政府投资项目代建制：理论与实践

第2章　国内外政府投资项目管理模式

2．1　我国政府投资项目管理现状

改革开放以来，我国对政府投资项目的管理模式进行了大刀阔斧的改革，开辟了除政府之外的多种投资渠道，建立了项目法人责任制、招标承包制、建设监理制、合同管理制等一系列规章制度，注重运用经济、法律的手段来调控工程建设，这一系列的改革措施取得了显著的成果，政府投资项目的投资效益有明显的上升。但同时，由于中国正处于经济管理过渡模式的这一特殊时期，政府投资项目的管理模式与社会主义市场经济体制的要求还很不适应，与国际惯例相差甚远。这就决定了中国的政府投资项目管理也处于一个不成熟的阶段，需要不断发展和完善。

2．1．1　我国政府投资项目管理的现状

全国各地在政府投资项目的管理实践中，根据各地的实际情况创造出许多管理模式，并发挥了一定的作用。但目前对政府投资项目的管理还没有一套比较成熟的模式。总的来讲，这一阶段我国政府投资项目的管理模式主要有以下几种：项目法人型、建设指挥部型、基建处室型及专业机构型。

1．项目法人型

按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。机构的法定代表人一般由行政领导担任。工程项目管理班子由项目建成后的使用或经营单位组建。工程完工后，该班子一般转为经营管理班子。这种模式是用于各种国有经济主体投资的经营型工程项目，最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。

我国现行的项目法人责任制有两种模式，一种是完全按照计建设〔1996〕673号文的规定而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式。这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决。该方式是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务，通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。其缺点是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制、提高效率等缺点。

2．建设指挥部型

建设指挥部模式是指建设指挥机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责某一工程建设与监督管理的全过程。机构负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散，人员回原单位。指挥部实际上起着工程总承包商的作用。尽管我国政府早已明令要求严格执行项目法人责任制，但各种形式的指挥部仍在发挥作用。这种方式产生于“三线建设”时期并延续至今，主要用于一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等。另外，一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与建设指挥部基本相同。

这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法，往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，并且对项目存在的问题无法进行责任追究。从整个国家来看，是年年“交学费”，不断地走“前车之覆”，造成建设项目的巨大浪费和损失，导致建设项目巨额的无效投资。这种管理模式有三大缺陷：一是工程建设管理具有很强的专业性，而临时组建的项目班子人员参差不齐，专业水平欠缺；二是项目班子都是临时组建的，工程结束就解散，业主难以实施有效监管，容易滋生腐败；三是组建临时班子，浪费了大量的人力、物力、财力。

3．基建处室型

各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些项目较多的单位均设有基建处，其编制及职能通常由人事部门在三定方案中予以明确，经费由财政部门核拨。在这种模式下，具体项目的组织实施一般由基建处／室进行。其特点是自建自用，基建处／室代表的利益是所在单位，体现的往往是其单位领导的意志。

这种模式存在以下弊端：投资超概算层出不穷，由于“建、管、用”合一，容易使投资失控，三超现象大量存在；法规执行的透明度和公正性常常受到置疑。由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建筑市场的监管，这无异于兼运动员与裁判员二任于一身，规则制定的公正性与规则执行的透明度无法得以保证。

4．专业机构型

专业机构型是20世纪90年代末期，随着行政、经济体制改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资项目的新型的管理模式。其方式就是由一个专门机构负责某一类或几类政府投资项目的实施管理工作，其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资项目。按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业单位型。

（1）政府机关型

该型即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”，统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局（除水利、交通等行业外）的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。

（2）事业单位型

该型即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。

（3）企业单位型

该型即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业单位代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目委托给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。

2．1．2　我国传统的政府投资项目管理模式的弊端

我国传统的政府投资项目管理模式，沿袭计划经济体制下的管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设管理。政府投资项目的管理主体是国家发展与改革委员会（决策部门）、财政部和审计署（资金管理与监督部门）、各行业行政管理部门（实施监督部门）与建设单位（资金使用部门），通过它们之间的协调和制衡实现对投资项目建设过程的控制与财政资金的有效使用。图2－1描述了我国传统的政府投资项目管理框架。

图2－1　我国传统的政府投资项目管理框架图

从上面对政府投资项目的管理模式现状分析来看，目前国内的主导性管理方式还是一次性临时机构或常设基建处的管理。这两种方式的区别也仅仅限于不同部门或单位政府投资工程数量的多少。建设项目较多的部门或单位设立基建处，而平时没有项目或者是项目很少的单位，则伴随着项目的实施设立一次性的临时工程建设管理机构管理，但这两种组织形式在对政府投资工程的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病。本文从政府经济职能定位、政府投资项目管理的硬件环境——管理机构设置、政府投资项目管理的软环境——管理配套机制三个方面进行剖析。

1．政府经济职能定位

政府的经济职能是通过经济、法律和行政手段，实现计划目标和政策目标，促进经济的发展。它是以政府机构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行全局性的规划、协调、服务和监督。由于政府本身具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等特征，政府机构在履行经济职能时，也不宜偏离这一轨道，否则可能既损害了政府的形象，又超越了政府的职能范围，引起体制上的混乱。

鉴于政府的经济职能及其目标，政府在投资管理体制中，应该着眼于为单个投资主体指导发展的方向，提供有关的政策服务和规范投资主体的外部环境，而不是仅仅成为某个具体项目的投资主体。然而目前对我国政府投资项目的管理存在着政府“越位”、“缺位”、“错位”的问题。首先，从宏观看，政府的职责应为市场的监管者，但事实上是政府干预市场运行，成为市场活动的主体，造成政府“越位”；第二，政府又没能寻找一个合理有效的方式将大量的政府投资项目管住，政府投资项目业主“缺位”现象明显；第三，政府职能要“建、管”分离，通俗地说就是要解决政府双重身份、两个面孔的情况，解决其“错位”问题。政府投资项目主体的双重身份使得政府投资项目的管理既缺乏有效的组织，又缺乏必要的监督，造成管理效率降低。

2．政府投资项目管理的硬件环境——管理机构设置

从上面政府投资项目管理框架图可以看出，我国的政府投资项目管理机构有两个明显的特征，一是“投资、建设、管理、使用”多位一体；二是分散管理。

（1）“投资、建设、管理、使用”多位一体

我国目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位多位一体的现象。在经营性项目中，由于实行了项目法人责任制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量工程“三超”现象发生，投资难以控制。突出的表现在：

①建设的组织实施管理单位与使用单位两位一体

由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。但在政府投资项目中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞“钓鱼工程”。最终导致两个“三超”：其一是“超概算、超预算、超决算”，其二是“超投资、超规模、超标准”，其核心是超投资，造成社会资源的极大浪费。尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。

②建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体

由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，无法保证规则制定的公正性和规则执行的透明性。对政府投资项目的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可能出现违反工程建设基本程序和强制性标准的现象，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，甚而导致当前建筑市场秩序混乱，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。同时这种集运动员与裁判二任于一身管理方式为权力寻租、利用工程搞腐败提供了体制上的条件。我国不断发生的官员腐败案，大多与官员直接或间接参与政府工程建设有关。

（2）分散管理

这种分散管理体现在两个方面，一方面体现在政府投资项目的审批、决策、管理等整个实施过程由不同的部门管理，并且在职能上有所交叉，这些部门包括建设部、财政部、发展与改革委员会、审计总署等；另外一方面体现为有很多专业职能部门也在其专业范围内具有一定的政府投资项目的决策权力，如铁道、交通、水利、信息产业等各个部门。这种分权设置的管理体系，最直接的后果是导致了临时性业主，缺乏专业性；机构重叠，资源浪费；多头管理，主体不明。

①临时性机构，缺乏专业性

与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，成立一次性业主。其管理者大多不是专业人才，造成对政府投资工程的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。其实质是小生产方式在建设领域的反映。与这种生产方式相适应，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。这种临时性项目管理机构，一次性的业主的存在引起了大量的质量、安全问题。由于政府投资项目多是关系国计民生的重点工程，对工程的规模、质量、工期、安全、造价控制要求都很高，具有很强的专业性、技术性，需要有专门的知识。然而许多政府投资项目，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。项目班子人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且这些临时性项目班子的负责人大多由单位或地区的行政领导担任，在实践中违反工程建设基本规律和客观科学规律，最终导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。同时，使用单位受人员编制和经费的限制，难以保证各类专业技术人员配套齐备，导致基建班子人员缺乏全面、专业化的基建工作经验，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以全面达到专业化、高标准。

②机构重叠，资源浪费

大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资项目管理具有偶然性和间断性。临时性项目管理机构大多为一次性管理，一旦项目完工，管理机构也就解散，使得经验和教训都是一次性的，既浪费了在项目建设管理中培养起来的专业技术力量，也不利于项目后期维护管理，难以积累经验，无法建立资料查询及趋势预测的管理信息系统。所以管理水平无法有效提高，业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。即使是长期性基建项目管理机构，在其项目不饱和的情况下，同样存在着管理资源的闲置与浪费问题；极易造成投资效益低下。另外，政府要为机构成员以及聘用的社会人员支付巨额的工程管理费。

③多头管理，主体不明

从我国目前的体制看，政府投资项目的管理部门较多，计划部门负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部门负责概、预、决（结）算，包括标底审查与支付审核等。建设行政主管部门负责工程实施。由于上述单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担政府投资项目管理主体的职责，因此在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责任。这种现象产生的结果之一是项目管理无人过问，项目实施过程中漏洞百出，政府投资效率极低甚至会投资报废。从某种意义上说，这种多部门管理体制类似于企业管理中的多头领导，它造成的另一种结果是各管理部门间事权不明，职能交叉，各自为政，形成政府在投资项目管理中越位与缺位并存的局面。由于缺乏统一的投资管理体制的支撑，各部门之间出台的文件甚至出现矛盾的现象，对同一项目，不同部门的批复截然不同，政府投资项目很难得到有效的管理。

3．政府投资项目管理的软环境——管理配套机制

（1）相关法律不健全

根据依法行政的基本理念，政府参与经济管理的权限应当直接由法律授权，而我国的行政法制建设尚处于较低水平。目前我国规范政府对投资公共工程项目的管理规范，只有少量由国务院制定的行政法规和大量的由各部委在行政管理过程中制定、发布的部门规章和各地方政府自行制定的地方性法规、行政规章，其法律效力层级较低，至今尚未能制定一部完整的法律，总的来看，对政府公共投资行为管理呈现粗放状态。一方面由于法制不健全、监管不严格，无法可依、有法不依现象依然存在。因此虽一再强调工程投资不准“三超”，但没有处罚的法规，对超规模、超工期、超标准的“三超”工程往往只能给予追补资金。另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有管理脱节，缺乏统一、有力的监督机构。

