政府投资项目代建制理论实践

第3章　政府投资项目代建制的基本理论

公共项目的高投入和低效率一直是一个世界性的难题。许多国家的政府都在重新考虑公共项目产出方式的制度创新，我国政府在“十一五”规划中提出的改革目标之一即是提高公共品产出效率。在我国，公共项目在国民经济中依然起着重要作用，但在其建设管理中存在许多问题，最终表现为公共项目“三超”现象、工程质量差等问题。

针对政府投资项目管理中的上述问题，国内首先从1993年起在厦门进行了政府投资项目管理方式的改革与实践。随后各地陆续开始了改革探索实践，尽管各地做法不尽相同，但是改革目标主要都是针对改善政府投资项目中“建、管、用”一体化的委托代理关系带来的种种弊端，而解决一体化委托代理问题是解决专业化问题的前提和基础。在此基础上，一些地方提出了在名称上具有中国特色的政府投资项目“代建制”管理模式。

3．1　代建制的产生与发展

对于代建制进行制度定位时，不应将其混同于一般的项目管理方式，否则将难于厘清代建企业的代建和对于项目的管理之间的关系，而应当将其归位为解决政府（国家）业主的“虚位”问题、提高项目管理的效率、落实各主体责任而将政府对于公益性项目的建设管理通过一揽子的方式委托代建企业实施的行政管理方式，是一种具有中国特色的政府投资项目管理方式。

3．1．1　代建制的起源

国际上项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制），其母体为上世纪50年代兴起的项目管理学。CM制是业主委托一个被称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工、试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服务，其中工程总承包业务占60%～85%，工程项目管理服务占5%～15%，项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法。国际上一般意义的“代建制”较之上述定义的我国“代建制”内涵要宽广得多，但毫无疑问，我国的“代建制”仍然能够从其诞生的母体中汲取大量科学有益的内涵。

在我国，代建制模式源于厦门。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为现在的代建制度。

2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。2003年，建设部印发了《关于培育和发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》。2003年12 月31日，国务院常务会议“原则性通过”《投资体制改革方案》。《方案》规定要在全国范围内力推“代建制”，“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位”。2004年7月16日，国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，并明确指出对非经营性政府投资项目加快推行代建制，由此代建制管理模式得到正式确认。

3．1．2　代建制的应用与发展

代建制的应用与发展表现在两个方面：一是各地试点工程的推行；二是管理办法的出台。以国务院颁布《关于投资体制改革的决定》为分界线，分为两个阶段。

第一阶段：初始发展阶段

厦门、上海、安徽、宁波、北京等地试点，为配合代建项目的运作，各地区结合试点项目的运作相继出台了相应的管理办法。

（1）自1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，开始在市级财政性投融资社会事业建设项目中探索应用代建制。厦门市建委在2001年7月下发了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》，开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月，厦门市政府转发了厦门市计委、建设局、财政局关于《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》（厦府（2002）42号）（以下简称《试行办法》）。截至2003年9月，厦门市实施代建制的项目有20个，总投资21．5亿元，代建费总额近4 200万元。

（2）1998年2月，安徽省公益性项目建设管理中心开始试运行。1999年1月经省政府批准正式成立，作为省政府投资项目建设的代建管理机构，对省级公益性项目建设实行“交钥匙”方式管理。截至2005年10月，先后建成省“迎九运”工程等27项，完成投资7亿元。

（3）1999年4月，上海市财政投资项目运用代建制开始试运行。2000年，上海正式向境内外投资人开放高速公路投资领域，这些高速公路项目的实施管理运用了代建制，由上海市市政工程建设发展有限公司等项目公司承担。2001年，上海市出台《上海市关于强制实行代建制的若干规定》与《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》。2001年10月1日上海市市政工程管理局发布了《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。

