政府投资项目代建制理论与实践

第4章　政府投资项目代建制类型

4．1　国内实施代建制的典型模式

按照以政府为主导、以社会为主导和介于二者之间的不同模式，将代建制分为以下三类：

（1）组建政府专业管理机构模式

即政府成立建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理的模式。

（2）政府指定专业代建公司模式

由政府指定若干家具备较强实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设；或是确定短名单、有限选定代建机构的方式。

（3）市场竞争代建模式

由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府通过公开招标择优选取代建单位。

按照代建单位在建设阶段是否具有法人地位，可以将代建制分为以下两类：

（1）具有法人地位的“代建制”模式

这种模式强调投资、建设和使用三者角色的分离，突出代建单位对使用单位、投资人的部分职能的代理。“代建”单位在项目实施过程中具有“项目建设阶段的法人地位”。可以直接以自己的名义发包项目的勘察、设计和施工，直接以代建单位的名义拨付工程款项。

（2）提供合理化建议和咨询服务的“代建制”模式

这种模式中代建单位就是代理人，是参谋。项目的发包、工程款项的支付必须以业主的名义进行，代建单位仅仅提供合理化建议和咨询服务。

根据项目代建的范围和代建单位的介入阶段，代建制可分为全过程代建和建设期代建两类：

（1）全过程代建

全过程代建是指政府投资主管部门在项目建议书批复之后选择代建单位，代建单位负责可行性研究报告的编制、选择设计单位、组织初步设计、施工图设计、选择施工和监理单位、组织施工及组织竣工验收等工作，待项目完工后移交给使用单位。其运作机理如图4－1所示。

图4－1　全过程代建的运作机理图

（2）建设期代建

建设期代建，是由使用单位自行负责项目申请立项到初步设计的工作，待初步设计概算批复后由投资主管部门委托代建单位。代建单位负责组织施工图设计、选择施工和监理单位、组织施工及组织竣工验收等工作，待项目完工后移交给使用单位。其运作机理如图4－2所示。

图4－2　建设期代建的运作机理图

4．2　代建制典型运作模式分析

根据上述模式的分类，结合代建制在各地的试点，本文选取深圳、上海和北京三地的代建做法为代表，对其代建制的具体操作模式进行分析。

4．2．1　深圳的代建制

1．概况

深圳主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构。相类似的还有安徽省成立的安徽省公益性项目建设管理中心、陕西省成立的陕西省统建管理办公室。这种由政府专门成立的代建机构，受政府委托，负责代建政府投资的公益性项目的运作模式被称为集中管理模式。

深圳市政府对政府投资项目管理方式实行“相对集中，区别对待”的原则：对于常年有政府投资项目建设任务，且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门，如规划、国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资项目可暂由其继续管理，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入建设行政主管部门集中统一管理，取消政府投资项目“一次性业主”的建设管理。

深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。

2．深圳代建制的特点分析

（1）优点

首先，该模式由政府设立专门的机构——工务局对政府投资项目行使政府投资业主职能，实现了对项目的专业化管理，解决了政府投资项目管理中存在的“一次性业主”问题。同时，由工务局负责政府投资项目建设实施，实现了建、用分离。

其次，这一模式解决的是政府投资项目委托代理的监督难题，即将对政府投资工程的监督由分散的监督变为集中的监督，从而提高监督的效率，减轻政府投资项目中的委托代理问题。

（2）缺点

第一，不符合目前社会主义市场经济体制发展的趋势和需要。按照西方国家主流的福利经济学的观点，政府提供的社会公共产品和服务不一定要由政府自己生产和提供，要尽可能发挥社会专业化资源的优势，通过竞争的委托生产，取得最佳效益。市场经济是契约化、规范化和公平竞争的经济。建立市场经济要求改革长期计划经济体制下形成的政府投资项目的垄断经营局面，发挥竞争机制和市场配置资源的基础性作用。根据我国当前的具体情况，不可能也不必要由政府来包办全部公共产品的供应，通过市场的手段，以公开招标等竞争的方式与企业签订合同，委托企业作为代建单位管理非经营性的政府投资项目是可行的。

第二，没有完全解决政府角色混淆、同位一体问题。工务局集政府投资项目业主和政府管理职能于一体，这会造成政府投资项目的管理部门、投资主体、建设单位三者之间职责不清的问题。因此，该模式不能从根本上解决传统的政府投资项目管理模式的弊病。

第三，公务员队伍庞大，耗费大量的财政资金，不符合政府和事业单位机构改革的大方向。工务局性质为事业单位，由财政全额拨款，随着项目的增多，势必会使公务员人数膨胀，财政支出增加。同时，我国政府和事业单位改革的方向是：政府部门要从直接经营管理公用事业，转为创造竞争条件、管理经营秩序和营造市场运作机制；事业单位要进行社会化、企业化、市场化改革，逐步成为独立于政府之外，依法独立运作，按合同接受政府委托任务的机构。因而，深圳工务局模式是和政府关于事业单位改革背道而驰的。

第四，激励机制不明。工务局对于政府投资项目建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，缺少对政府投资项目投资控制的内在约束机制。

第五，该模式由政府直接指定工务局这一公共部门承担政府投资建设管理，没有引入竞争机制，使得公共部门具有市场垄断地位，权力高度集中且随意性较大，不可避免地出现行政垄断，容易出现政府官员权力寻租现象。

4．2．2　上海的代建制

1．概况

上海市政府投资项目管理模式按照建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制的目标，实行“政府—政府下属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式，其核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，提高投资效益，防范投资风险，提升建设管理水平。其管理模式如图4－3所示。

上海的代建制管理模式中，政府、投资公司、项目管理公司均在界定的职责范围内行使权力，履行责任，不受纵横向干预。政府的职责主要包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等几个方面；投资公司作为政府业主代表的投资主体，主要是对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理；工程 管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。

上海市建设交通系统在改革试点期间重点做了以下三个方面的工作：

（1）调整政府有关投资管理职能。将一批政府职能局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局的有关投资管理的职能移交给政府性投资公司，政府有关职能局专注于行政监管。