（2）项目决策机制缺乏科学性

政府投资项目的评价决策与一般的民间投资项目的评价有根本性区别。一般民间投资项目目标比较单一，主要以经济技术市场评价为主。而政府投资项目的决策是一个多目标决策系统，在项目决策中，除了经济评估外，还要涉及技术、政治、社会和生态环境等方面的非经济因素。尽管政府投资项目评估中经济评估不是唯一的决策依据，但是，由于政府投资项目花的是纳税人的钱，因此，政府投资项目必须考虑成本问题，考虑经济效益。而要使社会效益最大，必须用获得最大经济效益的分析方法对项目进行分析评估，即要对项目形成进行全过程的成本分析，树立社会效益中的经济效益观。

同时，政府投资的无偿性即对资金管理者没有还本付息的压力，再加上政府投资经济利益的日益部门化，反而这种项目的实施能体现“政绩”，甚至有谋取个人经济利益的好处，因此，很容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。因而无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门，大都花费极大精力跑项目、跑资金，却对争取到手的政府投资疏于管理，政府投资最终沦为“唐僧肉”。而负责资金分配的部门（如发改委、财政等），在面临方方面面的要求和压力下，一般采取平衡策略来分配资金以求照顾到各方面的利益，在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金。

再加上政府投资项目涉及面广、投资主体不明确，与之相关的利益主体分散，从而形成多层次、多序列、错综复杂的利益格局，以及对投资资金测算准确性的困难等因素。这样，使得我国大量的政府投资项目由少数官员决策，没有经过科学的评估程序和社会公示或听证程序，唯政治效益而不考虑经济效益和社会效益，各职能部门唯长官意识，缺少成熟的媒体等外部监督机制，投资资金由少数部门自行征收使用，对外融资又实行统贷统还，政府严重干预土地使用权的出让，再加上不受制衡的招投标市场，导致政府权力部门化，部门权利私人化，私人权利金钱化。

（3）建设程序管理不够严格

建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序，这个先后顺序是指建设过程中各环节、各步骤之间应予实施的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本身的特点和客观规律的。改革开放以后，随着投资体制的不断完善，我国逐步建立起一套相对严格的政府投资项目基本建设程序管理制度，包括项目审批、财政预算、政府采购、工程质量、招投标、财务审计、竣工决算等，这些都是我们应该继续坚持并需要不断进行深化完善的。同时，在整个程序的执行过程中，突出暴露出几个问题，一是不同性质的政府投资项目采取同样的审批程序，对经营性项目来说过于繁琐，也没有必要，而对非经营性项目来说还不够严谨细致；二是程序执行随意性太大，缺少严格、细致、明晰的规定，什么情况下哪些程序可以省略，经常是靠上级投资主管部门的口头解释；三是政府各职能部门在程序管理上相互交叉，如决算审计，经常会出现财政、建设、审计部门各审一遍，给项目业主带来了不必要的负担，也增加了整个政府的行政成本。

（4）政府建设资金分散支付

对于政府投资项目的支付，过去我国实行的是分散支付的体制，即由财政部门将资金拨付给项目的行业主管部门或项目的业主单位，由其自行安排使用，对于通过其他途径筹集来的资金，使用方法也不例外。该体制在运行期间，暴露出了一些问题，如：一些单位利用权力，滞留、挤占挪用建设资金；一些单位巧立名目，挪用或变相挪用建设资金；一些单位随意变更建设标准、扩大工程规模，肆意浪费建设资金；一些单位采用“钓鱼”的做法，自己的配套资金迟迟不到位，只靠上级拨付的资金来应付工程的各项开支，造成资金缺口，形成了大量的“胡子工程”。以上现象的产生，固然与监督不力以及建筑市场严重的腐败行为有关，但与政府投资项目的支付制度不尽完善也不无关系。

（5）缺少项目后评价体系

在发达国家，对政府投资项目进行后评价，已成为政府加强宏观管理，提高国家资金运行效率、增强政府公共支出效果的关键手段。随着我国社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也日益强化，而对政府进行的投资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政资金的使用效率，达到财政资金的最优配置，财政部要求对财政支出都要进行后评价，2002年财政部在内蒙古举办的“财政支出效益评价理论与实物研讨会”上更加明确了这一思想。但针对政府投资项目的后评价，至今在我国仍然是一空白领域，国内各级政府都尚未开展这项工作，也缺乏专业的评价组织机构和一套成熟的评价体系。

综上所述，由于在政府投资项目管理中，责、权、利划分不清楚，项目的管理主体和直接业主混淆不清，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成对政府投资项目的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资项目的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经常发生一些重大的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资项目有关。这与我国政府投资项目管理体制的不健全不无关系，因此改革我国现行的政府投资项目的管理体制已经迫在眉睫。

2．2　美国政府投资项目管理

目前对发达国家和地区政府投资项目管理模式的研究成果较多，揭示了发达国家和地区政府投资项目管理的特点，对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有较大的参考作用。本节从其政府采购制度、管理机构设置和管理配套机制三个方面进行阐述。

在发达国家和地区，对工程项目一般都区分为政府工程和私人工程两大类，并采取不同的管理方式。对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。政府管理的重点是政府投资的工程项目。政府项目一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目（主要包括大型的基础设施和公共工程），由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性投资项目，一般由专业化的政府部门直接管理。但工程管理部门在项目的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。

美国的政府投资项目一般称为公共工程。在美国公共工程协会关于公共工程的定义如下：公共工程是对政府所拥有的服务以及市政建设的系统的管理。公共工程包括从公用事业到街道、渠务工程、城市设备、建筑、公园、电力、危机管理和水利资源分配等的一切事务。

2．2．1　美国政府采购制度

美国政府采购已有二百多年的历史，政府采购开始只是国防部门实行，后来扩大到联邦民用机构。美国没有统一的政府采购法，但有统一的《联邦采购条例》。目前，美国政府采购已发展成为一套完整的集理论、实践、管理于一体的政府采购制度。该政府采购制度主要包括：政府采购法律法规体系；政府采购目标、原则；政府采购模式、程序和方式等。

1．美国政府采购的法律法规体系

美国政府采购制度是国家预算中公共支出管理的重要手段，政府部门及其附属机构的大多数支出（购买性支出）都要通过政府采购的方式、程序进行，各种行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方法。因此，美国联邦政府采购建立在完备、严密的制度基础之上，其制度体系由基本法律、配套法律及实施条例三个部分组成。

（1）政府采购的基本法律

主要有：《联邦财产与行政服务法》，该法为联邦事务服务总局提供了采购政策和方法，确定了美国政府集中采购的组织管理体制；《联邦采购政策办公室法案》、《联邦财产管理法》、《联邦采办政策法》、《联邦采购合理化法案》等。

（2）与政府采购相关（或配套）的法律

主要有《合同纠纷法案》、《公共工程法案》、《小企业法》、《购买美国产品法》、《克林格尔—科亨法案》、《联邦采购业务过程法》、《合同竞争法案》、《服务合同法案》、《减少文书档案法》等。

（3）政府部门制定的实施条例

主要有：联邦事务服务总局制定颁布的《联邦政府采购条例》、国防部制定的《武装部队采购条例》、《国家航空航天局采购条例》、《联邦采购文件管理规定》、《联邦采购规定》，《行政条令》中的部门采购办法、联邦采购改革、计算机采购等。

另外还有需要执行的国际法规。美国政府参加国际组织较多，因此政府采购也要执行国际法规。主要有：世界贸易组织的《政府采购协议》、联合国贸易法委员会制定的《关于货物、工程和服务采购示范法》、欧洲联盟制定的《六个采购法令》、世界银行颁布的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》。

2．美国政府采购的目标及原则

（1）美国政府采购目标

美国政府采购目标分为政府采购基本目标和经济社会调节目标，并通过立法和其他相关法规予以保证实现。

政府采购基本目标：①公平目标，指向所有投标商提供公正的竞争政府采购业务的机会；②诚实目标，指诚实地对待供需双方，廉洁规范地从事政府采购业务，减少采购过程中的腐败机会；③经济和效率目标，指以最有利的价格为条件，在合同规定的合理时间内采购到质量合乎要求的货物、工程和服务。

经济与社会调节目标：①小型企业优惠目标，指将政府采购合同的一部分授予小型企业的政策，目的是帮助和保护小企业的利益；②困难企业发展目标，指为使困难企业参与竞争，由小企业管理局同联邦政府采购机构谈判取得部分合同，再分配给困难企业；③劳动力剩余地区优惠目标，指联邦政府采购机构将部分采购合同授予劳动力剩余地区能够按合同要求完成采购任务的公司的政策；④购买美国产品目标，指美国政府通过《购买美国产品法》干预国内经济，保护政府采购市场，确立美国产品在政府采购中的优先地位的目标。

（2）美国政府采购的原则

①公开竞争或充分竞争原则

公开竞争的目的，一方面在于保证政府采购活动能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务，实现政府采购的最佳价值，竞争是保证政府从承包商处获得最佳价值和服务的主要方式。美国政府采购法律、法规要求在任何可行的地方都要采取竞争方式。竞争性程序的主要方式包括竞争性招标和竞争性谈判，如果不采用竞争性程序，采购机构必须以书面形式获得高层政府机关的批准。另一方面，公开竞争的目的还在于最大限度保证所有有意于参与美国政府采购的公司获得公平待遇。为此目的，强调政府采购的透明性，美国政府采购的许多法规是用来规范透明度的。要求采购机构平等、公正对待所有潜在的承包商，使他们拥有获得合同的平等机会。在政府采购文件中不得含有排斥潜在承包商的限制性条款等。近年来，公开竞争的原则已经修改为“充分竞争”的标准。充分竞争被定义为合理地通知潜在的承包商有关采购事项，而且不能有迹象表明排斥、阻止潜在的承包商。

②公众利益和承包商利益的平衡原则

以特定的方式和程序进行政府采购以及严格政府采购合同的管理，其目的在于保护公众利益，政府采购花的是纳税人的钱，采购机构应当向公众保证这些税收资金的花费是经济节俭、合理、合法和诚实的。政府在合同中代表了公众利益，所以在政府采购活动中被赋予专门的权力，以保护公众利益。但为了制约采购机构滥用职权，政府采购的法律、法规也赋予承包商对抗政府的权利，以求双方利益的平衡。承包商被赋予通过申诉、仲裁或诉讼的权利以维护其合法权益。

③保证承包过程的完整性原则

美国政府采购制度重视政府采购合同建立和管理过程的完整性，以使公众有信心认为美国的政府采购制度是公开、公平和公正的。由于重视系统的完整性可以使规则和程序非常复杂并且明显影响政府采购的效率，但美国的政府采购制度会允许合同过程的低效率，同时也经常在完整性和效率之间进行权衡，对过于复杂的程序进行简化。为保持采购过程的完整性，通常向承包商广泛宣传政府采购的规章和制度，以及政府采购评估的方法。对于所有的标书，采购机构有义务认真考虑，保证所有承包商公平参加政府采购活动。