（4）2002年5月，宁波市政府公布了《宁波市政府投资项目实行代建制暂行办法》。

（5）2000年，为适应重庆中国三峡博物馆和重庆人民广场三期工程建设需要，由市政府授权市建委在建设系统内抽调专业建设技术管理人员组建重庆市城市建设发展有限公司（以下简称重庆城建发展公司），专门主管政府投资项目建设。重庆城建发展公司代理政府投资项目的成功运作，推动了代建制在重庆的应用。2003年2月，重庆市政府印发了《重庆市公益型项目建设管理代建制暂行办法》。据了解，在2000年至2006年6月期间，重庆市代建项目数量约50个，总概算投资约80亿元。

（6）自2002年起，北京市开始了代建制试运行。2003年起，北京市政府开始在一些市政建设项目和奥运会建设项目中试行代建制。截至2004年4月20日已建成或正在建设的代建制项目包括回龙观医院、市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等十二个项目。2004年3月1日，北京市颁布《北京市政府投资建设项目代建制管理办法》，明确政府投资额占总项目投资额60%以上的采用代建制。

（7）广州市市政园林局从2003年7月1日起，正式推行市政建设工程项目代理建设管理制度，并于2004年3月制定了《广州市市政园林工程建设项目实施代建管理的暂行规定》。2003年9月10日，广州市第二少年宫工程由广州市工程总承包集团以代建制的模式进行建设。

（8）2003年9月，贵州省制定《贵州省政府投资工程项目代建制实施办法》，省政府批准成立“贵州省省级政府投资工程项目代建中心”，贵州省疾病控制中心项目正式启动，试行代建制。

（9）2004年2月11日，深圳市政府授权市交通局与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目签订《工程建设委托管理合同》。这是深圳市首次在政府投资项目中采用代建制模式。

第二阶段：迅速发展阶段

随着第一阶段试运行取得了良好效益，以及2004年7月16日，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》对代建制的肯定，我国代建制的应用由试运行过渡到全面推广、迅速发展的新阶段。

（1）2004年11月，海南省政府出台了包括《关于规范政府投资项目管理的规定》、《政府投资项目法人责任制管理办法》、《政府投资项目公示制度管理办法》和《政府投资项目代建制管理办法》等一系列相关规定。按照规定，政府投资行为将严格实行招投标制、监理制、合同制。对政府投资要实行项目法人责任制，建立工程质量终身负责制，项目法定代表人应当对工程质量负总责，并严禁搞边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。

（2）2005年1月1日，《云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法（试行）》在云南省开始执行。

（3）2003年，湖北省政府下发了《省人民政府关于政府投资工程建设管理改革试点工作的意见》（鄂政发［2003］31号），决定进行政府投资工程建设管理改革，并把武汉、荆门、襄樊、宜昌列为试点城市。2005年1月19日，武汉市颁布《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》，2005年4月5日武汉市建委印发了《武汉市非经营性政府投资城市市政基础设施建设项目代建制实施细则（试行）》。

（4）2005年2月21日，浙江省发改委印发了《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》，本着“先行试点，逐步推广”的原则推行代建制，并为配合代建制的推行，浙江省发改委又随后出台了《浙江省代建单位资格评审暂行办法》和《浙江省政府投资项目选择确定代建单位的程序（草案）》。

（5）2005年4月14山西省建设厅印发了《建设工程项目代建管理实施办法（试行）》。

（6）2005年5月18日，郑州市人民政府印发了《郑州市政府投资项目代建制管理办法（试行）》。

（7）广州市发改委、建委、财政局、监察局四个部门出台《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》，该办法规定，从2005年7月1日开始，财政资金投资占50%以上，投资额5 000万元以上的市政项目，均纳入代建制管理模式的范围。

（8）2005年9月6日，深圳市交通局印发了《深圳市政府投资公路建设项目代建管理办法（试行）》，该管理办法规定从2005年10月1日起，深圳市市、区政府投资的公路建设项目，包括公路、公路桥梁、公路隧道和公路渡口，全面实行项目代建制。

（9）2005年9月16日，河南省建设厅出台了《关于推行政府投资工程建设项目代建制的指导意见》，该意见指出代建试点将在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程范围内开展。