图4－3　上海代建制管理模式图

（2）完善政府性投资公司职能。包括项目储备、前期准备、项目投融资、项目投资控制、项目还贷等。

（3）培育与发展一批工程管理公司。一方面是规定符合特定条件的项目必须实行代建制，从而产生市场需求。另一方面是通过改制，试点成立一批代建制公司，从而构造合格的能满足需求的代建服务提供者，进而形成市场，通过竞争机制来提高工程建设服务的专业化水平。

2．上海代建制的特点分析

（1）优点

首先，实现了投资、建设、管理和使用的分离，解决了多位一体和角色混淆的问题。有利于政府各部门各司其职，一定程度上清除了部门垄断的痕迹，提高了政府部门工作的效率，并且避免了寻租现象的发生。

其次，以市场化的手段解决专业化问题。通过市场竞争择优选取项目管理公司，借助于项目管理公司的专业化管理，解决外行业主、分散管理、重复设置机构等问题。有利于政府机构转换经营机制，精简机构，提高管理水平和管理效益。

最后，有利于项目投资规模的有效控制。项目投资额在经各方充分论证的基础上，由投资决策部门进行最终审核与平衡，工程管理公司在投资限额控制下，不会像使用单位那样在建设实施中想方设法提高建设标准而使投资增加。

（2）缺点

第一，没有明确设置代建管理费的下限和严格的标准。各代建单位在投标中存在无序竞争的现象，使代建费一降再降。由于没有担保、保险等相应的配套政策，过度压价很可能会导致代建管理单位通过降低项目的管理水平来降低成本。

第二，代建市场没有实现完全充分的竞争，导致新的垄断。在上海模式中，政府出于对代建市场培育的考虑，市建委在市政局、水务局、环卫局、交通局中确定了13家单位为首批政府投资项目代建制公司。随着市场自身的成熟，这种做法势必会产生新的垄断，对其余项目管理企业不公平，不利于代建市场的发展。

第三，这种模式有赖于成熟的市场机制，同时对原有的制度冲击较大，实行起来有较大的难度。

4．2．3　北京的代建制

1．概况

以北京、厦门为代表的是典型的市场竞争代建模式，即由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府通过公开招标择优选取。

在北京市的代建模式中，北京市发改委牵头负责实行代建制的组织实施工作；市财政局对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；市有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。市发改委通过招标确定代建单位，代建单位确定后，市发改委、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同，并由代建公司代理项目的建设实施的管理工作，对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标，并与中标单位签订承包合同。而北京市发改委和使用单位与设计、勘察、监 理和施工单位之间无直接的合同关系。其合同结构如图4－4所示。

图4－4　北京市政府投资项目代建制合同结构图

代建工作分两阶段实施：

（1）招标确定项目前期工作代理单位。由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理。

（2）招标确定建设实施代建单位。由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。

根据项目的具体情况，政府投资项目的代建形式，也可以委托一个单位进行全过程代建管理。

2．北京代建制的特点分析

与上海的代建制做法相比，两者有很多相似点，但北京的代建制具有以下优势：

（1）在选取代建单位的方式上，虽然两者都采用的市场竞争的方式，但是北京并没有像上海那样，事先选定若干家潜在代建单位，从中择优选取，而是由政府设定准入条件，市场充分竞争产生代建单位。因而，不会产生新的垄断现象，能够实现与国际接轨。

（2）在北京，没有设立政府性投资公司，而是由市发改委牵头负责实行代建制的组织实施。市发改委、使用单位和代建单位三方签订相关项目委托代建合同，代建单位代行项目建设的投资主体职责与各承包商签订承包合同，北京市发改委和使用单位与设计、勘察、监理和施工单位之间无直接的合同关系。因而，更加彻底地解决了“建设、管理、使用”多位一体的问题。

北京的代建制也有其自身的局限性：

（1）由于政府部门直接与项目管理公司（代建单位）签订合同，政府主管部门必须具有较强的专业技术能力，方可以与专业公司进行代建谈判等事宜。为避免代建公司的索赔和追加，政府部门工作量较大，一些使用单位合理的变更通过行政审批手段也难以实现。

（2）此模式中，代建单位不同于政府的建设单位，也不同于上海的国有专业投资公司，是纯社会性的中介组织，而承担的是实际意义上的业主职能，但在目前国家基本建设程序中尚没有法律授予的地位，实际操作中将得不到政府各部门的认可。

4．2．4　国内典型代建制模式的比较分析

通过上述对各代建制运作模式的分析，归纳出它们之间的对比表（表4－1和表4－2）。

表4－1　国内典型代建制运作模式比较表一

表4－2　国内典型代建制模式比较表二

续　表

4．3　代建制与项目管理的对比分析

4．3．1　代建制与PMC项目管理模式

1．PMC项目管理

PMC（Project Management Contract）项目管理承包，是由业主通过招标的方式聘请一家有实力的项目管理承包商（Project Management Contractor）（公司或公司联营体），对项目的全过程进行集成化的管理，由业主确定PMC工作范围，可以管理项目全过程，对EPC（Engineering Procurement and Construction）实行全过程管理。在这个过程中，业主决定项目的目标和策略，作为业主的延伸机构，PMC（项目管理承包商）负责管理项目。其职责包括：提供低成本和独立的服务、决策、协调以及管理不同专业和技术部门，使项目满足目标的要求，并在全过程中提供项目的概况。提供的服务应当使业主满意，并保护业主的利益。图4－5即为PMC结构示意图。

图4－5　PMC结构示意图

管理承包商和施工承包商的合同可以采用单价合同、总价包干合同或成本补偿合同，也可分阶段发包，但均需得到业主的批准。在支付时，业主方要审查管理承包商对施工承包商的支付申请。业主按照咨询工程师（一般为工料测量师）提出的项目成本为基础，要求管理承包商在管理施工项目时控制成本，如果成本超支部分超出双方约定的百分比（如成本的5%），则适当减扣管理酬金以促使管理承包商控制成本。

英国合同审定联合会（Joint Contracts Tribunal，JCT）的管理合同将管理承包商的工作分为两个阶段：定义阶段（施工前阶段）和执行阶段（施工阶段）。业主向管理承包商的支付采用酬金加成本补偿方式。在英国其管理酬金约为项目成本的2%～6%，如果管理承包商管理项目前期阶段，其管理酬金一般为包干。

