较后者更大的竞争力。保险公司对承包商的约束力主要表现为保险公司是否愿意为承包商提供保险或收取什么样比例的保费。一个信誉良好的承包商更容易取得成本较低的保险，而一个业绩不佳的承包商可能无法取得保险，或者为此须支付较多的保费而失去竞争力。

②充分发挥行业协会和学会对承包商和咨询人员的行为约束作用

行业协会和学会对承包商和专业人员的约束力表现为对其进行资格的评定和定级。政府投资项目招标均有对工程级别与承包商资格或专业人士的从业资格相适应的规定，行业协会和学会根据承包商的施工表现、业绩、资金状况或专业人士的工作质量和服务对他们进行评价和评级，评价成绩好的可以升入高等级的“政府投资项目预选承包商名册”，从而使自己处于更有利的竞争地位，而评价成绩差的承包商则可能列入行业协会公布的“黑名单”中，失去竞争的机会。对专业人士而言，其资格能力受协会和学会的评定，分别有可能失去从业资格、降级或升级。

上述的市场约束机制在国内基本上还未建立起来。保险公司没有普遍开展建筑工程保险，协会和学会的行为尚属于官方机构的附属物，政府也不愿意将为企业评级和为专业人士评定资格的权力下放。因此建议中国尽快建立上述市场机制体系，为政府投资项目的发展创造良好的环境。市场约束机制体系如图9－4所示。

（3）合同争议的解决机制

约束机制的另一个方面是合同争议的解决机制，其一是调解机制，对一般性的合同纠纷由投资人充当调解人；其二是仲裁机制，重大分歧由所在省、市、自治区的仲裁机构加以解决。

图9－4　市场约束机制体系框图

3．健全沟通机制

项目各参与方之间良好的沟通机制对于一个项目的实施而言，非常重要。所以对于政府投资项目而言，项目管理公司需要与工程建成后的使用单位建立良好的沟通机制，以达到建设项目建成后在不增加投资的前提下最大限度地满足使用单位的目标。沟通和合作的机制可以有多种形式，例如召开定期会议、使用单位派代表常驻项目组、建立项目管理的信息系统等。其中最重要的是设计阶段，项目管理公司和设计单位应在充分尊重和听取使用单位意见的基础上，不断地优化设计，尽可能在设计过程中解决问题。

9．2．3　推行工程保险和担保制度

1．建立和完善我国工程风险管理的法规

中国的《建筑法》、《保险法》、《担保法》已经出台，但还必须建立符合建筑业和工程建设特点的配套法规，才能保证中国工程建设风险管理体系健康有序地发展。

2．解决费用来源问题

实行工程保险和保证／担保制度，势必增加工程成本，这笔保险费和保证费／担保费则应列入工程投资概算预算内。由于政府投资项目的影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资项目一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资项目实行工程担保和工程保险制度，前者强调承包商必须提出履约保函，并将这一条列为政府投资项目招投标市场的准入条件；后者应在政府投资中单列工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移以确保政府投资项目的成功。

3．积极培育和发展工程保险、保证／担保的中介组织

该中介组织即工程保险经纪人和代理人。拓展保险公司、银行等金融机构的现有业务范围，并使他们具备监督工程保险合同和保证／担保合同的能力。