④实现社会经济政策目标的原则

通过政府采购实现社会经济公共政策目标，是美国政府采购立法主要原则之一。这一政策目标通过制定专门的法律、法规和程序来实施，或者是在政府采购合同条款中体现。如《小型企业法》要求采购机构将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体拥有的企业。在政府采购合同中融入劳动法和环境保护法的内容，要求承包商对其雇员采取公平的雇佣政策，遵守清洁环境的倡议等。

3．美国政府采购模式、程序及主要方式

（1）采购模式

目前通行的政府采购模式大致有三种：集中采购模式、分散采购模式、半集中半分散的采购模式。美国政府当前的采购模式是集中与分散相结合。即中央政府的一个专职机构直接负责对部分货物、服务、工程的采购，部分特殊货物、项目或低价值货物则由各政府部门自行采购。

（2）采购程序

一个项目的完整采购过程，包括两大阶段10个程序。①合同形成阶段。含6项程序：确定采购需求、预测采购风险、选择采购方式、对供应商进行资格审查、执行采购方式、签订采购合同。②合同管理阶段。含4项程序：履行采购合同、对合同执行的阶段性结果和最终结果进行验收、结算、效益评估。

（3）采购方式

当前，政府采购的主要方式有以下几种：

按是否具备招标性质划分

①招标采购方式。招标采购是指通过招标方式，邀请所有或一定范围的潜在供应商参加投标，采购实体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标者中评选出中标供应商，并与之签订合同。达到一定金额以上的采购项目一般要求采用招标采购方式。

②谈判采购方式。谈判采购是采购实体通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定中标供应商。这种方法适用于紧急情况下的采购或高科技应用产品和服务的采购，谈判采购对实现政府的社会经济目标具有更大的灵活性。

按采购规模划分

①小额采购方式。小额采购是指对单价不高、数量不大的零散物品的采购。2 500美元以内为小额。通常各级政府机构使用“采购卡”从当地市场采购商品或服务，特点是采购程序简单易行，费用低廉，管理方便。

②大额采购方式。大额采购是指单项采购金额达到招标采购标准的采购。大额是指2 500美元以上的采购金额。大额采购一般采取公开招标和协商招标方式进行。采用公开招标方式时，与政府签约者一定是报价最低、能满足采购要求的供货商；采用协商采购方式时，政府可根据商品的质量对价格进行协商，只要商品质量符合要求，政府可适当提高价格。

2．2．2　美国政府投资项目的管理机构

美国政府采购分为联邦政府采购、州政府采购和地方政府采购三部分。联邦事务服务总局是联邦政府从事政府采购的专职机构，是美国政府采购管理体制中最高层次的管理机构。美国50个州和8 100多个地方政府大多数设有采购部门，只有少数部门由于采购活动的特殊性而自行采购。美国除了专职的政府采购机构外，还设有采购专业协会，主要有：美国全国政府采购研究所、全国州采购官员协会、全国采购研究所、全国教育采购员协会、全国采购管理协会、美国医院物料管理协会、全国财产管理协会、后勤工程师协会等。

1．联邦政府的管理机构

美国政府投资工程项目的涉及面较广，主要包括水利、交通、军事和国防设施以及政府办公设施等。美国联邦政府设有住房与规划部，还分别设有陆军工程兵局、高速公路管理局、拓垦局、田纳西流域管理局、国家公园管理局、政府办公楼建设管理局等部门，负责联邦政府公款投资项目的建设管理。住宅与城市建设部的职责是为每个公民提供住宅和健康、舒适的生存环境。美国总务管理局通过它的公众建筑服务部门（PBS）给约100万位联邦公务员提供住房工程管理。PBS房地产开发办公室对每项工程进行集权化管理并承担责任，还负责从开始到完成的管理。交通厅的职责是负责政府交通公共投资项目的实施管理。交通厅、国家公园管理局等都有自己的专业设计力量。由该部门投资的项目一般直接委托专业队伍设计，在工程量过大或有一定技术难度时才委托私人公司设计。美国工兵部队负责国防和军事方面的建设项目。

2．各州以及地方政府的管理机构

美国各州以及地方政府投资工程的管理体制与联邦政府大体相同，即由几个政府部门对本级政府投资的工程实施专门管理。例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和州政府设计建设处负责管理。州运输局负责管理本州公路系统的设计、建设和维护等，负责开发和改进机场、铁路设施、港口和运输系统。州政府设计建设处负责州运输局所管设施以外的州公共设施的设计、建设、更新和维护工作。州设计建设处下设技术服务中心，有100多名工作人员。服务中心设有建设服务、合同服务、设计服务、项目管理等多个小组，分别负责政府投资工程不同阶段的工作。

2．2．3　美国政府投资项目的配套机制

美国政府投资项目的配套机制非常完善，主要有制度管理、监管体系、决策管理、合同管理以及风险管理。

1．美国政府投资项目制度管理

美国的政府采购制度所管理的范围相比其他国家更为全面，包括5个方面：

（1）招标制度

政府采购要求用招标程序，并以统一的单据和格式实行规范化操作管理。如有标准的招标公告格式、标书格式和规范的合同样本。同时规定招标步骤的程序；对招标的管理人员和操作人员进行定位，确定不同的人员在招标过程中的工作范围，各个部门之间相互衔接和配合的方法。实行招标制度的目的是为了保证政府采购透明和有效，政府采购部门及其官员的行为“像金鱼缸里的鱼一样”得到有关机构的监督，以保证采购既经济节省又能实现公共利益的最大增长。

（2）作业标准化制度

政府采购部门除须按照有关法律规章进行工作外，还要按照依法制定的政府采购细则执行采购程序。细则规定了招标采购操作规程，采购人员严格按照每一步程序完成。例如，有关法律对采购的内容进行分类，分交不同部门办理。金额超过法律规定限额、适合招标的合同，美国事务管理总署或有关政府部门进行国内或国际招标；金额较小，采购要求特殊等，采购合同由用货单位说明理由，审查批准后直接采购，采购完成后要对每一步跟踪记录在案，完结后存档。

（3）供应商评审制度

为了加强对企业信息的掌握，美国政府采购规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、注册，对企业按照国家标准局所定标准审查有关项目、索要相关资料，通过分析、评估，对合格企业进行归类和归档，公布合格供应商名单。这样做的目的一方面便于对供应商建立信息档案；另一方面，将政府采购中的资格预审在年初或上一年完成。

（4）审计监察制度

这里的审计分为采购审计和管理审计两部分。采购审计内容为：审查采购部门的采购程序与方式，审核采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要审查供货企业的组织结构、资料系统等。同时考核采购部门的工作计划的制订和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，并实行内部审计和外部审计相结合。

（5）交货追查制度

核查包括两项：其一，根据送交到档案核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采购程序是否合法；其二，检查中标人的合同执行情况。

2．美国政府投资项目的监管体系

（1）政府投资项目受严密的法律法规体系制约

美国政府投资项目的管理所依据的主要法律法规是美国联邦采购政策办公室制定的《联邦采购规章》（Federal Acquisition Regulation，FAR），另外还有美国国会1962年颁布的订立政府合同过程中的诚实法律，美国国会1984年颁布的订立政府合同时促进公平竞争的法律，各个行政机构制定的部门规章制度等。此外，美国政府投资项目的合同管理还必须受一些公共法律的约束，如合同法、企业法、小企业法等。

（2）内外结合的监督机制

对政府投资工程实施监督的部门主要有三个：政府行政机关的检查总局（Office Inspector General）、国会的总审计署办公室和联邦法院。为防止政府投资工程实施中的腐败行为，保证投资效果，美国政府建立有相应的监督机制。在内部监督方面，每个负责政府投资工程的行政机关内部都设有独立于工程管理部门的监督部门，对其在招投标等环节的行为进行监督。对联邦政府投资工程管理部门实施外部监督的主要任务则由美国国会的总会计师事务所下属的总审计署办公室承担，它有权对行政机关的投资计划进行评估，可以接触所有政府文件，就政府机关的支出提出建议，而且可以对项目进行审计。

（3）公众监督

在美国，联邦政府的工作特别是政府开支必须十分透明，并接受公众的监督。公众监督主要有以下三种形式：

①各州、市、县的行政首脑和各政府职能部门一般都是社会名流，通过其反映民意，并对政府的项目发展规划、建设方案等提出意见，供决策参考。

②政府制定的规划，所选择要投资建设的项目，以及私人投资项目对当地规划、环境、社区的影响等一般要向当地居民公布，征询意见，对一些居民意见分歧较大的要召开听证会进行听证。

③舆论监督，各种新闻媒体对政府的规划、建设方案及实施中出现的问题都会及时报道，以督促政府加以改进。

（4）市场监管

①政府项目中对承包商资质的管理

（a）确定回应性和确定负责任性，确定回应性是指承包商的投标文件或者报价应符合并且达到具体的政府邀请书的要求；确定负责任性是指承包商具备按照项目的要求执行合同的能力。两者都是确保承包商有足够的实力来实施政府投资项目。

（b）“黑名单”制度，如果发现承包商有不道德或者不诚实的行为，以及在过去的政府承包合同执行过程中有过表现极其不良或者不可接受的情况，该承包商可能就会被列入阻止和中止参与政府投资项目的“黑名单”。其中“阻止”是指政府确定在一定期限内禁止和一个承包商签订合同；“中止”指的是政府决定无限期的禁止一个承包商和政府签订合同。

②美国工程咨询业及专业人士制度

在政府投资项目建设中，政府部门除自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序，选择和委托相应的工程咨询公司或专业人士进行管理，充分发挥中介组织和专业人士在工程管理中的作用。如联邦总务署采用对外发包的方式，将大量的工程设计、施工、管理等工作承包给工程咨询公司和建筑承包商。需要指出，中介组织和专业人士是在美国专业协会、学会组织注册的，一旦违规，不仅要受风险责任制度、无限责任制度、责任保险制度等多种制度的处罚，而且会受到行业协会、学会的严厉制裁。由此，形成了中介组织和专业人士必须向政府负责、向业主负责的运行机制，既减轻了政府管理投资工程的负担，也有利于投资目标的实现。

3．美国政府投资项目的决策管理

（1）项目决策是多部门共同作用的结果

在联邦政府投资工程的决策及实施过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可继续执行，财政部负责工程建设资金的集中支付。地方各州的政府投资工程的实施程序也与联邦政府基本相同。联邦以及各州的政府投资工程的决策及实施程序不尽相同，但一般均具有以下特点，即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查：在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行严格管理。以美国总务管理局的项目运行过程为例，一个大型项目的设计和建设直至交付使用，大约需要如下四个阶段：