在项目定义阶段，PMC的任务是代表业主对项目的前期阶段进行管理。负责项目建设方案的优化；代表业主或协助业主进行项目融资；对项目风险进行优化管理，分散或减少项目风险；负责组织或完成基础设计；确定所有技术方案、专业设计方案；确定设备、材料的规格与数量；做出相当准确的估算（正负10%内），并编制出工程设计、采购和建设的招标书；最终确定工程中各个项目的总承包商（EPC或EP＋C）。

在执行阶段，由中标的总承包商负责执行详细设计、采购和建设工作。PMC代表业主负责全部项目的管理协调和监理作用，直到项目完成。在这个阶段，PMC应及时向业主报告工作，业主则派出少量人员对PMC的工作进行监督和检查。

PMC可以分为三种类型：①代表业主管理项目，同时还承担一些界外及公用设施的EPC工作。这种方式对PMC来说，风险较高，而相应的利润、回报也较高。②代表业主管理项目，同时完成项目定义阶段的所有工作，包括基础工程设计、±10%的费用估算、进行工程招标选择EPC承包商和主要设备供应商等。③作为业主管理队伍的延伸，负责管理EPC承包商而不承担任何EPC工作，这种方式的风险和回报都比较小。

2．PMC项目管理模式与代建制的比较

由PMC的上述含义与内容来看，PMC模式与我国政府投资项目的代建制是有相当差别的，主要表现在以下几个方面。

（1）二者的适用范围不同。PMC作为一种国际上通用的项目管理模式，其适用范围十分广泛，既适用于一般社会主体投资的项目管理，也可以由政府选用而成为政府投资项目的管理模式。我国对政府投资项目采用的代建制一般只强制适用于由政府投资的公益性项目的管理，对于由政府投资的经营性项目和由社会一般主体主要投资的项目，则由业主自行确定项目管理模式。

（2）政府投资项目代建制中，项目管理公司（代建单位）被赋予了更大的权利，同时也承担了更大的风险。项目管理公司直接向代表政府建设的投资公司（政府）负责，接受项目任务，在规定的时间内保质保量地将建设项目交给政府。它可以直接与工程项目的总承包企业或勘查、设计、供货、施工等企业签订合同，并负有监督合同履行的责任。这对项目管理公司把握全局、控制全局的能力是一次巨大的挑战。因为项目管理公司在建设过程中承担的风险和承受的责任很大。所以，相应的计费标准也应视控制项目能力的好坏，按工程总造价的百分比提取。PMC作为业主的延伸机构，负责建设项目的管理工作，管理EPC承包商而不承担任何EPC工作。在实践中，PMC管理服务大多在非政府投资项目的项目管理中采用。

4．3．2　代建制与CM项目管理模式

1．CM项目管理模式

CM（Construction Management）管理模式又称为阶段发包方式或快速轨道方式。CM管理模式产生于美国，这种管理模式与其他项目管理模式的主要区别在于两个方面：一是有专业的从事项目管理的公司介入项目管理之中，也就是说，在项目运作过程中，有独立的主体承担项目管理工作；二是与传统的将设计图纸全部完成再进行招标和建设不同，在此模式下，设计一部分、招标一部分，甚至专业的承包商也参与设计，这样就可以加快进度、节省时间，基于该模式的这两个优点，足以使CM模式在现今的政府工程项目管理中得到广泛应用。

建筑工程管理模式分为两种类型：一是代理型CM管理模式，这是现在被称为真正意义上的CM模式；二是风险型建筑工程管理模式，这种项目管理模式在英国被称为管理承包模式，简称MC模式。从名称中即可看出CM模式中，管理公司（CM公司）承担较小的风险，而在MC模式中，管理公司（MC公司）承担较大的风险。图4－6和图4－7分别为两者的结构示意图。

图4－6　代理型CM结构示意图

图4－7　非代理型MC结构示意图

虽然这两种模式同为建筑工程管理模式，但是，由于MC模式相对与CM模式而言，存在的问题比较多，影响了它在实际应用中的推广及进一步的发展，目前国际上选择美国CM管理模式进行政府工程项目管理较为普遍。

2．CM项目管理模式与代建制的比较

（1）CM模式与代建制项目管理模式的相同点

①两种管理模式都是针对政府工程发展起来的管理模式，在大型政府工程中容易被选择使用。

②两种管理模式中都有专业的从事项目管理的公司介入到项目管理之中。即在项目运作过程中，有独立的主体承担项目管理任务和工程管理咨询工作，这样，使得项目各参与方的角色和责任在项目的组织结构中更为清晰，减少项目风险的不合理分配和转移的可能性。

③与传统的将设计图纸全部完成再进行招标和建设不同，这两种管理模式在项目的早期就委托项目管理公司，使其介入到工程项目管理之中，进而项目的各项相关工作进行得相对早，工程项目建设进展迅速。

④在这两种模式下，项目管理公司与业主签订的合同是管理费用合同，与参与项目的其他咨询单位一样，项目管理公司提供的是专业的项目管理服务。这种专业的项目管理服务对项目提前进行工程发包、设计方案的优化、节省工程工期等要求来说十分重要。

⑤这两种管理模式有能够带来节约成本的可能，虽然，总成本的节约归业主所有，但是，项目管理公司同样可以以报酬或合同的形式拿到部分奖励。同时，业主要求成本必须有竞争力，但是在控制成本时，确保使用“价值工程”比纯粹的最低成本更重要。现代建筑越来越强调项目的寿命周期成本，项目管理公司所具有的专业管理经验能够帮助业主运用“价值工程”理论更好地建设项目，从而达到节约成本的目的。

（2）两种管理模式的不同点

①在CM模式中，业主直接与承包商签订合同，CM公司不对工程的总造价负责，只承担管理责任。CM公司以自己的管理经验为业主提供项目管理服务，而且这种管理中，各项任务命令直接由业主下达。而在代建制管理模式中首先是项目业主或工程主管部门与项目管理公司签订合同，将整个项目全权委托给项目管理公司。项目管理公司代行业主责任对整个工程项目建设任务负责，既承担项目管理责任，又对项目提供咨询服务。