（10）2005年12月7日，湖南省人民政府出台《湖南省政府投资公益性项目代建制管理办法（试行）》，管理办法规定：政府投资公益性项目总投资在1 000万元及以上且政府投资占总投资50%及以上的，实行代建制。

（11）2006年1月13日，天津市建设管理委员会发布《天津市建设工程项目代建管理试行办法》。

（12）2006年2月16日，广东省人民政府印发《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，管理办法规定：省政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代理建设制。

（13）2006年4月18日，江苏省建设厅公布并认定江苏建科建设监理有限公司、南京城建隧桥经营管理有限公司等55家企业为江苏省第一批项目管理试点企业，张家港市建筑工务处、南京市市政工程建设处等13家单位为政府投资工程集中代建机构。2006年12月28日，江苏省发改委、财政厅、建设厅联合发布了《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》。该“规定”要求，在本省行政区域内，总投资额1 000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上或者使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金500万元以上的非经营性项目，应当实行代建制。

另外，山东、陕西、青海、广西柳州、河南鹤壁和焦作等省市也开展了代建制试点，有的省市并制定了代建管理办法。

中央政府就非经营性政府投资领域推行代建制，在建筑、财政等方面进一步深化了关于代建制的规范性规定。2004年9月16日，财政部颁布《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》。2004年11月10日，建设部颁布《建设工程项目管理试行办法》。2004年11月24日，国务院南水北调工程建设委员会办公室印发《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》。2005年6月10日中国残疾人体育综合训练基地建设项目代建单位开标仪式在京举行，这标志着中央政府投资领域将引入代建制建设管理模式。中央政府投资项目试行代建制是配合政府投资体制改革的一个重要措施。

3．2　代建制的概念与特征

3．2．1　对代建制的认识

从代建制的起源与各地方实施代建制的出发点来看，政府投资项目代建制的实施目的是将建设单位与使用单位分离、决策权与执行权分离，从而实现提高政府投资建设项目的建设管理水平和政府投资效益的目标。由此可以看出，代建制是在我国特定的历史背景下，为适应政府投资体制改革而产生的一种新的政府投资项目管理模式。因此国外没有相关概念的借鉴，同时由于代建制仍在进一步实践、完善之中，迄今为止国家级规范性法律文件尚未出台，因而人们对于代建制的认识、理解难免仁者见仁、智者见智，至今尚未统一。而且在各地方政府制定的地方规章中由于各地实际情况的不同对于代建制的定义也缺乏一致性，所以对代建制还没有统一的概念界定。

有关方面对代建制认识的比较，如表3－1所示。我们从代建制的委托人、代理人和委托方式、委托范围、代建内容四个方面进行分析讨论。

表3－1　有关方面对代建制认识的比较表

笔者在对各种观点对比分析的基础上，归纳出自己的观点。

（1）委托范围

从表可知，对委托范围的认识有三种：涵盖各种项目、政府投资项目、非经营性政府投资项目。对于非政府投资项目，业主可视自身工程管理的能力，可以授权实施项目管理（代建），也可以自行管理（自建）；对于政府投资的经营性项目，由于其项目本身的盈利性，存在相应的责任财产，也不宜对此类项目强制执行代建制。因此笔者认为，强制实行代建制管理模式的范围应该限制在政府投资的非经营性项目。

（2）委托人

对于委托人的界定，有出资方、建设方、项目业主、使用单位、政府等若干提法，而有的是直接略过。在将强制实行代建制管理模式的范围限制在政府投资的非经营性项目的前提下，委托人可能有政府或其授权单位、项目使用单位、项目建设单位。而代建制的目的之一是实现建、投、管、用相分离，因此项目的建设单位和使用单位不适合做项目的委托人。而根据国外政府投资项目的经验，对政府投资项目由专门机构实行集中管理，所以根据我国目前的实际情况，笔者认为可以把项目的委托人界定为政府或政府授权单位，并将其称为项目法人（业主）。

