政府投资项目代建制下各参与方的关系

第5章　代建制模式下各主要参与方的相互关系

政府投资代建项目的建设，是一项有计划有组织的系统活动，也是人的脑力劳动与体力劳动和建筑材料、构配件、机具设备、施工技术方法以及工程环境条件等有机结合的过程，而从物质生产角度看，就是劳动主体和劳动手段、劳动资料的结合过程。这就必然涉及建筑市场，包括建设工程市场和建筑生产要素市场的各方主体，通过一定的交易方式形成相应的认经济合同（包括代建合同、技术咨询合同、监理合同、工程勘察设计合同、施工承包合同、工程技术物资采购合同和技术研究合同等）为纽带的种种经济关系或责权利关系，从而构成了代建制项目及其外部各相关系统的关系。显然，正确认识、把握和处理好这些关系，对于政府投资代建项目的实施有十分重要的作用。

5．1　代建项目的参与各方

5．1．1　政府

政府投资项目的实质是对国有资产（包括国有资金和土地等）进行产权分解、分配、使用、交易或组合形成固定资产的过程。国有资金和土地的所有权是公众，但公众是一个虚无的主体，需要由国家代替公众行使权利。根据我国的政体——人民代表大会制度，人民代表大会及其常务委员会代表公众，享有对国有资产的所有权，因此产生了第一层委托关系。国有资产的所有权包括占有权、使用权、收益权和处分权，以及相应的监督权，而人民代表大会及其常务委员会依据《中华人民共和国国务院组织法》等法律，将相关权利委托给相关的政府机构行使，因此产生了第二层委托关系。有些权利还需要由政府机构委托给使用单位和代建单位等项目实施单位行使，因此产生了第三层委托关系。其中，第三层委托关系随着项目组织方式的变化而变化，是合理界定项目实施过程中各方责权的基础。

代建制下的国有产权分配的关系为：政府投资主管部门享有资金处分权和对项目实施的监督权；代建单位获得资金的使用权；使用单位在办理有关地手续后获得土地使用权，并基于“未来”的代理所有权人身份获得监督权；财政部门采用国库直接支付方式，直接将资金拨付给承包商和材料供应商等；建设部门、审计机关和监察机关等机构从不同角度对项目实施进行监督；待项目竣工、产权移交之后，使用单位才获得完整的项目代理所有权。

在政府投资项目决策过程中，投资主管部门应进行项目公示，将项目需求、使用功能、建设规模和标准及概算等情况向社会公开；人大应公开特大型项目建设规模与标准、概算等，公开政府投资年度计划和中长期计划，听取公众的意见。在项目实施过程中，相关主管部门应定期公开项目实施情况、招标投标情况与结果、财政评审结果、审计结果和稽查结果等，应接受公众质询。

对于政府投资的项目，政府依然作为社会的监管者，不能直接参与项目，只能作为项目的社会监督管理者，即政府监督的职能，不同于项目的社会监理（建设监理）。

政府用于代建项目的资金来源于全体纳税人，因此严格意义的代建项目法人是各纳税人。另外，政府作为项目的投资方、社会的监督管理者，不能既作为“运动员”，又当“裁判员”，法律上也不允许政府以项目业主的身份出现，因此代建项目的法人不能是政府。

在苏州工业园区南环路东延工程中，工业园区政府行使对该工程的政府监管职能。工业园区政府主管部门通过执行基本建设程序，对建设立项、规划、设计方案进行审查批准，政府主管部门派出工程质量监督站，实施工程施工质量监督。其各方关系如图5－1所示。

图5－1　苏州工业园区南环路东延工程各参与方关系图

5．1．2　代建制下的业主或项目法人

1．关于项目法人

国家计委于1996年在《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建［1996］673号）中，对我国公司企业投资的经营性工程项目的业主／项目法人的定义和设立已经作了较为明确的界定：新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成。有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。否则，其项目可行性研究报告不予审批。项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。并按有关规定确保资金按时到位，同时及时办理公司设立登记。由原有企业负责建设的基建大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人。已设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人。

2．政府代建项目法人的设立

对于政府投资项目业主的认定，国际上通行的做法是，政府设立工程项目专门机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后再交给使用单位使用。但这种工程项目专门管理机构仅履行业主管理职能，不具有政府对工程项目管理的职能，其工程的立项和实施依然要遵循一般工程项目的运作规则。不仅如此，对业主的监督管理还有一套严格的制度、程序。