②在CM模式下，咨询单位为项目提供咨询服务，CM公司为业主提供专业的项目管理服务，承包商负责工程的建设或承担少量的工程设计，业主作出决策并对最终的工程负责。而在代建制管理模式中，提供咨询服务和专业管理服务是由一个主体完成，大型的项目管理公司甚至可以咨询、管理、建造由一个主体完成，这与当前国际工程建设管理的发展趋势是相一致的。同时，符合同际惯例的工程建设管理方式也将促进我国建筑企业实现走出去的战略，扩大在国际建筑市场的份额和影响力，实现从成本优势向管理优势的核心竞争力的转变。

③在CM模式下，业主必须要熟悉建筑，并且对专业团队有一定的了解。为了使CM模式能够更好地发挥作用，业主必须在整个项目建设过程中发挥更积极的作用，并对出现的问题迅速做出相应的调整。因此，要达到这个要求，一方面，业主应有大量的从事工程建设的经验；另一方面，业主与CM公司和其他咨询单位以往有过合作也十分重要。但是，在代建制管理模式中，由于将项目的全部工作交给项目管理公司来做，能够很好地克服目前我国政府工程中由于业主为非专业人士而产生的各种棘手问题。

（3）从目前政府工程的管理模式运行情况来看，CM模式与代建制模式都是适应政府工程项目管理要求的管理模式，但是相比较而言，又具有各自的优缺点：

CM模式相对代建制管理模式的优点表现为：CM管理模式形成的时间较早，目前，在实行CM模式的国家已经有大量的与之适应的管理公司和相关的人才，并且，经过多年的实践和发展，现在已经有了比较完善的法律，推行CM管理模式有国家的法律法规作保证，这些正是我国发展中的代建制管理模式遇到的问题；相反的，我国的代建制管理模式作为新近出现的政府工程管理模式，它相对于CM模式的优势就是它更符合我国的国情，这种管理模式能更好地与我国的经济发展现状相结合，能克服业主为非专业人士产生的大量问题，更重要的是推行代建制管理模式可以遏制政府投资项目管理中滋生的腐败问题。

CM模式与代建制管理模式虽然都有适应政府工程项目管理的诸多优点，但是，也不是说这两种模式没有不适应项目管理方面的缺点，先就两种模式存在的缺点加以说明。

①CM模式在应用中的缺点表现为：业主要熟悉建筑，并且对专业团队有一定的了解，如果业主是非专业人士就不适合采用CM管理模式；项目的特性使得最好能够分离项目设计的专业责任与管理的专业责任，这样有很多项目并不适合运用CM管理模式；项目风险较大，因为在招投标选择承包人时，项目费用的估计并不完全准确，此外，有时候CM管理模式并不保证工程最低成本。

②代建制管理模式在应用中的缺点表现为：我国目前的建筑市场发展较为混乱，相对于发展较成熟的CM管理模式，代建制管理模式是近几年适应政府工程项目管理要求才出现的，其发展起步比较晚，在目前还属于摸索阶段，它在推广应用中还没有与之相配套的法律法规；此外，目前，在我国适应代建制管理模式要求的相关方面的人才也比较缺乏，这是代建制发展过程中亟待解决的问题。

综合以上的对比结果可以看出，代建制管理模式更适合我国的政府投资项目管理。代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革，也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式，完善这一制度，在理论上还有许多需要探讨的领域。美国的CM模式和我国的代建制管理模式有很多相似之处，而且CM模式经过多年的发展得到不断的完善，因此，对代建人的产生、资质管理、信用管理和代建费用的计取等代建制模式面临的直接问题，我们应该借鉴CM模式中的优点和在实践中取得的经验，对我国的代建制模式进行优化。当然，CM模式与代建制模式也有很多不同点，所以，代建制模式发展过程中遇到的具有中国特色的问题的解决，需要在理论分析的基础上，在实践中进一步探讨尝试。

4．3．3　代建制与PM模式

1．PM模式

如今许多工程日益复杂，特别是当一个业主在同一时间内有多个工程处于不同阶段实施时，所需执行的多种职能超出了建筑师以往主要承担的设计、联络和检查的范围，这就需要由一家项目管理公司派出具有丰富工程项目管理经验的项目经理（及其助手）对一个工程项目进行全过程的管理服务。

项目管理（Project Management，PM）模式就是项目业主聘请一家单位（一般为具备相当实力的工程公司或咨询公司）代表业主进行整个项目过程的管理。项目管理公司的主要任务是自始至终对一个项目负责，按照业主与项目管理公司所签订的服务合同内容，可能包括项目任务书的编制、预算控制、法律与行政障碍的排除、土地资金的筹集，同时负责协调建筑师、工料测量师、结构工程师、设备工程师和总承包商的工作，使之分阶段地有序进行，在适当的时候引入指定分包商的合同，以使业主委托的工作顺利实施。这种模式提供的项目管理服务通常包括项目前期的咨询以及实施期间的管理服务。它虽然与PMC模式类似，但不是由项目管理公司与承包商订立合同，项目管理公司只是负责管理协调关系，如图4－8所示。这种模式服务的范围可能更广，因而也可以叫做项目管理一体化模式。(www.chuimin.cn)

图4－8　PM结构示意图

从本质上来说，这种模式是属于管理型的模式，而不是风险承包型的模式。

其主要优点如下：

（1）由项目经理代替业主管理所委托的工作，往往在项目建设一开始就对项目全过程进行管理，这样可以充分发挥项目经理在这方面的经验和优势，有一个统一的管理思路。

（2）当业主同时具有多个项目时，可以避免由本单位派出的项目管理人员因缺乏经验而导致的失误和损失。

（3）业主可以比较方便地提出必要的设计和施工方面的变更。

（4）业主可以对投资、进度和质量控制得较好，有利于控制承包商的索赔。

其主要缺点为：项目经理的选择至关重要，如果选择不好，容易招致大的失误。

2．PM模式与代建制的比较

项目管理（PM）就广义而言，泛指为实现项目的工期、质量和成本目标，按照工程建设的内在规律和程序对项目建设全过程实施计划、组织、控制和协调，以项目目标为导向，执行管理各项基本职能的综合活动过程。