（3）代理人和委托方式

对代理人和委托方式的争议不大。本书把代理人界定为社会化、专业化的项目管理单位；委托方式以招标为主，特殊情况如保密工程等可采取直接委托方式。

（4）代建内容

对于代建内容有全过程代建和分阶段代建，更多的提法是负责项目的投资管理和建设实施或建设组织实施。由于各个项目都有其自身的特殊性，用几句话来概括所有代建项目的代建内容是不恰当的，而代建内容归根结底是由代建合同决定的，笔者认为可以将代建内容表述为：代理人按照代建合同的要求来完成其相应的工作。

3．2．2　现有的代建制概念

对于代建制概念，各地管理办法、专家和学者有不同的表述。目前唯一具有权威性的是《国务院关于投资体制改革的决定》中的表述：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。这一表述明确了两方面的内容：

（1）选择的是“专业化”的项目管理单位，有助于提高项目管理专业水平。

（2）项目管理单位建设，竣工验收后再移交使用单位，实现建设和使用负责单位的分离。

然而该表述过于简略，不足以作为代建制实施的充分依据，具体表现在：

（1）由谁充当委托单位，没有予以规定。在代建制的实际操作中，有的地方由投资主管部门担任委托单位，有的地方由使用单位担任委托单位，做法不一样，实施效果也有显著差别。

（2）由谁充当代建单位，规定较为模糊。“专业化的项目管理单位”这一表述既包括政府组建的专门机构，也包括市场上的项目管理公司。但两种单位对应的实际做法是完全不同的。相应的，代建人的选择方式也不明确。“通过招标等方式”既包括招标方式，也包括组建专门机构等其他方式。各地的做法也大不一样：深圳市、珠海市以及贵州省等地组建专门机构；北京市、厦门市等地实行公开招标选取项目管理公司；上海市、武汉市等地实行认定具有代建资格的短名单的方式。

（3）对代建的项目类型规定不清楚。“非经营性政府投资项目”可能包括直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贴息等多种方式，而这些类型的项目并不是都适合采用代建制的。

（4）代建制的属性不清楚。代建制是一项程序性的行业管理制度，还是仅限于界定项目建设阶段人力组织和合同安排的管理模式，没有给予界定。而这一属性的界定是明确代建制的机理以及制定代建制实施细则的前提。

3．2．3　对代建制概念的界定(www.chuimin.cn)

（1）由谁充当代建单位

目前，我国法律对“代理”的规定仅限于《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）和《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）。《民法通则》第三十六条规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”《合同法》第二条规定：“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”第三百九十六条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”

按照《民法通则》和《合同法》的规定，无论是政府组建专门机构，还是选择项目管理公司代建的做法，都不是代理行为。代理的法律要件主要有两个：一个要件是代理是一种民事行为，委托方和受托方都是民事主体；另一个要件是代理人应以委托人的名义处理委托事务。政府组建专门机构建设的做法，符合第二个要件，因为专门机构是以政府名义管理项目，其管理的结果由政府承担，但不符合第一个要件。投资主管部门、财政部门和专门机构等都是政府机关，不是民事主体，它们之间是一种行政委托关系，而不是委托代理关系。选择项目管理公司代建的做法，虽然可以通过政府授权一个事业机构作为委托人的做法满足第一个要件，但却不满足第二个要件。在代建合同签订后，代建单位是以自己的名义而不是政府的名义从事工程项目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风险由代建单位而不是政府承担。

对于“代”，还有两中解释，一是代替，二是代表。实际上，政府组建专门机构建设的做法宜解释为“代表”，选择项目管理公司代建的做法宜理解为“代替”。前者归根到底还是政府机构自行实施项目管理，只不过由传统的各使用单位自行管理的分散方式转变为集中管理的方式，政府与专门机构之间仍然是行政委派关系；后者则是将政府的事务性工作外包给市场，是一种市场化的管理方式，政府与代建公司之间是合同关系。因此，组建专门机构建设的方式与委托市场上项目管理公司的方式有本质区别。前者仍然是政府直接采购的方式，后者才是代建制。相应的，根据《国务院关于投资体制改革的决定》，应“充分发挥市场配置资源的基础性作用”，以招标方式选择市场上的项目管理公司实施代建更加符合《国务院关于投资体制改革的决定》的指导思想，应将其确定为代建单位的选择方式。