①区域规划。总务管理局房地产开发办公室的每个地区办公室都有自己的区域规划，以明确自己的投资战略，总务管理局总部的投资管理办公室在此基础上每年对循环滚动的5年计划进行更新。

②计划任务书发展研究。计划实施的工程将从区域规划中挑选出来以便进一步深入运行，即总务管理局做出决定，批准某一项目，并向管理和预算办公室和国会提出所需投资额度。

③项目审定。管理和预算办公室对作为总务管理局的预算的每个部分进行检查并上报国会，国会审定项目，并且在联邦预算中安排适当的资金。

④项目管理。总务管理局下属的房地产开发办公室组织成立一个项目小组，该小组由建筑师、工程师、建设经理、总务管理局的客户或租户、房地产开发专业人士等组成，负责对工程自始至终地进行集权化的管理，并承担责任。

（2）重视项目决策的公民参与

在规划和计划阶段，无论是联邦一级还是州和地方相关政府项目管理部门，都要将相关的文件通过网络等媒体向社会公布，广泛征求相关利益团体和市民意见，举行听证会，发挥民众在政府规划和项目决策方面的积极作用。浏览任何一个具体承担项目策划的州和地方运输部的网站，上面往往都有当地运输发展中长期计划文件草案征求意见，有拟建项目资料、专门委员会开会的时间、举行听证会的时间，做到信息公开透明，按程序听取市民意见。

（3）由有关专业部门进行专业化管理

对于一般的政府投资工程，美国各级政府一般根据其专业的不同，分别由不同部门实行专业化管理。美国联邦政府对于其负责投资的住宅及城市设施、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通、政府办公用房，分别由住宅与城市建设部、垦务局、美国工兵部队、交通部、总务管理局等实施专业化管理。对于一些特大型的工程，则组建类似密西西比河流域管理局这样的专门机构进行特殊管理。

美国各州以及地方政府的政府投资工程管理体制大体相同，即由少数几个专业部门对本级政府的政府投资工程进行专业化管理。例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和州政府设计建设处负责管理。

（4）大型咨询机构和同行评审是重要环节

美国是由51个州组成的联邦制国家，联邦政府虽只有13个部，但行政机关一直就有向政府以外人士咨询的惯例，为政府提供咨询意见的各种咨询委员会也非常多。咨询委员会的作用至少有三点：改善政府机关和外界的联系；利用外界的专门知识；扩大政府公务员的经验和视野，做出更合理的决策。

无论是实业项目还是研究项目，咨询政府部门外的机构和专家的意见，从而利用政府机构以外专业人才的智慧，是政府项目决策的最基本方法。若需要咨询服务时，一般均采用招标方式，委托咨询服务机构自主进行，咨询人员或机构不受任何社会力量和利害关系左右，而是站在独立立场上，凭借自己的智力和信息处理、加工分析手段及相应的职业准则提供服务，确保执业的独立性和超脱性，保证咨询成果的客观性和科学性。

4．美国政府投资项目的合同管理

（1）政府投资工程建设方式

美国政府投资工程的建设方式仍然主要采用传统的所谓三角方式，即业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同。业主直接对设计工作进行管理，在施工阶段则由设计人员代替业主承担一部分重要的监督工作。另外，针对工程的具体特点，有时也采用设计——建造方式以及CM方式等。

（2）合同形式及内容

美国政府投资工程的合同形式以固定价格合同为主，但同时也有多种其他类型的合同。合同内除常规内容外还有一些规定政府部门特权的特殊条款，如美国规定政府部门有权力在认为“符合政府利益”的任何时候中止合同。这时候，承包商仅有权力追索执行合同中已经发生的费用及已经完成工作量的利润，但没有权力收回任何将来期望得到的利润或者造成的损失。

（3）合同管理及资金支付

政府投资工程的合同管理一般都由政府部门委派一名“合同官员”实施管理，在发生

变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决分歧，无法达成一致时申请仲裁或提起上诉。如果政府与承包商由于合同修改而增加报酬和时间延期的问题上不能够达成一致时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。在工程价款的支付方面，一般采用集中支付模式，即承包商提出支付申请，经合同官员确认后，由相关部门直接将资金拨付到承包商账户。

5．美国政府投资项目的风险管理

（1）工程保证担保

工程保证担保主要包括投标保证、履约保证及付款保证。投标保证是指，若承包商中标后，因故不能与业主签约承建工程，保证机构须支付业主投保保证金，同时次低标成为中标者。投标保证有效排除了不合格的承包商参加投标。履约保证是指，由于非业主的原因，承包商无法履行合同义务，保证机构应该接受该工程，并选择其他承包商继续完成工程建设。业主只按原合同支付工程款，保证机构须将保证金付给业主作为赔偿。履约保证充分保障了业主依照合同条件完成工程的合法权益。付款保证是指，若承包商没有根据工程进度按时支付工人工资以及分包商和材料设备供货商的相关费用，经调查确认后由保证机构予以代付。付款保证使得业主避免了不必要的法律纠纷和管理负担。

工程保证担保涉及三方契约关系，承担保证的一方为保证人（Surety），如专业保证机构；接受保证的一方为权利人（Oblige），如业主；对于权利人具有某种义务的一方为被保证人（Principal），即投保人，如承包商。建筑工程中，业主为了避免因承包商原因而造成的损失，往往要求由第三方为承包商提供保证，即通过保证人向权利人进行担保。倘若被保证人不能履行其对权利人的承诺和义务，以致权利人遭受损失，则保证人代为履约或负责赔偿。

（2）工程保险

工程保险以建设工程项目作为保障对象，是对其建设过程中遭受自然灾害或意外事故所造成的损失提供经济险的一种保险形式。投保人将工程风险转移给保险人（保险公司），并按期向保险人交纳保险费，如果事故发生，投保人可以通过保险公司取得损失赔偿以保证自身免受损失。无论承包商、分包商，还是咨询设计商，如果没有购买相应的工程保险，或者没有取得相应的保证担保，就无法取得工程合同。建筑工程社会保险不仅成为强制推行的法律制度，同时也是建设主体各方普遍遵循的惯例。

2．3　英国政府投资项目管理

2．3．1　英国的政府采购制度

当前国际上通行的政府采购制度起源于欧洲。早在1782年英国就已实行了政府采购，中央各部门的采购活动都是在政策指引的基础上进行的。经过长期的发展演变，特别是1973年英国加入欧洲经济共同体以后，逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。包括政府采购的政策和原则、采购机制、采购方式、法律法规及基本程序。

1．英国政府采购的政策和原则

政府的政策是，政府部门和其他公共机构的所有物资及公共设施采购都必须建立在“物有所值”的基础上，“物有所值”就是既要充分考虑价值因素，又要考虑质量因素，二者有机结合以满足使用者的需要。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。以竞争的手段实现“物有所值”的目的是政府采购的一条核心原则。

2．英国政府采购的采购机制

英国实行的是一套政府指导、预算控制、部门决策、个人负责、议会监督的采购体制，政府采购必须实现“物有所值”，要求所有政府采购职权范围内的部门和机构都要执行。在该政策指导下，各政府部门的采购活动都实行自我决策，可以根据本部门的需要进行采购，但这些采购行动必须控制在财政授权支出的范围内，所有支出都要向议会负责。财政部通过预算确定收入和借款需要，提出未来3年内每年的公共支出“总额控制”预算，并在各部门支出和应急备用资金之间做出总额控制的分配建议（即“供应估算”），报议会审查后在每年的“公共支出咨情”中解决资金。下院通过投票批准预算，议会进一步通过“拨款条例”，并以该条例赋予各部门正式权力；经议会授权后，政府各部门方可支出，如有必要还可以通过“补充预算”安排一定的专用资金。各部门对财政部授权的支出在一定范围内可以支配使用，但对大型项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。每个部门有一个会计官员，保证公共财政有序和守法，财政支出全面合理。另外，设公共账目委员会对政府和议会的账目进行审查和监督，审计署又对公共账目委员会进行监督，部门之间相互制约。而审计署是完全独立于政府部门的，其最高长官由女王亲自任命，对议会直接负责。其职员也不是公务员，其在财政上和机构上都完全独立于行政部门。

3．英国政府采购的方式

政府采购的基本方式可以概括为：一是精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；二是对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，各部门采取公开招标方式，让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争；三是对于较复杂的合同，如私有经济项目，则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行；四是对于少数极为复杂的合同，则只采取有竞争性的协商谈判方式；五是对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方投标的方式；六是投标后再协商的方式，这种方式可以更好地用好资金和改进合同细节，对买卖双方都有好处。

从采购管理的方式看，英国政府采购由集中向部门自主采购发展。过去，政府采购要求通过采购中心进行，而现在，各部门的权利较大，可以自由决定是否通过采购中心为各部门和其他公共机构签订采购初步协议。在采购中引进政府采购卡的做法，使采购人员可以在授权范围内下订单时用采购卡支付，可以节省巨大的开支，同时还可确保向供应商及时付款。

4．英国政府采购的法律法规

英国的政府采购活动是建立在一系列相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：一般合同与商业法律；法定职责，如遵守国际条例等；专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定；世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。

5．英国政府采购的基本程序

英国采购的具体运作，一般都经过以下几个过程：制订采购计划—确定采购需求—执行采购方式（选择供应商）—签订采购合同—合同履行—采购评估。英国权威机构的研究对成功的采购表述为：通过适当的渠道，以适当的价格获得适当数量、适当质量的商品或服务，并在适当的时间送到适当的地点。要达到这一目标，采购所必须经过的每一个过程都要加以认真对待。

第一，制订采购计划。英国预算支出部门一般制订三年的采购计划。计划由财务计划和业务计划两部分组成。编制的计划递交到财政部备案、汇总。财政部有专门负责备案支出部门的管理人员，对三年计划每年进行一次评估，主要是评估当年的采购计划安排的合理性，并对当年各部门支出做出总额控制的分配建议。当年采购计划与支出分配有差距时，财政部会对支出部门当年的采购计划安排提出质询，并有权将计划退回，要求支出部门重新编制。达成一致后，经批准，就由各预算支出部门独立组织实施。

第二，确定采购需求。各预算支出部门完全可以根据本部门的需要进行采购，但所采购的商品和服务，必须在财政部授权的支出范围内。采购部门在确定采购需求上，承担有一定的咨询义务。一些历史较长、规模较大的采购部门或采购代理机构，对于一些经常性、固定的物品还制定标准，进行标准化采购。有的甚至根据用户要求，设计特殊的需求标准，以便供应商对其产品加以改进，在投标时符合用户的要求。

第三，执行采购方式（选择供应商）。根据欧盟政府采购指令等规定，公共采购超过一定数量的必须在欧盟官方杂志上公告，实行国际竞争性招标。在英国，这个数量标准是货物或服务为10万英镑、工程为350万英镑。