从狭义上理解，项目管理（PM）是指项目业主委托专业化的项目管理机构为其提供全过程的项目管理服务，其基本特征是业主不再自行管理项目，而是委托项目管理机构帮助其对项目进行管理，项目管理机构按照委托合同的要求代表业主行使项目管理职能，为业主提供的是项目管理咨询服务，包括提供项目的前期策划服务。

项目管理（PM）不承包工程，只代表业主利益，是业主的延伸，行使业主方项目管理的有关职能。在这里，业主既是投资者，也是未来项目产权所有者，由于业主的投资、使用与产权关系的一体化，使得项目管理机构除关注自身利益外主要考虑业主的各种利益，在实施中可以较好的协调处理投资与使用需求的矛盾，监督服务商、供货商、承建商对合同的履行。

在这种关系结构下，项目管理公司寻求的是为业主提供一个实现投资与使用需求达到最佳平衡的管理咨询服务。项目管理公司在性质上不属于承包商，其只与业主签订管理咨询服务合同，与服务商、供货商、承建商没有合同关系。PM模式下，需要业主对项目管理要有一定程度的介入。

代建制管理模式中，代建单位除与业主有合同关系外，在项目实施过程中，还与各服务商、供货商、承建商分别签订分包合同。

4．3．4　代建制与EPC模式

1．EPC模式

EPC（Engineering－Procurement－Construction）即“设计—采购—施工”，又称全包，一揽子工程，或交钥匙工程。

EPC Turnkey是一种重要的承发包模式，即承包商向业主提供包括设计、施工、设备采购、安装和调试直至竣工移交的全套服务，有时还包括融资。对一个EPC交钥匙总承包商而言，设计、采购和施工（EPC）的工作范围大致包括：

设计（Engineer）：除包括设计计算书和图纸外，还根据“业主的要求”中列明的设计工作，即项目可行性研究、配套公用工程设计、辅助工程设施的设计以及结构／建筑设计等。

采购（Procure）：可能包括获得项目或施工期的融资，购买土地，购买包括在工艺设计中的各类工艺、专利产品以及设备和材料等。

施工（Construct）：一般包括全面的项目施工管理，如施工方法、安全管理、费用控制、进度管理、设备安装调试及工作协调等。

这种模式下承包商往往承担了更大的责任和风险，整个工程一般不再设置工程师，只由业主代表对项目进行直接的较宏观的管理。EPC主要应用于以大型装置或工艺过程为主要核心技术的工业建设领域，如通常包括大量非标准设备的大型石化、化工、橡胶、冶金、制药、能源等项目。这些项目共同的特点即工艺设备的采购与安装成为投资建设的最重要、最关键的过程，而工艺设备的采购与安装又与工艺的设计紧密相关。其结构如图4－9所示。

图4－9　EPC结构示意图

该模式的优点：

（1）由单个承包商对项目的设计、采购、施工全面负责，项目责任单一，简化了合同组织关系，有利于业主管理。

（2）EPC项目属于总价包干（不可调价），因此业主的投资成本在早期即可得到保证。

（3）可以采用阶段发包方式以缩短工程工期。

（4）能够较好地将工艺的设计与设备的采购及安装紧密结合起来，有利于项目综合效益的提升。

（5）业主方承担的风险较小。

该模式的缺点：

（1）能够承担EPC大型项目的承包商数量较少。

（2）承包商承担的风险较大，因此工程项目的效益、质量完全取决于EPC项目承包商的经验及水平。

（3）工程的造价可能较高。

2．EPC模式与代建制的比较

EPC承包的是工程，代建制承包的是项目管理，两者服务于业主的本质是相同的。EPC模式与代建制模式之间的主要区别在于：EPC要求承包商具有设计、采购和工程施工能力；代建单位可以没有工程施工能力，只负责项目的管理工作。

在EPC模式下，业主只与总承包商建立合同关系，即由一个承包商承包工程项目的全部工作，包括设计、供应、工程施工，甚至包括项目前期策划、方案选择、可行性研究和项目建成后的运营管理。承包商向业主承担全部工程责任。EPC更适合于工程公司，代建单位一般为项目管理公司。

从以上对比分析和实践中我们可以看出，无论PM、PMC还是EPC等模式都是为了一个共同的目的，就是利用专业化的项目管理技术和手段为业主的投资项目管理提供服务，实现业主投资项目的预期目标。就此而言，“代建制”实质上是在为政府投资项目进行工程项目管理服务采购，因此，采购的服务内容、方式原则上可由政府确定的项目投资业主根据项目特点和实际情况，有针对性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式选择代建单位，任何适合投资项目管理需要的工程管理模式对“代建制”都是适用的。

4．4　我国现行政府投资项目代建制存在的问题及其完善

4．4．1　我国现行政府投资项目代建制存在的问题

代建制是顺应时代发展的产物，与传统政府投资项目管理模式相比具有明显的优越性而彰显出旺盛的生命力，各地试点都取得了一定程度的成功。但它在我国还是个新生事物，在工程实际建设中，特别是随着投资体制改革的深入，必然会出现一些与社会发展不相适应的现象，同时对代建制还没有系统的研究，相关理论与实践并不成熟。因此，为使代建制能够朝着健康的方向发展，就目前代建制推行中出现的问题应加以关注和认识。

在代建制具体的实践应用中，其存在的问题主要表现为以下几方面：实施代建制所遇到的阻力、代建制相关配套不完善、代建单位的问题等。

代建制作为政府投资项目管理方式改革而产生的新事物，在实施过程中极易遇到来自各方面的阻力，突出地表现在政府相关部门的阻力、代建制度与现有的建设工程管理制度交叠和现行体制的阻碍三个方面。

1．政府相关部门的阻力

（1）业主单位越权干预

在代建制实施过程中有这样一种现象：业主方需要代建服务，也使用了代建服务，但是在代建服务期间，有些业主为了部门利益，不希望将项目交给代建单位管理，不愿授予代建方真正的权利。因此在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本属于代建单位应做的工作进行干预。而业主单位和代建单位基于项目目标的不同，不可避免地会发生冲突，之后，大部分情况下是代建单位让步。因此，部分业主单位在合理履行监督职能之外，还会干涉代建单位的工作，这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。