（2）由谁充当委托单位

要明确由谁充当委托单位，关键在于明确代建制中的产权委托关系。政府投资项目的初始所有权人是公众，国家是公众的代理人，其中权力机关和投资主管部门分享政府投资的决策权。但权力机关不参与经济事务管理，只有投资主管部门才具有法律意义上的委托权。

在当前代建制的实施中，有三种委托方式：

①由投资主管部门直接委托，公共资金的使用权由投资主管部门委托给代建单位，如北京市。

②由投资主管部门授权的机构委托，公共资金的使用权由投资主管部门委托给授权机构，再委托给代建单位，如上海市、武汉市等地由组建的城市投资公司委托。

③由使用单位作为委托人，资金使用权在使用单位，如重庆市。

三种方式中，前两种方式的产权关系都是清晰的。但是第三种方式，并不会改变使用单位的法人地位，也不改变项目实施中的产权关系，所聘请的项目管理公司仅仅充当咨询顾问的角色，这实际上是PM模式，而不是代建制。因此，建议将委托单位明确为投资主管部门或政府所授权的机构。

（3）代建制的项目类型

非经营性项目是否适合采用代建制，应根据项目的资金来源而定。一般来说，非经营性项目主要由政府财政性直接投资。若采用自建模式或建设指挥部模式，就会存在业主缺位问题，从而导致投资失控、管理水平低、腐败等现象；若采用代建制，则可以避免这些问题的产生。

但非经营性项目也可以采用其他投、融资方式。例如，多级政府投资的非经营性项目，为明晰产权，可采用资本金注入、划分股份、组建项目法人的方式；非经营性项目还可以引入私人融资模式，如英国的PFI模式。采用这些投、融资方式的项目，就不一定要采用代建制。

因此，建议将代建制的项目类型进一步界定为“财政性直接投资或以财政性直接投资为主的非经营性项目”。

（4）代建制的属性

要明确代建制是一项行业管理制度，还是一种项目管理模式，应根据代建制的效力范围而定。

目前，代建制的推动者主要为政府投资主管部门，相关代建项目实施者则为各类参建主体，包括代建单位、设计单位和施工单位等。前者推行代建制，是将代建制作为投资体制改革的一项配套制度，作为政府提供公共工程的新方式；后者实施代建项目，面对的则是人员组织和合同安排的具体问题。由于推动者与实施者的动机不一样，考虑问题的角度和思维习惯自然也大不相同。推动者因推动代建制顺应市场经济体制改革趋势、合理界定政府和市场职能、引入竞争和专业化管理的优势而决定态度；实施者则可能因面临法律法规不健全、主体地位不明确、职责不清晰等具体困难而心存抵触。而要使代建制在推行中不断完善，在完善中不断推广，就必须依靠推动者与实施者的互相理解和配合。因此，要同时从宏观和微观层面认识代建制是十分必要的。

从宏观层面看，代建制是我国政府投资体制改革和项目管理制度创新的产物。它通过竞争机制选择专业化项目管理单位，实现了专业化的项目管理，同时在投资主体、使用单位和代建单位之间形成市场合约关系，明确了国有产权，纠正了“投资、建设、使用、管理”多位一体的局面，变投资预算软约束为合同责任硬约束。因而，代建制是项目法人责任制、招标投标制和合同管理制等制度整合的衍生物，它把计划安排与市场合约、政府投资与企业行为有机地融合到了一起，比自建模式和工程指挥部模式等更有利于控制投资、提高管理水平和节约管理成本。随着《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出推行代建制，代建制将会成为政府投资管理的一项普适性制度。