苏州工业园区南环路东延工程的业主是苏州工业园区地产经营管理公司。苏州工业园区地产经营管理公司是工业园区政府的一个专门机构，受政府的委托作为政府投资项目代建制的委托单位，其职能是办理代建制实施的事务性工作，而没有其他属于政府的管理职能。这种做法将政府投资主管部门从繁琐的事务性工作中解脱出来，使之专注于履行行政管理职责，同时也将政府投资项目的决策权和监督权分离，提高了监督的独立性和公正性。

5．1．3　代建单位

代建单位，即项目管理公司／咨询公司，与业主签订代建合同（业主一般通过招标的方式选择代建单位）。代建单位依据代建合同中规定的权利和义务对代建项目进行管理。

1．代建单位应具备的基本条件

代建单位应具备以下基本条件（另外各地方对代建单位的代建资质有不同的要求）：

（1）具有科学合理的工程项目管理组织体系、工作程序和工作规程，并通过ISO9000体系的认证；

（2）具有较强的工程技术力量，能对较复杂的工程技术问题进行分析、决策；

（3）熟悉工程建设程序，精通工程项目管理技术，并在工程项目管理中积累丰富的实践经验；

（4）具有一批熟悉工程设计、工程施工，并具有工程实践的工程技术人员；

（5）具有一批懂工程技术，精通工程项目管理，并具有丰富项目管理实践经验的管理骨干人员；

（6）具有懂工程技术、熟悉工程项目管理，特别具有领导组织能力、综合协调能力，并具有负责工程管理实践的项目经理；

（7）具有现代化工程项目管理的各种手段。

2．代建单位的基本任务

代建单位应完成以下基本任务（另外不同的代建合同对代建单位有不同的任务规定）：

（1）在业主的授权下，组织编制工程项目规划、项目可行性研究、项目初步设计，对工程项目的设计标准、设计参数、总体布置、结构形式、生产能力、投资控制和工程工期等方面提出建议或方案；

（2）代表业主组织工程设计，做工程建设准备、落实建设条件；

（3）代表业主或直接组织施工、工程设备等的招标，起草合同并组织业主与中标方签订合同或直接与承包方签订合同；

（4）编制并组织实施工程项目年度工程投资计划、工程进度计划，负责工程项目的投资、质量和工期的控制；

（5）处理项目工程建设中的一般工程变更，对重大工程变更，在征得业主同意的基础上组织实施；

（6）组织工程的完工验收，并向承包人签发完工验收证书和交接证书；

（7）根据工程管理合同，向业主移交全部及相应的工程档案；负责工程项目财务竣工决算，按工程管理合同的规定，接受奖惩。

南京城建集团隧桥公司作为苏州工业园区南环路东延工程的代建单位，与苏州工业园区地产经营管理公司签订代建合同，隧桥公司依据代建合同行使其权利和履行其义务。

5．1．4　勘察、设计单位

设计单位是将业主的意图、政府建设法律法规要求、建设条件输入，经过智力的投入进行项目方案的综合创作，编制出用以指导项目活动设计文件的机构。政府投资项目代建制模式下，设计单位根据不同的代建模式与业主或代建单位签订设计合同。由于项目的设计文件既是项目决策方案的体现，也是项目施工方案的依据，项目的设计联系着项目决策和项目建设施工两个阶段。设计过程是确定项目总投资目标和项目质量目标的过程，包括建设规模、使用功能、技术标准、质量规格等。设计先于施工，然而设计单位的工作还责无旁贷地延伸于施工过程之中，指导并处理施工过程中可能出现的设计变更或技术变更，确认各项施工结果与设计要求的一致性。

苏州工业园区南环路东延工程的设计单位为：

勘察设计单位：苏州地质工程勘察院；

围堰设计单位：上海水利设计院；

高架桥和隧道主体设计单位：苏州市政工程设计有限责任公司和上海隧道工程轨道交通设计研究院。

5．1．5　承包单位

施工承包单位是以承建工程施工为主要经营活动的工程产品生产者，在市场经济的条件下，施工单位通过工程投标竞争取得承包合同后，以其技术和管理的综合实力，通过制定最经济合理的施工方案组织人力、物力和财力进行工程的施工安装作业技术活动，期求在规定的工期内，全面完成质量符合业主要求和相关规范的施工任务。施工承包单位是将工程项目的建设意图和目标变成具体工程的直接生产者，是一个项目实施过程的主要参与者。政府投资项目代建制模式下，施工承包单位根据代建制的模式与代建单位或者业主签订合同。