（2）代建制遇到的阻力还来自项目报批、报建等手续的履行环节

代建单位在项目建设过程中以建设单位身份，在建设行政主管部门的监管下履行各种建设程序，竣工结算后在业主的主持下向使用单位就工程及相关档案资料进行移交。但在这个过程中，由于个别行政主管部门不能以创新的思维方式对待代建制这一新事物，经常影响项目的正常开展。如办理土地使用申请时，土地局传统的做法会让使用单位去办理，于是出现了一个项目存在两个建设单位的情形，甚至有的部门对于建设单位一栏填写代建单位表示不理解。

2．代建制度与现有的建设工程管理制度交叠

在我国现行的建设工程管理体制中存在工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。现在，又要在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。

在代建制项目中代建单位与监理机构并存。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。这在一定程度上造成中间管理环节过多、资源浪费、管理低效，可能会对工程建设产生副作用。而且建设部2003年2月13日颁布的建市［2003］30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四条第五款规定“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任；没有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主应当委托监理。”因此，需要对代建单位与监理单位各自的责权进行界定。

3．现行体制阻碍代建制企业的发展

首先，我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，极大地阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。其次，由于历史的原因，目前国内代建制公司都有一些行政富余人员，甚至某些人还在领导岗位上工作。由于他们的存在，公司的人事制度、工资制度改革迟迟无法开展，且长期的机关作风使得他们的思想观念与现代企业的发展、创新精神格格不入，成为企业发展道路上的绊脚石。

4．4．1．2 代建制相关配套不完善

1．相关配套的法律、法规不完善

随着代建制管理模式试行的逐步推广，各地都已制定了代建制的管理办法，但这些管理办法的立法阶位较低，而且没有形成一套整体的、严密的、协调的代建项目管理法律体系。从法理上讲，任何一个法人承担了合同约定的责任和义务，必须给予与履行责任相对应的权力，否则合同只是一种形式，或者说是无实际意义的。实践过程中，表现出代建人履行职责的法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。

另一方面，由于代建制度还不是一个法定制度，代建单位缺乏明确的法律定位，使得风险转移问题没有解决。国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签订协议时，就可能有这么一种情况：通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建收费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。

2．代建市场尚需进一步规范

（1）代建市场准入问题

目前，对代建单位的资格条件和市场准入要求，各地都没有明确的规定，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。虽然有些城市在试点过程中出台了“代建制管理办法（试行）”等地方性规定，对代建单位市场准入作出规定，但由于是地方性法规且各地做法不一，不利于市场的统一管理和规范运作。现阶段代建市场还缺少水平高、专业性强的代建主体，缺乏明确的市场化考核标准，代建市场尚未形成良性的市场竞争。

（2）缺少合理的代建费用标准，代建市场无序竞争

政府投资项目代建制推向市场后，因为其风险小、影响大受到了众多符合条件的项目管理单位的关注，代建项目市场竞争渐趋激烈。由于代建管理费用目前无统一规定，给推行代建制带来了服务竞争上的无序，为争得代建项目的管理权，代建单位纷纷降低代建管理费标准。以厦门为例，按有关文件的规定，一般房屋建筑的管理费为项目总投资的3%，但由于厦门市在有关代建制《试点办法》中并没有明确代建费收费下限和严格标准，有的项目代建费仅占项目总投资的0．7%。代建服务是一项智力密集型服务，需要由经验丰富、专业化、知识化的管理人才组成的团队来实现，如果代建费用偏低，一方面使得代建单位从代建业务中所能获得的利益与其按照代建合同所承担的项目风险不合比例，使代建单位的权利义务不对等；另一方面，代建费偏低也不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与，严重制约代建单位规模的扩大和经济实力的壮大，使得真正具有竞争性的代建市场难以形成。

（3）代建制标准合同文本问题

目前部分试点城市，如北京出台了《政府投资项目委托代建合同（示范文本）》，由合同书、通用条款和专用条款三部分组成，对委托人、代建人、使用人的权利、义务、责任、奖罚等实质性内容作出规定。相比国家颁布其他工程合同示范文本，现阶段地方性《代建合同》还属于“框架协议”，对各代建阶段的组织程序、工作流程、责任界定、投资限额的风险分担等细化程度方面做得还不够。这可能会使以后代理工作中出现问题无据可依，特别是涉及索赔方面。因此，需要组织编制代建管理的标准合同文本。通过编制标准合同文本，可简化委托谈判过程，明确代建单位实现项目工期、成本及质量控制目标的责任及权限，规范业主的行为，确定业主对代建单位进行监督检查的方式方法。

（4）代建保险制度没有建立

工程保险有利于规避因设计、施工、设备材料使用不当或管理过失引起工程质量问题造成的风险。因为保险公司在接受承包商、代建单位以及设计、监理人员的投保时，会对投保人进行严格的审查，这种审查实质上是社会和市场力量对承包商、代建单位以及设计、监理人员的监督。因此，工程保险在一定程度上能有效地约束承包商、代建单位以及设计、监理人员行为。我国的工程保险制度尚处在试点中，其中深圳市对政府投资工程实行了强制保险制度，但是总体上我国工程保险方面的法律法规还不完善，目前还不能在全国范围内强制实行工程保险制度，需进一步积极探索。

（5）代建项目的后评价制度

建设项目的后评价，即为追踪评价，它是指对已经建成并投入使用的建设项目的立项决策、规划设计、工程实施、生产或运营的全过程，以及项目的经济效益和社会效益做出全面的评价。项目后评价的内容主要包括：一是过程评价（又叫执行情况评价）；二是经济效益评价，包括成本效益分析的财务评价和国民经济评价；三是影响评价，包括经济影响评价、环境影响评价、社会影响评价等方面。

由于政府投资项目投资的效益和成本很难区分和量化，目前国内对政府投资项目绩效后评价开展系统研究的并不多见，缺乏科学合理的评价指标体系、技术参数、研究方法和必要手段。而国外对政府投资项目后评价理论大多通过建立复杂的宏观经济模型来评价其投资的综合影响度，因而很难对投资过程进行评价和控制，同时其评价指标设置的指向性和内涵并不适合我国的情况。我国目前迫切需要建立一套客观、准确、公正衡量政府投资资金、投资行为、投资效果的量化指标体系。通过建立政府投资项目绩效评价制度，可以对政府投资的科学性、投资管理水平、投入风险、效益水平等方面进行综合评判，找出项目运行中存在的问题及其形成原因，明确相关责任方应该承担的责任。