从微观层面看，代建制与CM模式、DB模式、PMC模式和EPC模式等一样，也是一种项目组织和合同安排的方式，因此也是一种项目管理模式。

（5）代建制的明确定义

在代建制推行的初期，各方主体对代建制没有一致的理解，也没有一套成熟的做法。因此，《国务院关于投资体制改革的决定》对代建制概念的界定比较宽泛，有利于各地以不同方式探索代建制的具体做法。然而，经过四年的探索之后，代建制的理论和实施中的一些问题已经比较明确，一些错误的观点和做法也已出现。此时要想将代建制更规范、更准确地推行下去，就有必要对代建制概念作出更明确的定义。

综上所述，本书将代建制的概念界定为：代建制，是指对财政性直接投资或以财政性直接投资为主的非经营性项目，由政府投资主管部门或其授权机构通过招标方式选择专业化的项目管理企业，对项目建设实施全过程或分阶段管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位的建设方式。无特殊说明，下文对代建制的讨论都是在此界定范围内。

至于私人投资项目是否采用代建制，应由投资者自己决定。

3．2．4　代建制的特征

代建制是社会发展的产物，它是计划经济向市场经济转型过程中，要求政府从直接的工程建设管理向依照市场经济规则进行宏观、间接的工程建设管理方式转变的一种制度形式。它与传统的政府投资项目管理模式相比有以下特点（见表3－2）。

表3－2　代建制与传统管理模式的比较表

（1）代建制实现了对项目的专业化管理

一方面解决了分散管理、机构重复设置的问题，避免外行业主所带来的种种问题；另一方面能够确保工程质量，提高项目管理水平和工作效率。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。

（2）实施代建制使得投、管、建、用分开，规范了政府投资行为

解决了多位一体体制下建设项目责任主体不明、责任不清的问题，以合同的形式，界定了出资者、建设者、管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期和造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。

（3）以招标方式选择代建单位

这就使得委托代理关系实现了由内部委托向外部委托的转变。在充分发挥市场竞争作用的同时，也能从机制上确保防止“三超”行为。由招标产生的代建单位不享用项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性，从而在机制上限制了使用单位人为扩大建设规模、提高建设标准的可能。

（4）促使政府职能的转变，遏制腐败

实行代建制，政府的作用主要是培育代建市场、制定规则和维护市场秩序，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为；同时能够使行政权力与市场资本相隔离，缩减权力寻租的空间，保证政府管理职能部门及其人员的清正廉洁。

3．3　代建制的理论基础

代建制的理论基础主要是委托代理理论，在政府投资项目中存在多层多级的委托代理链。主要表现为：第一个层级，公众将全民所有的资产交由政府进行公共管理，它的委托代理方向是由下到上的；第二个层级，政府业主（中间委托人）将大量公共建设项目委托给建造企业完成，它的委托代理方向是由上至下的。第二层级是本节讨论的重点。

3．3．1　委托代理理论

政府投资的目的是满足公共需要，资金来自公共税收。政府作为公共组织，只是公共利益的代表者而非所有者，进行政府投资项目建设，必定建立在某种委托代理关系的基础上。而代建制毫无疑问就是以委托代理理论为理论基础的。

委托代理理论是过去20年中契约理论的重要发展，是信息经济学的基础之一，它主要研究信息不对称条件下市场参加者的委托代理关系以及由此产生的激励约束机制问题。

委托代理关系，就是一种契约关系，通过这一契约，一个人或一些人（委托人）授权给另一个人（代理人）为委托人的利益从事某项活动。但这又不同于一般的雇佣关系，委托人授予代理人相当大的自主决策权，而委托人很难监控代理人的活动。换言之，委托代理理论认为构成委托代理关系的基本条件有两个：一是市场中存在两个相互独立的个体，且双方都是约束条件下的效用最大化者；二是代理人和委托人都面临市场不确定性和风险，且他们二者之间掌握的信息处于非对称状态。概括起来讲，只要在建立或签订合同前后，市场参加者双方掌握的信息不对称，这种经济关系都可归属为委托代理关系。