第四，签订采购合同。政府采购合同在欧盟采购指令或财政部制定的政府采购指南以及一些采购行业协会的有关文件中都有范本可参照制定。一般短期的、一次性的采购行为，采用固定价格合同。长期的采购行为，有的就需要采用可变价格合同。合同期限没有特别的规定，视情况而异。在英国，不同采购金额的合同必须由不同授权权限的采购官员负责签订，以明确采购职责和权限。

第五，合同的履行。合同签订后，一般不可改变，并随即按合同约定履行合同。在英国，政府采购资金的支付从时间上看，实行即期付款。一般在收到发票及收据的30天内，要将货款支付给供应商。对于提前付款，可享受早期付款折扣。从支付人看，实行自行采购或委托代理采购的，由预算支出单位或用户支付；实行集中采购，由财政部门统一支付。

第六，采购的评估。采购的评估主要是起到对采购的监督、分析和对采购人员能力的评估等多方面的作用。不同的采购机构或采购中介代理机构，往往有不同的方式。较严格的采购评估是聘请独立的财务分析公司和专家进行抽查，被抽查的采购项目从采购计划制订到合同履约的全过程都要进行非常严格和仔细的审查。

2．3．2　英国政府投资项目的管理机构

英国政府投资的主要支出部门有：国防部；社会保险与公益事业代理部；卫生部及全国卫生服务机构；环境交通区域部；教育及就业部；内政部，包括监狱等服务机构；内陆税务局；海关及国内货物税收总署；北爱尔兰办公室、苏格兰办公室及威尔士办公室。

英国政府原来的建设主管部门是环境交通区域部，该部于1997年6月17日由交通部和环境部合并，形成目前的环境交通区域部（简称DETR），目的是保证在环境、交通和区域事务中采取一致有效的措施。DETR主管的范围很大，涉及野生物与乡村、航空、建筑、房屋、交通、规划、出版、火车等二十多个方面。与建筑业关系密切的局有社会福利局、房屋政策与私人工程局、建设局。

DETR的组织机构设置为：部领导小组（Ministerial Team）、部理事会（Dartboard）、组（Group）和组下属的局（Directorate）、执行机构（Agency）、政府办公室、非部属公共机构（Non Departmental Public Bodies）。部领导小组由部国务秘书长和下属的分管不同业务的大臣、国务大臣、议会秘书组成，是环境交通区域部的领导核心。国务秘书长由英国副首相兼任，这充分反映了该部在英国的核心地位。部理事会代表各执行机构、政府办公室的利益，在政策制定方面发挥着重要作用。

社会福利局的主要职责是制定社会福利房政策和注册社会土地所有者，每年国家提供大约60亿英镑用于建造社会福利房，其房价低于市场水平以满足社会大多数人的需求。社会福利房也负责制定有关无房户、简易房以及其他房屋的政策。

房屋政策与私人工程局的主要任务是实现政府的房屋目标。它涉及保护投资、选择私人部门、改善已有住房条件等，还担负对房屋出租机构和审查组的管理和财务责任，并负责观察国内外的房屋政策。

建设局的职责是促进建设活动的质量和经济效益，提高建设生产方法和建筑生产活动的现代化水平：制订培训计划，提高建筑业从业人员素质；积极鼓励并资助建筑生产活动的改革。建设局下设专家组和法规组。法规组与英国健康与安全委员会保持紧密联系，以此促进建筑物的施工与居住安全。建设局下属各司的主要职能如下：

①建筑业司：建筑业司负责加强与英国工贸协会、专业团体、业主以及执行委员会的联系，促进与完善建筑业的竞争机制；积极支持建筑培训，提高从业人员素质，并为社会上未来从业青年提供培训机会；建立公正的法规制度；及时了解欧共体的有关政策；严格执行建筑法规；对公共部门、承包商以及咨询人员的资格进行注册。

②建筑法规司：建筑法规司的职责在于通过合理规范的设计与施工来保证建筑物安全；对与建筑业相关的事宜，如环境问题、伤残人问题等也通过制定相应法规加以规范。

③建筑革新与科研司：建筑革新与科研司负责支持建筑业的革新与研究，完善建筑活动的竞争机制、质量与实施过程，继而确保健康与安全，改善环境与提高市民生活质量。司里的建筑研究组包括：技术与实施、建设过程、建筑业的激励、环境、健康与安全五个方面。

④建筑业出口促进司：为国内建筑行业提供了解国际市场的机会，促进英国建筑业的活力，与海外有关贸易组织紧密联系，支持与帮助建筑出口公司并力图解除障碍。

⑤建筑市场信息司：收集建筑业的有关信息，如建筑业产值、项目数、价格等，除此之外，还分别对全国及地区进行统计分析，反映行业的发展情况及与其他行业部门的关系，为环境交通区域部了解行业情况，为制订今后的工作计划提供依据。

2．3．3　英国政府投资项目的配套机制

1．英国政府投资项目的法律配套

英国政府投资项目的法律体系有三个层次，分别是建筑法律、建筑法规和技术规范与标准。英国法律体系中最高层次的是法律，具有最高法律效力，由议会或议会授权的机构制定，由议会审批。与建筑相关的法律主要有：建筑法、健康安全法、住宅法、建筑工程法、仲裁法、建筑师注册法、建筑师法、新城镇规划法、商品销售法等。建筑法规是按照1984年《建筑法》的授权和要求制定的，它包括建筑工程的定义、程序和所需要的技术指标。建筑法规能保证所有建筑内的人们的健康和安全，同时确保建筑资源得到保存。技术规范与标准由行业协会或学会制订，其目的是确保建设工程能满足法规规定的功能要求。

2．英国政府投资项目的市场配套

（1）对承包商的资质管理

对于政府工程项目来说，通常的做法是：不同的政府部门根据其工程特征制定出有关规定，以评定承包商的实力。例如，英国环境交通区域部（DETR）提出审查的承包商／咨询人员的清单，即DETR（英国环境交通区域部）PNQS（国家资质认证系统）体系。DETR PNQS方式下，公司详情被审查，并给予项目规模限制，采用这一审查制度后，程序可以减少。这一审查清单现已卖给政府部门以减少项目实施中的许多审查程序。

英国建设主管部门的建筑战线（Construction Line）是英国环境交通区域部（DETR）建立并所属的机构。它是目前英国最大的一个对承包商和咨询公司进行注册的机构。这一系统的实施是为了进一步提高英国政府工程项目的效益。而建筑战线的主要目的是为政府业主提供服务。任何希望参加政府工程项目的承包商和咨询公司均可在建筑战线注册。由一些受过训练的专职人员对公司的详情进行审查。例如对公司财务、管理和技术水平的审查，看是否满足由环境交通区域部（DERT）提出的标准；通过对公司以往工程经历的检查，而对公司可承担的项目规模提出建议；通过对公司高级管理人员的经历和专业人员获得资格的审查，而对公司可承担项目的种类予以确定。

使用这一系统的好处在于：节约费用；简化审查程序；从大量经注册的公司里可选择到更合适的承包商；信息可以很容易获得（由于计算机的使用），可通过此系统提供的信息建立起自己的信息网。

（2）专业人士制度

①专业人士在公共项目管理中的作用(www.chuimin.cn)

英国建筑业的专业人士包括建筑师、工程师和测量师等，他们无论是在私人项目还是公共项目中都发挥着非常重要的作用。在项目的可行性研究、投资估算、合同订立、施工建设和竣工结算等一系列过程中，专业人士都是参与者甚至是指挥者。在公共投资项目中，政府作为公共管理部门，不具备相应的建设管理技能，有些甚至是没有房屋建筑工程经验的“一次性”业主，为了保证项目的科学性和效率性，就需要把公共工程委托给专业人士，而专业人士则凭借自己的专业知识和良好的职业道德承担了公共项目的微观管理的职责。例如，英国的工料测量师可以为政府提供如下服务：预算咨询、可行性研究、成本和控制、通货膨胀趋势预测、就施工合同的选用的招标文件的编制、投标书的分析和评价、标后谈判、合同文件的准备、在工程进行中的定期成本控制、财务报表、变更成本估计、已竣工工程的估价、决算、合同索赔的保护，对承包商破产或被并购后的应对措施以及应急合同的财务管理等。

②英国专业人士的准入和审核

英国政府不负责专业人士的资质管理，而是通过一套严格的注册制度来确认和授予专业人员的执业资格，由专业学会或者协会对专业人士的准入进行严格的审核，准入后对其执业能力、职业操守进行定期的评定。例如，皇家特许工料测量师就从属于皇家特许测量师学会（Royal Institution of Chartered Surveyors，RICS）这个独立于业主和承包商的组织。工料测量师的准入制度非常严格，要求其具有大学毕业（或同等）的水平，并经过2年有记录的在职培训，最终通过专业能力考试（Assessment of Professional Competence）合格。学生在大学毕业以后在学会认可的公司进行工作就可以向学会申请报考专业能力考试。一经批准就要记录每一天的工作简报及业务分析，由专门的督导进行每周一次的检查，18个月后进行中期报告，最后通过专业资格评核委员会的审查才具有考试资格。另外，特许测量师也不是终身制。有效期满后，必须重新申请续期接受学会的审核后再接纳或者不接纳。如果在执业过程中遭到投诉，专门的研讯机构会对其进行调查研讯，经复核委员会确认后，给予不同的纪律制裁，直至取消其执业资格。通过严格的准入和审核制度，以保证专业人员不仅具备一定的专业技能，还具备良好的职业操守。

2．4　德国政府投资项目管理

德国实施政府投资项目的主要方式是通过财政进行投资，财政投资可分为直接投资和间接投资。直接投资主要用于基础设施及公共设施建设；间接投资则以津贴、补助等形式提供项目支持。为促进德国经济的发展，尤其是两德统一后东部地区的发展，联邦政府在基础设施方面多采用直接投资方式，在企业发展方面多采用间接投资方式，从而形成大量的政府投资项目。

2．4．1　德国政府采购制度

1．德国政府采购的目标及原则

（1）德国政府采购的目标

德国《采购法》规定了政府采购支出内部需达到的两个目标：一是从经济性角度，要利用预算资金完成特定的任务；二是当市场出现混乱的竞争局面时，作为一种调控经济的保护性手段从预算中列支。《采购法》还规定了政府采购在国民经济发展中需达到的三个目标：公开性和透明度目标、促进和利用世界竞争的目标、使私人公司处于平等竞争水平的目标。