（6）代建制的监督管理不到位

政府对代建市场的管理，是实现代建制初衷的根本保障，代建市场必须有一个强有力的监督机制来保证其健康运行。目前代建制监管机构不够明确。在许多地方，由于对代建工作实施监管的主管部门不明确，因此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且，如果在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，这就为项目的顺利实施埋下隐患。

首先，代建单位总体资质不高。很多代建单位都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理公司、工程承包公司转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等方面不能完全达到代建单位应有的水平，这就使代建单位的项目管理水平受其自身实力所限。

其次，代建单位的数量不足。我国目前符合资质要求的代建单位数量较少，达不到市场竞争的要求，从而限制了公平、有效充分竞争的代建市场的形成。

此外，代建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任。毕竟作为咨询中介结构，代建单位普遍规模偏小，实力普遍较弱，资产最多几千万，要承担一个上亿，甚至是几十亿元的大型工程的建设管理任务，工程一旦出现亏损，根本无力承担赔偿责任。

4．4．2　政府投资项目代建制模式设计及发展方向

4．4．2．1 政府投资项目代建制模式构思

1．模式设计的总体思路

本书借鉴发达国家和地区政府投资项目管理的经验，吸取国内各地代建制运作模式成功经验，以《国务院关于投资体制改革的决定》为指导方向，结合我国目前的国情，提出政府投资代建制模式的设想。

（1）将政府投资项目与非政府的投资项目严格地区分开来，对两类项目实施不同的管理。前者强调建立政府投资的专门机构，借助社会中介机构的力量直接实施管理，后者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序、建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。

（2）将政府投资项目进一步区分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目，实行不同的管理方式。对经营性政府投资项目仍然坚持项目法人责任制，对非经营性的政府投资项目采用代建制模式组织实施。

（3）模式构思的核心内容是：能够使政府投资项目管理中的投资、建设、管理和使用分开，解决多位一体的弊端，并实现对政府投资项目的相对集中的专业化管理。

2．模式设计的内容

根据《决定》对政府投资项目管理的要求，借鉴上海模式中的“政府—政府下属投资公司—工程管理公司”三级管理模式的构架，吸取北京模式中完全市场化选择代建单位的成功经验，构建如下代建制管理模式。

（1）“政府—项目业主—项目管理公司”三级构架

政府的职责主要包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等几个方面；项目业主接受政府委托；作为政府代表并充当项目的投资主体，主要是对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理；项目管理公司根据项目业主的委托，按照签订的代建合同组织开展项目管理活动。

（2）市场化选择代建单位

代建单位的选择方式应该是：由政府设立准入条件、由项目业主采取市场充分竞争方式选择专业的项目管理公司。

（3）代建过程中有关合同的签订问题

按照代建单位是否与项目施工单位（包括设计单位、施工单位、材料设备供应单位、监理单位）直接签订合同，将代建制分为两类：

①代建单位能够与项目施工单位签订合同、在建设实施阶段具有项目法人地位的代建制模式；

②代建单位不与项目施工单位签订合同、在建设实施阶段不具有项目法人地位而只是作为业主延伸，提供合理化建议和咨询服务的代建制模式。

前者接近于国际项目管理模式中的项目管理承包（PMC），本书将其称为PMC式代建制，其模式如图4－10所示；后者更贴近于项目管理服务（PM），本书将其称为PM式代建制，其模式如图4－11所示。二者之间的比较见表4－3。

图4－10　PMC式代建制模式图

图4－11　PM式代建制模式图

表4－3　两种代建制模式比较表

两者相比较而言，PM代建模式对项目业主的管理能力要求更高，对当前政府项目“利益蛋糕”触动相对较小，可以作为政府投资非经营性项目管理方法的一种过渡模式；而PMC代建模式可以充分发挥市场竞争性的特点，寻找到最理想的项目管理公司，彻底实现“建设、管理、投资、使用”的分离，使得政府投资项目能够实现利益最大化，将是代建制发展的必然方向。

4．4．2．2 苏州工业园区南环路东延工程代建制

1．项目概况

苏州工业园区南环路东延（新机场路）作为快速内环线的放射线之一，连接苏州中心区和工业园区，向东通达上海，是快速内环与苏州绕城高速之际进行联系的快速通道。它不但可以缓解快速路周边交通紧张状况，加强各区域的联系，改善居民出行条件，促进沿线地区的改造、开发，而且还将积极促进城市化建设，加快苏州市经济建设的进一步发展。

苏州工业园区南环路东延工程西接东南环立交，采用高架形式从苏嘉杭高速公路桥下穿过，向东连续跨越通园路、星港路、郭巷大道，然后在高尔夫球场西南侧下穿，依隧道形式穿越独墅湖、星湖街后与车斜路交叉口连接。道路规划等级为城市快速路面，地面、主线及匝道荷载等级设计为城－A级标准。工程线路总长约为7．37km，其中快速路高架桥长3．43km，快速路隧道长3．46km，快速路地面接线道路长0．48km，地面辅道长2．86km，快速路主线采用双向六车道，辅助道路采用双向4～6车道，其中独墅湖隧道仅考虑快速路主线通行。该工程是目前已建的国内城市中最长的一条湖底隧道。

工程概述总投资约24．76亿元，其中工程建安费约17．39亿元。

苏州工业园区南环路东延工程是苏州市特大型市政项目，尤其是隧道工程，在苏州城建史上，建设规模之大、范围之广、工程投资之高是空前的。为确保工程质量、保证政府投资效益和提高工程项目管理水平，采用了政府投资项目管理模式——代建制模式。其管理模式如图4－12所示。

由右图可知，苏州工业园区南环路东延工程建设的管理框架可概括为“苏州工业园区管委会—苏州工业园区地产经营管理公司—南京隧桥经营管理公司”，即“政府—项目法人—代建单位”的三级管理模式。园区管委会设立政府下属投资公司“苏州工业园区地产经营管理公司”（以下简称“地产公司”）作为业主代表，具有投资主体的地位。由地产公司通过招标方式公开选择专业项目管理公司——南京隧桥经营管理公司（以下简称“隧桥管理公司”）作为代建单位。隧桥管理公司接受地产公司的委托作为代建人，对苏州工业园区南环路东延工程建设过程进行专业化管理，但代建单位不具备项目法人地位，仅仅提供工程建设管理的合理化建议和技术咨询服务。项目各专业承包单位的招标、合同签订以及工程款的支付等均以地产公司的名义进行。