委托代理理论中的委托人与代理人关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易双方的关系，因此，委托代理问题产生的原因从一般意义上讲就是因为委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称。信息不对称在经济管理领域的定义即市场交易的各方对有关交易的信息没有全面、充分和真实的了解，即整个交易是在不透明的前提下进行的。这种信息不对称和相应发生的信息成本以及由此导致的逆向选择和道德风险效应会影响到市场机制的正常运行，从而影响到市场的均衡状态和效率。逆向选择是指在信息不对称的条件下，参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息，反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益，但是这种行为却损害到另一方的利益。道德风险是指在信息不对称的情况下，参与交易的一方在双方合约签订之后才会作出的某种选择，如果合约当中所隐含的激励机制设计不佳，或是没有充分考虑到信息不足的缺陷，极有可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自己有利的机会主义行为，使另一方利益受损。

委托代理关系所产生的代理问题的存在，会给委托人带来代理成本，如何降低代理成本是委托代理理论要解决的关键问题，所以委托人必须建立一套有效的制衡机制来激励和约束代理人的行为，从而降低代理成本，更好地满足委托人的利益。

3．3．2　代建制中的委托代理关系

一般的，政府部门并没有能力自行组织施工，也没有能力自行设计，只能通过建设市场上的交易，委托专业的项目管理公司（代建单位）进行项目的全过程管理。这种政府部门和代建单位之间的经济关系是一种标准的委托代理关系，如图3－1所示。

图3－1　代建制中的委托代理关系图

（1）政府部门是拥有建设资金使用权的直接投资人，更拥有支付报酬、进行谈判的权力和能力，可以自行选择代建单位并在选择和谈判过程中通过不断博弈形成均衡契约，达成委托代理关系。

（2）作为代理人的代建单位拥有私人信息，对工程建设不仅拥有较多的技术、管理优势，而且其自身的技术人员、管理人员、经营业绩、自有机械设备、施工设计能力等信息均属于私人信息，委托人无法确切核实。更主要的是在招标投标之后的工程建设过程中，作为委托人的政府只能观察到项目建设的结果，而无法直接观察到代理人的努力程度和工作状态，严重的信息不对称也构成了委托代理关系的主要条件。

（3）工程项目自身的不确定性——工程项目价值量大、周期长、关系复杂、建成后使用周期长，这些问题都决定了工程项目建设中存在大量的自然、社会、技术等的不确定性，工程的质量、造价、进度与代建合同规定之间的差异，既可能是由双方都无法控制的因素造成的，也可能是代建单位的行为所致，政府难以发现并予以制止，更无法事先通过合同加以约定和规避。

（4）由于双方是一种标准的合同关系，任何一方都可以根据合同法的规定形式承担相关权利并履行相关义务。所以履行合同、单方终止合同或者解除契约都是受到合同约束和保护的。

3．4　代建制的政策基础

在我国，代建制的思想在改革开放初期就已经确立，但成为明确的、具体的政策文件和实施办法却是近几年来的事情。代建制的政策依据主要有以下几方面：

（1）1984年，国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出：“各部门、各地区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式”。“工程承包公司对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包”。

（2）2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。

（3）2003年，建设部印发了《关于培育和发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》。

（4）2003年12月31日，国务院常务会议“原则性通过”《投资体制改革方案》。《方案》规定要在全国范围内力推“代建制”，“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位”。

（5）2004年7月16日，国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，并明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式……对非经营性政府投资项目加快推行代建制……增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”

（6）2004年9月，国家发改委召开全国投资体制改革工作会议，要求在全国范围内逐步推广“代建制”，同时发布和研究起草了相关的一系列文件。

（7）2004年11月，建设部发布了《建设工程项目管理试行办法》，对从事工程项目管理的企业在企业资质、业务范围、委托方式、管理机构、服务收费、执业原则等方面进行了规定，对指导工程项目管理公司的健康发展提出了明确的意见。

（8）各级地方政府纷纷出台关于政府投资项目实行代建制和建设工程项目管理的地方法规，例如，北京市发改委出台了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，北京市建委颁布《关于培育和发展工程项目管理企业的若干规定》。