苏州工业园区南环路东延工程的各施工单位与苏州工业园区地产经营管理公司签订工程承包合同，在南环路东延工程的施工过程中接受南京城建集团隧桥公司（代建单位）的统一协调管理。

苏州工业园区南环路东延工程的施工单位分别为：

围堰施工单位：华园建设发展公司。

高架桥施工单位：

一标段：上海第一市政工程有限公司；

二标段：南京润盛建设集团有限公司；

三标段：宏润建设集团股份有限公司。

隧道主体施工单位：

一标段：中铁隧道股份有限公司；

二标段：中铁二十二局集团有限公司；

三标段：腾达建设集团股份有限公司；

四标段：南京市水利建设集团股份有限公司；五标段：中铁隧道集团三处有限公司；

六标段：南京第二道路排水工程有限公司。

5．1．6　监理单位

我国现阶段实行建设项目监理制，监理单位是依法登记注册取得工程监理资质，承接工程的监理任务，为项目法人提供高层次项目的管理咨询服务。政府投资项目代建制模式下，监理单位根据代建制模式与代建单位或者业主签订合同。

苏州工业园区南环路东延工程的监理单位由南京城建集团隧桥公司负责招标，与苏州工业园区地产经营管理公司签订监理委托合同。(www.chuimin.cn)

苏州工业园区南环路东延工程的监理单位分别为：

围堰监理单位：苏州路达监理公司；

一标段（高架桥监理单位）：江苏华宁交通工程咨询监理公司；

二标段（隧道土建监理单位）：上海三维工程建设咨询有限公司；

三标段（隧道安装监理单位）：南京华宁工程建设监理公司。

5．1．7　供应单位

材料供应单位包括建筑材料、构配件、工程用品与设备的生产厂家和供应商。他们为工程项目的实施提供生产要素，其交易过程、产品质量、价格、服务体系等，直接关系到项目的投资、进度和质量目标。通过市场机制配置建设资源，是项目管理按经济规律办事的重要方面。在项目管理目标的制定、物质资源的询价、采购、签订合同和供应过程中，都必须充分注意到生产厂商与工程项目之间的这种技术、经济上的关联性对项目实施的作用和影响。

5．2　项目代建模式下的参与各方关系

在代建制项目管理模式中，政府主管部门、代建单位、承包单位、使用单位为了达到共同目标，各司其职、相互制约，是对传统“投、建、管、用”多位一体模式弊端的改革。采用代建制方式的工程项目，不同的代建模式会有不同的相互关系。

（1）业主与代建方签订代建合同，工程设计和施工由业主专门委托；代建方作为代理人向业主提供代建管理服务，包括对设计和施工的管理，即所谓的PM，如图5－2。

（2）业主与代建方签订代建合同，代建方为业主提供代建服务，包括工程部分或全部设计，代建合同具有一定的承包性质。承包商与业主签订合同，并接受代建方的监督管理，如图5－3。

图5－2　代建管理服务关系图

图5－3　一定承包性质的代建合同关系图

图5－4　业主、代建方、承包商之间的关系图

（3）设计单位和承包商不是直接与业主签订合同，而是与代建方签订合同，然而承包工程款项经代建方由业主方直接支付，如图5－4。

代建单位相当于管理承包单位，其在代建项目中与其他各方的关系如图5－5。

在这种关系下，代建单位选择承包单位，并与其签订合同，由代建单位选择合同类型。如总承包方式和EPC承包方式，图5－6为总承包方式下代建单位与承包商的合同关系图。

图5－5　代建项目管理承包合同关系图

图5－6　总承包方式下代建单位与承包商的合同关系图

（4）苏州工业园区南环路东延工程项目的组织关系

苏州工业园区南环路东延工程业主、代建方和承包商之间的关系相当于第一种关系。在这种关系下：作为代建单位的南京城建集团隧桥公司为业主提供项目管理服务包括项目的可行性研究、立项、设计招标、施工招标、监理招标以及项目的各阶段验收管理服务，但是设计单位、施工单位、监理单位等参与方是直接与业主签订相关合同。相当于代建单位作为项目业主的延伸代业主行使业主的管理职能。其组织关系如图5－7和图5－8。