图4－12　苏州工业园区南环路东延工程代建制模式框架图

在工程的建设过程中，为了加强对东延工程建设的监督，苏州工业园区管委会设立了“南环路东延工程建设领导小组”，它是南环路东延工程建设的领导决策机构。“领导小组”下设“苏州工业园区南环路东延工程建设指挥部”，指挥部由工业园区规划建设局和投资方主要领导挂帅，财政局、地产公司和规划建设局下属园区市政工程部等多方人员组成，是南环路东延工程建设的主管机构。

因此，苏州工业园区南环路东延工程项目的管理框架也可概括为：指挥部—项目法人—代建单位。其职责分工为：指挥部负责工程的动迁、规划设计、资金运作、建设推进等协调管理工作。指挥部下设办公室，作为指挥部的常设机构，具体负责落实指挥部的指令，代表指挥部行使建设过程的日常监督管理及政府相关部门之间的协调工作。政府相关部门则在自己的职责范围内行使监督、审批、服务工作。如：政府投资主管部门享有资金处分权和对项目实施的监督权；财政部门负责落实资金和进行预算、决算等评审，并直接将资金拨付给承包商和材料供应商等；建设行政主管部门负责工程建设程序审批、施工图审计和工程质量及各建设主体行为的监督等；审计机关负责对项目财务资料、资金筹措与使用的合法和真实性等的审查；监察机关负责对项目相关行政机关和人员遵纪守法的情况进行审查；土地管理、交通和环保等部门在各自职责范围内对项目建设程序进行审批。项目法人（地产公司）负责项目策划、资金筹措、建设实施及偿还债务等全过程管理。代建单位，依据苏州工业园区南环路东延工程代建合同，接受指挥部监管，具体负责本工程的建设管理工作；待项目竣工、产权移交后，使用单位才获得完整的项目代理所有权。

2．苏州南环路东延工程代建制的特点

（1）指挥部、项目法人与代建单位共存。指挥部是本工程的主管机构，而代建单位则根据代建合同负责本工程的建设管理工作。项目法人（地产公司）与代建单位签订代建合同，并与监理单位、施工单位、材料供应单位分别签订合同。与上海、北京等地的代建运作模式相比较，项目法人（地产公司）和指挥部同时存在，可能会带来其组织成本和运作成本的相对提高，但是能更好地体现委托人的意图。

（2）政府重视，有利于工作的开展。实践证明，指挥部的存在和高度负责的开展工作，有力地推动了工程进展，尤其是对项目前期的征地、拆迁以及与其他职能部门的协调起了极其重要的作用，本工程各项目标（工程进度、投资控制、质量、安全等）均在预计可控范围之内，有力地证明了该模式的成功。

（3）充分利用了项目管理公司的专业化管理能力。南京隧桥经营管理公司曾经参与过南京玄武湖隧道、南京龙蟠路隧道、赛虹桥立交等多项市政工程的全过程建设管理及运行管养，在城市湖底隧道和高架立交桥建设和管理方面具有十分丰富的建设管理实践经验。而且参加苏州南环路东延工程代建的项目管理班子成员基本上是南京玄武湖隧道工程建设管理的原班人马。丰富的工程建设管理经验是取得工程建设顺利完成的因素之一。

（4）较好地实现了“投资、建设、使用、管理”的分离，形成了良好的制衡机制，避免了某一方权利太大，浪费和挪用资金。有利于控制项目的建设投资。

（5）由政府投资主管部门授权专门机构作为委托单位，并将代建制实施的事务性工作交由专门机构办理。这种做法可将投资主管部门从繁琐的事务性工作中解脱出来，使之专注于履行行政管理职责，也可将政府投资项目的决策权（即处分权）和监督权分离，提高监督的独立性和公正性。

与传统的政府投资项目管理模式相比，代建制的实行除了使政府机构从繁琐的微观经济事务中解脱出来，专注于履行行政管理职能，还有助于实现规模经济，不受政府主管机构规模大小的约束。

但是在具体的操作过程中也存在一些问题，如：

（1）指挥部在职责定位上与传统模式相比有很大变化，是代建单位的主管机构，负责监管代建单位。但是在实际操作过程中，指挥部很大程度上依然延续着传统指挥部模式的“原色”。

（2）项目法人代表的设立问题。本项目的法人代表是由地产公司授权规划建设局部门领导担任，这与我国《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中的规定相违背。

3．苏州南环路东延工程代建制产权分配的优点

与传统政府投资项目管理模式相比，苏州南环路东延工程代建制下产权分配避免了权力过分集中，也形成了良好的制约机制。归纳起来有以下几个方面的优点：

（1）使用单位只是项目“未来”的代理所有权人，它不再享有公共资金的使用权。在这种情况下，使用单位失去了增加功能要求和提高建设标准的权力根基，有利于消除挪用和浪费资金等行为。

（2）公共资金的占有权与使用权分离。实行财政直接支付制度，将建设资金的占有权分批、直接拨付给资金使用单位，有利于监督资金的合理使用，防止挪用和滥用资金。

（3）建立了对代建项目实施的严格监督机制，具体包括投资主管部门、财政税务部门、规划建设部门、审计机关和监察机关等政府机构基于自身职能从不同角度的监督，以及使用单位基于“未来”的代理所有权人地位的监督。

（4）通过招标落实代建单位，一方面代建单位能弥补使用单位不具备专业化管理能力的缺陷，而竞争更会促进项目管理水平的提高。另一方面，代建单位不享受项目使用的利益，但要努力避免承担投资失控的违约责任，必然会努力将项目投资控制在规定的限额内，形成投资控制的硬性约束。

（5）与传统模式下的行政分配不同，代建制下的产权关系，部分是由委托单位、使用单位和代建单位之间的代建合同明确的，这有利于引进市场约束机制。例如，代建单位的履约保函制度有利于约束代建单位的履约行为，代建单位职业保险制度有利于追究代建单位的违约责任。