（2）德国政府采购的基本原则

①私法原则。国家需要采购时，不能以国家身份出现，而要以私人身份出现；与私人公司打交道，要着眼于经济性角度与其签订采购合同。

②竞争原则。即国家要创造竞争环境和条件并采取招标方式，不能不通过招标而将合同送出。

③长期效益原则。要从长远的角度考虑，以最经济的方式采购设备。并不是说买最便宜的，而是着眼长远，多家比较，寻找最经济的产品。

④分散采购原则。每个有权采购的部门，都应自己招标，将合同进行分配。

⑤保守原则。政府应本着自身的经济能力，按照稳健的原则进行采购。

⑥预算法原则。采购项目和金额应严格按照批准的预算法进行。

2．德国政府采购的方式、规模、程序

德国政府采购的方式有三种：公开招标、不完全公开招标（有限招标）、以谈判方式将合同分配给公司（定向招标）。公开招标不能限制投标者数量，不能暗示；有限招标是对部分内容进行招标，必须写明有限招标，将资料寄给采购方感兴趣的公司；定向招标可以公开、直接跟几家公司谈判。

德国《发标法》规定，政府采购合同金额在20万欧元（40万马克）及以上的，必须在欧盟范围内招标，登载在欧盟的一本招标杂志上，这本杂志每天都出版；合同金额在20万欧元以下的，在德国国内招标，德国也出版了一份联邦招标报，供登载国内招标信息。

德国政府采购招标程序为：公布需求（包括预算资金数）→产品名称、特征、功能、需要日期→招标（投标者索要标书、填写、送达）→投标→确认中标。

3．对政府采购的监督和管理措施

（1）法律监督体系

德国政府采购法律体系比较健全，并在进一步地完善。1999年1月联邦德国政府通过了《政府采购更新法》，将此法律归入《反对限制竞争法》，两法维护正当竞争的目的和作用相同。《政府采购法》制订了详细的采购法规，作为政府采购活动的具体依据和规则，充分保障市场竞争的公平性。

（2）财政预算计划

德国政府编制动态、滚动的5年财政计划，以便协调年度间乃至上下届政府间的财政安排。5年财政计划的内容也随情况变化，不断调整、更新。更重要的是，5年财政计划要向社会公布。在5年财政计划的指导下，编制年度财政预算。提早编制细致的财政预算，为德国政府采购活动的计划性提供了前提和依据。

（3）专门的政府采购监督机构

德国政府设立审计署，作为政府采购的专门监管机构。审计署不隶属政府，只对议

会直接负责，可直接签署逮捕令。审计署对所有的官方账目都有审查权，惯用突击审查或抽查的工作方式，也根据需要对要害环节进行完整审计，并随时进行核查。

（4）其他监督措施

为了防止政府采购活动出现问题，德国出台了一些规定，如对确定容易产生问题的敏感领域进行风险分析，制定防范措施；采取“多只眼”原则，增加透明度；实行人员轮换制；将计划、发标、结算“三权分立”；将每一细节记入档案；制订特殊表格填写采购情况归档。

德国对政府采购违规的处罚相当重。政府采购官员一旦违规，舆论监督、媒体曝光，将迫使其引咎辞职，不菲的工资收入和相当高的社会保障也将随之失去。

2．4．2　德国政府投资项目的管理机构

德国是一个比较松散的联邦制国家，每一级政府都具有一定的投资权利。联邦、州、镇三级政府在项目投资上划分的各自投资范围是：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；各州政府负责各州的教育、医疗等投资；市镇级政府主要投资社会福利等方面。德国公共事业建设三级管理组织结构如图2－2所示。

图2－2　德国公共事业建设三级管理组织结构图

财政部门的职能与我国财政部的职能基本类似。在政府投资项目的建设过程中，主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理，对政府投资项目的投资兴建具有审批权。

德国政府投资工程的管理机构包括：交通、建筑和房屋部；联邦建设有限公司；联邦铁路股份公司。

①交通、建筑和房屋部：该部为国家建设行政主管部门，主要负责国土规划、城市建设、住宅建设、建筑业管理及道路交通等方面的行政管理工作，大多数政府投资项目的建设与管理，以及耗资巨大和旷日持久的东部建设也主要由该部负责。主要职能一方面是对全国的有关铁路、公路、水路进行建造、保养、维护和管理，也包括诸如迁都柏林那样跨地区重大建设项目的计划组织等内容。另外一个重要职能是对若干行业中政府投资项目的建设提供技术服务，从技术细节上论证某一个政府投资项目的可行性。

②联邦建设有限公司：联邦建设有限公司是国有私营性质的公司，是为了首都搬迁工程而专门成立的。联邦建设有限公司这种国有私营性质公司的管理运行模式，实际上代表了德国政府对非经营性政府投资项目的管理特点，即由相应的政府部门拨款，组建专门机构负责项目的整个建设过程实施和管理。

③联邦铁路股份公司：1994年西德铁路与东德铁路合并，成立国有铁路股份公司，并逐步由股份公司向控股公司过渡，最后实现私有化。1999年中期，德国铁路股份公司由199家联营公司组成，参与公司的数目达到375家，其中160家是直接参与，215家是间接股东。公司主要责任是：对联营公司制定经营战略；为有竞争力的服务和产品巩固已有的市场优势开发新的有前途的市场；在提供服务的过程中保证质量和盈利；对投资进行规划和控制。

2．4．3　德国政府投资项目的配套机制

1．德国政府采购的法律配套

德国在涉及投资领域，特别是建筑市场监管、反不正当竞争、反行贿受贿方面，形成了较为完备的监督管理法律制度，除上述《反限制竞争法》（又称《卡特尔法》）外，还有《联邦预算法》、《联邦建筑法》、《建筑产品法》、《联邦承发包法》、《联邦反对黑工法》、《联邦雇工法》、《联邦外国人法》、《联邦处罚法》、《联邦民法》、《联邦合同法》、《联邦招标投标法》、《联邦社会保险法》以及《建筑工程发包条例》和《非建筑工程发包条例》等。

德国的建设法律主要包括《联邦建筑法》和《建筑产品法》。《联邦建筑法》是国家建设管理的根本大法，其中包括建设主管部门的职能范围，建筑许可、建设咨询、材料检测等制度；《建筑产品法》重点说明德国的建筑产品质量保证体系和建立欧洲统一的建筑产品市场，该法对于建筑产品质量保证的范围、形式、内容、程序进行了规范，并规定了建筑产品质量保证体系中检测机构、监督机构及认证机构不同的权利和义务。

2．德国政府采购的决策管理

（1）决策程序

①立项审查。政府投资项目的立项一般由项目使用者向财政部提出申请，由财政部和建设部共同审查。财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审批，建设部则从技术细节上审查可研报告。不得超出财政部审批确定的投资额。在该投资额范围内，由建设部代表国家组织管理工程项目建设，即建设部是国家投资项目的业主，具体运作由该部建筑局负责。

②预算审核。德国政府投资项目的预算管理极具权威性、强制性和科学性。对上报的项目预算审核严格细致，预算执行结果考核也分阶段把关。一旦立项获得批准，项目单位除上报项目总预算外，还要提供各项投资资金之间比例和应达到的社会经济效益指标的专门预算，该预算作为辅助材料上报财政部并纳入年度总预算之中。德国在建设部设有“建设投资管理局”，负责对政府投资项目全过程的监督管理。他们与项目的未来使用部门协调，共同做出项目预算并参与从项目立项、预算确定、投资拨款、投资预算调整直到投资后评估的全过程。项目完成后，该机构要对项目投资额、完成时间、质量和效果进行考核，对未达到要求的要追究行政责任。

（2）决策责任监督机制

为防止决策失误，确保决策的公正性和正确性，德国实行三级监督机制。

①有专门的内部监督机构。联邦建设部专门设立了由国务秘书（即副部长）直接领导的内部监察处，主要以《联邦政府官员法》为依据，负责对该行业政府官员、公职人员和应聘参加政府投资工程的自由职业人员进行监督。监察处如发现或有人举报有关人员有经济问题，可以进行核实，经核实确有经济犯罪事实的，即移交检察院或警察局办理。监察处的主要职责是内部检查和预防腐败。监督机构只能监督，不能参与工程发包或其他经济活动。

②审计监督。联邦德国审计署是依据《基本法》规定而设立的独立的机构。审计署在德国具有十分重要的地位，它不受政府和任何部门的制约。审计署根据《基本法》赋予的使命，接受议会委托，定期审查建设项目的法律性和经济性，对决策者的舞弊行为形成制约。审计署一年一度的《审计年鉴》，一来作为联邦预算的依据，二来是反映政府投资透明度的一个重要窗口。审计署不仅进行投资是否到位的“问题审计”，而且进行投资是否有效率的“效率审计”，发挥了国家财产“看门狗”的作用。

③通过联邦议会进行监督。每一个议员都有自己的选区，该选区的选民可向议员提出问题与质疑，由议员将有关问题与质疑提到议会上。与此同时，议会也要受到新闻舆论的监督。舆论监督对议会和议员形成强大的压力，有时会迫使议员辞职。议会监督和舆论监督形成了有效的监督机制。

3．政府投资项目的风险管理

在德国，风险管理的主要手段是通过保险公司进行。保险公司提供保险的作用不仅仅是赔偿，而且要参与建设项目的全过程。风险管理流程一般表现为：确定目标—评估风险—通报风险—决策—处理风险—报告—监控优化。即在项目前期工作阶段，保险公司就参与目标的确定和风险的评估，尤其是技术风险防范方案的制订。同时也对项目的其他情况，如地质、工期、施工图等有充分的了解并由专家指导保险合同的拟定，以期将风险降至最低。

政府投资项目的保险险种主要分为建设期的技术险和运营期的财产险。建设期的风险主要在于工程技术方面，如安装、调试等环节。运营期的风险主要属于业主，表现为实物保险和财产保险，如涉及火灾、风暴、地震等自然灾害造成的损失。

除此之外，预期效益风险也经常出现在政府投资项目中。过去，政府公共项目对此类保险不够重视，认为效益非政府项目所首先考虑。随着越来越多的公共项目社会化、私有化，私人企业的保险意识逐步增强，带动了大多数公益性项目投保此类险种。他们认为，对有些项目，保险公司仅仅提供技术和财产保险是不够的，还要进行预期效益保险，以确保项目建设的进度和经济性。

HSE（Health Safety Environment）风险管理已经成为项目建设必须考虑的重要因素。有些项目如果前期没有周密地考虑对环保和公众健康方面的影响，极有可能对项目建设带来诸如增加投资，延长工期等财政风险。在德国这个极讲求环保意识的国家，在项目建设期，环保投入平均占项目总投资的比重已经达到10%甚至更高。对于这方面的保险也已经达成共识。保险公司和项目单位一起进行下列工作：①前期评估，概括总结项目建设应普遍注意的环保问题，分析可能出现的不利因素；②评估目前的环境状况；③评估项目实施对环境影响的后果；④方案调整，即对前一阶段发现的有关指标超标问题，进行技术调整，必须采用当前最先进的技术；⑤将各项环保措施具体化，形成计划；⑥项目建成后，实施监控。