图5－7　苏州工业园区南环路东延工程组织管理体系图

图5－8　南京隧桥管理公司苏州项目管理部组织管理机构图

5．3　苏州工业园区南环路东延工程各主要参与方的相互关系

5．3．1　各参与方及其主要职责

在苏州工业园区南环路东延工程中，工业园区政府行使该工程的政府监管职能。工业园区政府主管通过执行基本建设程序，对建设立项、规划、设计方案进行审查批准，政府主管派出工程质量监督站，实施工程施工质量监督。

苏州工业园区南环路东延工程的业主是工业园区政府下的财政部组建的苏州工业园区地产经营管理公司。可以看出苏州工业园区地产经营管理公司实际上就是工业园区政府的一个直属机构，但其职能是专门从事项目管理，而没有其他属于政府的管理职能。其在工程项目立项和实施过程中也必须自觉接受政府有关部门的监督和管理。

南京城建集团隧桥公司作为苏州工业园区南环路东延工程的代建单位，与苏州工业园区地产经营管理公司签订代建合同，为业主提供项目管理服务包括项目的可行性研究、立项、设计招标、施工招标、监理招标以及项目的各阶段验收管理服务，但是设计单位、施工单位、监理单位等参与方是直接与业主签订相关合同。相当于代建单位作为项目业主的延伸代业主行使业主的管理职能。各参与方及其职责如表5－1所示，项目管理职能分工如表5－2所示。

表5－1　苏州工业园区南环路东延工程主要参与各方及其职责表

表5－2　苏州工业园区南环路东延工程主要参与各方项目管理职能分工表

续表5－2

续表5－2

续表5－2

5．3．2　主要参与方相互关系

南京城建集团隧桥公司受苏州工业园区地产经营管理公司的委托，管理整个项目的规划设计、监理、工程招标和材料供应等。

南京城建集团隧桥公司与苏州工业园区地产经营管理公司之间的关系：南京城建集团隧桥公司通过代建合同，在苏州工业园区地产经营管理公司授权的范围以内对项目全过程的质量、成本和进度等进行控制。

南京城建集团隧桥公司与本工程各监理单位之间的关系：南京城建集团隧桥公司作为代建单位，监督管理监理单位的各种工作职责。

南京城建集团隧桥公司与本工程各施工单位之间的关系：南京城建集团隧桥公司监督协调各施工单位的工作，其关系是管理与被管理的关系。

监理单位与施工单位之间的关系是监理与被监理的关系。

苏州工业园区南环路东延工程主要参与方关系如图5－9所示。

图5－9　苏州工业园区南环路东延工程主要参与方关系图

各主要参与方的工作界面如下：

地产公司：作出与本项目相关的一切重大决策，特别是关于项目质量、投资、工期目标方面的决策。

代建单位项目管理部：在业主授权范围内开展工作，在与监理、承包商及材料、设备供应商的工作交往中代表业主。项目管理部负责对工程进行具体的计划、组织、监督和管理，根据业主要求确定项目目标及目标的执行和跟踪，从事信息管理工作，协调各承包商、材料、设备供应商之间的关系；为业主决策提供咨询并执行这些决策；工期和费用的计划和管理；在业主授权的范围内具有指令权；负责现场工程的协调和总体质量管理，主持经常性协调会议。

设计单位：各设计单位在整个工程项目建设中，占有极其重要的地位。按设计委托合同及业主和项目管理部提出的设计要求完成设计任务，向业主提供符合国家设计规范，满足工程需要的设计文件及招标技术文件，并随时将设计进展情况通报业主。在施工阶段派驻设计代表配合施工，与业主、项目管理部共同研究工程变更等技术问题。

监理单位：监理单位应严格执行监理规范，以公平、公正、认真负责的工作态度尽职尽责，按施工程序对施工全过程进行具体的计划、组织、控制和协调。负责现场工程协调和总体进度、质量、投资控制，参与或组织相关会议。

承包商：按施工合同进行工程施工，接受业主及项目管理部的管理。负责工程施工过程的组织与协调，执行有关施工规范、规程、标准，接受监理单位的监理。

供应商：根据与业主签订的设备材料供应合同，及时按照合同条款的约定，向业主提供合格的产品，接受监理单位的驻厂监造。