4．国库集中支付制度

在德国，不论是政府采购支出，还是其他预算支出，采取的都是国库集中支付方式。各预算单位只有具体负责预算执行的预算执行专员，监督预算开支情况，没有财会人员和现金出纳。联邦财政部下设国库部门和若干名出纳，每名出纳负责几个部级单位预算资金支出的审核，国库根据支付通知单，在预算指标之内付款、记账。这种机制有利于预算执行的各个环节之间相互制约，降低预算资金风险。以政府采购为例，专业人员、招标人员和款项的支付都是相互分离的。专业人员确定采购内容，招标人员负责招标，至于采购哪家的物品，由采购部门和专业人员决定，付款则由采购部门有权决定支付的人员签字后，交联邦出纳审核，国库得到支付指令后付款。

2．5　日本政府投资项目管理

日本的政府投资活动，从制度上可以分为两类：一类是在财政政策中按照有效利用有偿资金的原则进行的效率高、见效快的直接投资活动，它是政府利用金融政策实施财政政策的手段。另一类是利用税款，采用投资补助或贴息的方式，为民间有困难的大规模、超长期项目的实施提供资金，以及为民间商业金融有困难的长期项目提供资金的活动。它是依据国家制度及信用征集的有偿资金实施财政政策的手段。日本政府投资，具体地说，是指财政融资、产业投资，以及政府保证为原始资金对国立医院、住宅金融公库、日本道路公共团体等事业团体以及地方公团等进行的融资或投资活动。

2．5．1　日本政府采购制度

1．日本政府采购法律体系

日本作为WTO《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement，GPA）缔约国之一，一直遵守该协议并规定了适应协议的采购实体和范围。除此之外，日本有关采购的国内一般性法规还有：《会计法》、《预算决算与账目公开条例》、《合同式商业交易法规》等。日本为了地方政府适应《政府采购协议》，还特别制定了《地方自治法规行令》，这样，以《会计法》、《地方自治法规行令》和《政府采购协议》为基本法，综合中央政府各部门以及地方政府采购的相关法律法规细则，日本形成了独具特色的政府采购法律体系。

2．日本政府采购政策

日本的政府采购长期以来对原产地、供应商国籍没有限制，并按照非歧视原则和公开招标程序进行采购。自1996年以来，日本采用公平、公开和透明的采购程序，其适用范围已扩展到了服务采购、次级中央政府实体和其他实体的采购。日本的政府采购没有当地成分要求，对国内供应商也没有优惠待遇。关于《政府采购协议》管辖下的中央政府实体和其他实体（不包括次级中央政府实体）在下述重要部门：如计算机产品和服务、电信产品和服务、医疗产品和服务以及工程服务的采购中，日本政府自愿采取措施，承担了比该协议项下更多的义务。

3．日本政府采购方式

日本政府采购实行的是典型的各部门“分散采购制”。是由各部或委员会依照自身需要制订采购计划和执行采购工作。日本政府在招投标法规中明确规定了三种招投标采购方式：一般竞争方式、指明竞争方式和随意契约方式。不论采用何种竞争方式，都必须通过中央政府的官方刊物或与其类似的地方政府公告，发布招标公告、资格预审公告等信息，同时这些信息还要发布在日本政府规定的因特网上。

2．5．2　日本政府投资项目的管理机构

日本政府主管工程建设的部门为建设省（2001年改为国土交通省，负责的范围更宽）。建设省下设六个司局级单位：大臣官方（办公厅）、建设经济局、都市局、河川局、道路局、住宅局；四个直辖单位：土木研究所、建筑研究所、建设大学校、国土地理院；还设有8个直属地区建设局：东北地方建设局、关东地方建设局、中部地方建设局、近畿地方建设局、中国地方建设局、四国地方建设局、九州地方建设局、北陆地方建设局。日本建设省负责建设国家机关、教育、文化、卫生、社会福利的建筑设施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并为维持政府设施的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目进行直接管理。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责，据有关资料，这部分业务也将归日本建设省管理，实现建设省对各类工程建设的统一管理。建设省属下有一些公团、公社组织，负责政府投资工程的建设、开发和改造工作，具有“官办民营”特点。

国土交通省负责执行政府建筑设施（政府工程）的建造，从开始调查、计划、完工和交付到设施的维护。建设省按照“有关政府和其他公共办公设施法令”，制定“建设计划书”制度，针对“建设计划书”提出官方意见，并制订正确的施工计划。

2．5．3　日本政府投资项目的配套机制

1．日本政府投资的计划管理

（1）中长期经济计划规定了政府投资的总意图

日本政府从1955年制定《经济自立五年计划》以来，到1988年由经济企划厅起草，内阁审议通过的中长期经济计划有11个。日本的经济计划一般都包括3个主要部分，即：计划的基本设想、为达到计划目标的政策体系、经济发展指标等等。它在明确政府投资总意图总方向上有重要作用。

（2）专项计划为政府投资提出具体要求

战后日本的政府投资，一直是与国土开发计划紧密配合的。半个世纪以来，日本已多次制订并实施全国综合开发计划。如在1990年6月制定的《政府投资10年计划》（1991—2000年）中，对政府投资的规模及资金分配、主要措施以及实施计划的有关政策，都做了较为具体的规定。在投资规模及资金分配中，明确要求面向21世纪的政府投资，要为提高国民生活质量、促进多极分散和国土的有效利用、巩固经济社会长期发展的基础服务。并且具体规定今后的政府投资要与多样化、高度化的国民需求相适应。在计划实施期间，还要与高龄化、都市化、国际化、情报化以及地球环境问题的进展和科学技术的高度化等经济社会问题的新变化相适应。

2．日本政府投资项目的招标制度

（1）招标方式

对于公共工程，发包者选择承包商的方法有下列3种基本方法：一般竞争招标、指名竞争招标、随意契约。

①一般竞争招标

一般竞争招标指公布付诸竞争招标的工程概要，希望参加投标者全部进行竞争投标，原则上最低价格的投标者为中标者的合同方式。但是即使所谓的全部者也是意味着限定在具有一定资格的全部者。在日本，政府公共工程按合同法原则上采用一般竞争招标，采购机构必须在官方公报“宪报”登载招标公告，让具备资格者参加投标。为了确保程序的透明性、公正性和预算效率，决定中标的原则只基于投标的价格。日本的公共工程最低投标价格低于发包者规定的预算价格为合同条件，为防止倾销还设置了低投标调查制度和最低限制价格制度。

②指名竞争投标

指名竞争招标指发包者事先通过实施竞争参加希望者的资格审查，编制有资格企业名录，在个别工程发包前从名录中选择多家满足发包工程等级、技术条件、地理条件等指名标准的公司予以指名，通过这些公司的竞争投标而缔结的合同方式。指名竞争招标的原则亦为低价中标原则。对于公共工程，会计法规定根据合同性质或目的参加竞争者少，没有必要采用一般竞争投标时，或者认为采用一般竞争比其他情形更为不利时，并仅限于其他法令允许时，可以采用指名竞争投标。以前，指名竞争投标实际上采用最多。

③随意契约

发包者选定承包商不是采用投标竞争方法，而是与个别选定的特定企业进行交涉，而后缔结合同的方式。民间工程一般采用随意合同，此时，发包者不仅考虑工程金额，而且从质量保证、合同款支付条件等其他要素来选择承包商。

对于规模大、复杂的政府工程项目，如原子能发电站等，工程的拖延会造成巨大损失，此类项目多采用成本加酬金合同。

（2）招标程序

政府要求所有公共工程都要按照一定的手续进行，其流程如图2－3所示。

3．政府投资项目承包商的管理

（1）许可制度

从事经营建设业的企业必须遵守《建设业法》，除进行建筑规模微小的企业以外，必须从资信能力、资金能力、信用度方面取得许可。另外，许可的有效期为5年，如继续则必须更新。

（2）资格审查登记制度

图2－3　日本公共工程招标程序图

对建筑企业的经营和技术进行客观评价的制度是以《建设业法》为基础进行的“经营事项审查”和“有资格业者登记”制度。基于此制度，各发包机关必须对参加公共工程投标的承包商进行资格审查。审查包括对客观事项和主观事项的审查。

客观事项是把承包商的施工能力和经营状况按客观指标评价。由经营规模、经营状况分析、技术职员数及营业年数等三大项目组成。

主观事项按工程内容、地域实际情况，各个发包者通过各种判断增加评价项目。

（3）选定承包商的数据库及其系统

公共工程的发包者为了按客观基准选定承包商，就承包商的经营状况、工程业绩、所属工程技术人员等的信息，有必要建立各个发包者能够共同利用的数据库。日本原建设省接受此建议，为了促进有关承包商数据库的建立，在日本建设信息综合中心（JACIC），就工程技术的特性、施工工程技术人员等工程业绩信息，收集、构筑关于从全国的公共、公益组织承包，其承包金额在5 000万日元以上工程的数据，提供工程业绩信息服务（CORINS）。此外，关于在各机关分散收集的承包商企业信息（建设业许可消息、经营事项审查信息、工程师信息、预付款保证合同信息），由建设业工程师中心（CE财团）综合管理、构筑上述数据，为企业信息提供服务。

4．合同制度与保证制度

对于政府投资项目的公共工程，工程承包公司投标中标之后，要与业主（发包人）签订工程承包合同，然后才能着手工程施工。合同是承、发包双方在平等的立场上通过充分协商而达成的相互承担经济责任的有法律效力的文件。合同一经签订，双方均应忠实地履行。日本有专门用于公共工程的“公共工程标准承包合同条款”。

在日本，为了保护发包方的利益，公共工程要求承包商要履行各种保证制度。包括：契约保证金、金融机关的保证、履约保证保险、履约担保和工程完工保证人等。

2．6　香港特区的政府投资项目管理

香港的工程项目按投资性质和政府监督管理部门的不同可分为私人工程和公共工程。香港对私人工程的管理要求与对公共工程的管理要求差别很大。

私人工程是由私人投资兴建的项目，由房屋及规划地政局下属的屋宇署依据《建筑物条例》及屋宇署制订的有关《作业备考》进行监督管理。公共工程是由政府投资兴建的（除铁路可能会有私人股份外）用于公共事业的项目，可分为基本工程、铁路和公共房屋。其中基本工程包括海港发展、道路、土木工程项目（如填海）、渠务工程、供水工程、新市镇发展、市区重建、学校、社区设施及政府楼宇工程等。不论私人工程还是公共工程还必须遵守有关环境保护、劳工保护等法律规定。

2．6．1　香港特区的政府采购制度

1．香港特区政府采购的相关法律规定

香港没有专门的政府采购法，现行政府采购程序由《物料供应及采购规例》规管，该规例是由香港财政司根据《公共财政条例》（香港特别行政区法例第2章）发布的，财政司库务局局长可以根据实际情况发布“财务通管”对《物料供应及采购规例》做出补充。有关规例及通告所规定的程序，要与《世界贸易组织政府采购协定》的规定完全一致。所有政府部门在采购货品及服务和招商承造各类工程时，均须依循《物料供应及采购规例》订明的招标程序，但若干例外情况（如专营权和特许权）则受其他程序规管。

2．香港特区政府采购的基本原则

香港特别行政区政府在采购过程中，所依据的基本原则是：

（1）向公众负责

香港特区政府认为，政府采购资金来源于纳税人缴纳的税款，这些税款的使用必须向公众负责，同时还要向负责批准公款使用的立法机关、纳税人以及有意参与政府采购的供应商负责，并有责任解释政府的采购决定。

（2）合乎经济效益

香港特区政府要求各项采购务必要取得最佳的经济效益。为此，政府在评审投标书时，除考虑价格是否合理外，也会根据实际情况考虑货品或服务是否符合用户的要求、供应商的表现是否可靠、诚实而有信用、货品和服务品质是否良好、货品使用期内涉及的全部费用以及售后服务等因素。

（3）程序与方法清楚明确

为了使供应商和承包商了解与政府交易的程序与方法，香港特区政府要求各项采购程序和方法必须做到清晰和明确。同时，要求政府的招标文件尽量提供所有必需的资料，以鼓励供应商和承包商提交切合要求而又具竞争力的投标书。

（4）公开公平的竞争

香港特区政府对所有投标者一视同仁，不会因为货品和服务的原产地面有所歧视；所有有意投标者均获得相同的资料；为所需商品和服务制定招标规定时，会确保制定的规定不会对国际贸易带来不必要的障碍。

3．香港特区政府采购的一般模式和采购形式

（1）采购的一般模式

香港政府采购实行集中采购制度，不涉及其他任何中介机构。具体而言：

①政府各部门的通用物品及有关服务都由香港政府物料供应处集中采购。该机构是库务局的下属部门，是香港的中央采购、物料储存及供应机构，为80多个政府部门、机构和某些公共团体（包括医院管理局）服务，每年采购总值约50亿港元。

②部分专用物品由有关部门进行采购。如政府车辆管理处负责车辆采购，海事处负责汽艇等海事物品的采购。

③工程建造由工务局统一监管。建造工程由有关的建筑部门在工务局的监督下自行雇用承造商。

（2）采购形式

香港政府采购有公开招标、选择性招标、资格预审招标、单一招标或局限性招标四种形式。《物料供应及采购规例》明确规定，超过小额采购上限的合同普遍采用公开招标采购方式。不过，小额采购的上限不是固定的，而是由财政司定期修订。根据最新的规定，小额采购的上限再次修订为：130万港元以下的货物及相关服务（不包括建造及工程服务），300万港元以下的建造工程及相关服务，130万港元以下咨询服务。选择性招标适用于采购复杂或货源稀少的物品，采用这种方式时必须对供应商的资格进行预审，确保其具有履行合同的能力。单一来源采购只有在不具备公开招标条件下的采购才适用，包括需要与现行物品配套的器材、涉及专利权的物品、应付突发事件的急需品等。

2．6．2　香港特区政府投资项目的管理机构

香港公共工程主要由香港特区政府工务局和房屋委员会组织建设。在公共工程的管理中，香港特别行政区政府工务局管理的工务工程最具代表性。

1．工务局的职责及组织架构

工务局负责保证工务工程计划的实施。具体包括：就使用方所需提供意见，确定工程的范围、规模及质量；组织设计和选择方案；管理进度及控制成本；监督和控制顾问公司；监督和控制承建商；进行各项招标；实施质量管理制度，确保建设工程质量；进行建筑合同管理并解决合同执行中出现的问题；监督工程现场管理；保持和改善安全标准；协调政府有关部门的关系；向顾客、政府有关部门及资助团体提供专业及技术性的意见；向政府及资助设施提供预防性维修；就设施的修理及翻新提供意见并实施。

工务局下设：计划及资源部、工务政策部、法律咨询部、行政部、建筑业检讨部。工务局下辖7个署：建筑署、土木工程署、渠务署、机电工程署、路政署、拓展署、水务署。各署是工务局的执行机构，负责相应范围的政府工程实施。

2．房屋委员会及房屋署的职责及组织架构

香港房屋委员会是负责推行香港大部分公营房计划的法定机构，其业务有三项：开发租住公屋、居屋、进行其他商业性开发。在以推行公营房屋计划为主的工作中，房屋委员会承担着发展商、业主、物业管理的角色。

房屋署是房屋委员会的执行机构，负责具体筹划、建造和管理公共房屋。房屋署全部的工作内容有：一是组织可使用的土地，包括更改土地用途、收回土地、清拆、地盘平整等工作；二是进行可行性研究，包括可行性研究、制订开发计划、进行财政评估，提请策划及规划委员会审核等工作；三是进行设计和施工，包括做出设计方案和预算、房屋施工等工作；四是进行竣工及移交，包括进行检定测试、政府部门及公用设施机构进行检查、取得各种批准和证书、移交给业主；五是进行管理及维修保养，包括改正一些工程瑕疵，提供物业管理及维修保养。

房屋署下设四个处及具体工作：物业管理处负责租住公屋及物业管理；编配及销售处主要负责居屋销售；商业及业务发展处主要负责管理商业楼宇；发展及建筑处主要负责工程策划及监管、提供专业服务、制定技术准则、进行工程招标，工地现场管理和监督。

2．6．3　香港特区政府投资项目的配套机制

1．香港特区政府投资项目的审批及建设流程

政府投资项目涉及的组织单位主要包括：项目委托人（特区政府各政策局及其委托的部门）、工务代理部门（包括特区政府工务部门、顾问公司、承建商）、政府工作部门（包括库务局、工务局、环保署、地政处）、高层的委员会（主要是政府高层及立法会的有关委员会，包括高层资源会议、工程及有关顾问遴选委员会、立法会工务小组委员会、立法会财务委员会、中央投标委员会）。整个项目流程大致可分为三个阶段：

第一阶段（丙级）：一个政府投资项目一般首先由港府的某个政策局提出，交由工务部门及其委托的顾问公司进行服务评估及初步工程可行性研究，取得环保署、地政署（即土地管理部门）的支持后，经库务局（即财政部门）批核，再由政策局决定将其列入“工务工程计划”。随后政策局将项目的有关工作委托工务局开展，由工务局具体推动该项目的实施。

此阶段的主要任务是完成工程项目的可行性研究，进行初步地质勘察，完成初步设计和初步工程造价估算，定出工程的计划时间表，有的项目还要经过项目独立审核。

第二阶段（乙级）：工务局将项目分别报库务局和政府高层资源会议批核后，经工程及有关顾问遴选委员会批核确定该项目的顾问公司，工务局委托顾问公司进行详细可行性研究及策划设计工作，并要取得政策局的批核。顾问公司编制项目的成本预算，经工务部门先后报送库务局及立法会工务小组委员会（由18个议员组成）和财务委员会批核（用投票方式）后拨款。

此阶段的主要任务是对工程进行深入细致的技术、经济分析、评估与探讨，完成详细设计及审查、完成项目环境影响评估并通过有关部门审查、完成项目详细投资核算、完成征地工作和进行广泛的咨询、准备标书等。

第三阶段（甲级）：工务部门在中央投标委员会监管下通过招标确定工程承建商，承建商按合约进行施工建设，建设期间由工务局及顾问公司全过程监管。

2．承包商资格认可制度

香港政府建立了一套相当完整的制度（资格认可制度）以管理承担政府工务工程合约的承包商，认可承建商分两大类，即认可公共工程承建商与认可公共工程物料供应商及专门承造商。

欲承建政府工程的承包商需要向工务局申请纳入合资格投标的承包商名册，申请文件需注明以往承包记录、财务状况、管理人员及其经验、厂房器械等。合资格投标的承包商分为五大类：建筑、港口工程、土地平整、公路及渠务。承包商按可投标工程价值的多少分为三级：A级只可投标2千万港元以内价值的工程，B级只可投标5千万港元以内价值的工程，C级可投标5千万港元以上价值的工程。政府按承包商的表现来决定承包商升级、降级及除牌。有相关经验的海外承包商（如国内的中国建筑、中国港湾、上海建工等）可直接申请C级牌。各专业承包商与供应商都各自设有名册。工务局建立的这套承包商名册管理制度，在很大程度上强化了工务局作为政府投资工程业主的管理力度。

3．合约（合同）管理

香港政府工务部门十分重视对工程合约的管理。每个工程都编制了工程进度表及关键路径网络（critical path network），并定期召开会议审阅工程进度及质量。对于不满意的问题，工务部门即要求承包商改善，如仍未达到要求，则发出警告信，进而采取停止招标、降级及除牌的惩罚。承包商还须每年提交一份符合要求的审计报告，否则也会受到上述同样的惩罚。对于一些大而复杂的合约，常会遇到一些未可预料的变动，监理人员要根据真实记录，提出一个公平的解决建议，以便项目经理及承包商同意。如双方不能接受，可通过协商、调解、仲裁、诉讼等途径解决。

4．安全、质量管理

（1）安全管理

工务工程的安全管理主要体现在如下几个方面：

①要求承建商订立、执行安全管理制度。

②制定及推行工务工程的工地安全守则，并监管工程合同，认可承建商的表现。

③向承建商支付工程合同总价的2%来完成安全管理工作的支出，这部分费用不参加竞投。要求承建商完成的工作包括：“安全计划书”的编定、修改；提供安全主任及督导员；举行安全例会；进行安全巡视；进行安全训练；进行安全稽核；完成安全施工循环。

④实施独立安全稽核计划。每3个月有独立的稽核员进行安全稽核。完成稽核后，稽核员要呈交报告书指出安全的强项和弱项、需要纠正的地方及建议、各单元所得分数。如达不到规定的分数，则承建商将被评为不合格，连续两次被评为不合格，管理委员会将暂时禁止该承建商竞投工务工程。

⑤通过承建商的表现季报来实现工程安全的管理。

（2）质量管理

公务工程通过如下手段进行质量管理：

①规定投标者的资格。只有在工务局“承包商”名册中的承包商才可以投标，这些承包商都有ISO9001品质管理体系认证。

②建设标准及制度（香港称规格）。工务局辖下的五个工程署都采用《土木工程一般规格》，所有的工程，土方、打桩、钢结构、桥梁、海事、路轨、道路、混凝土及板模都要遵守相应的施工标准。

③工程建设合同。合同规定了工程师、工程师代表、承包商在质量控制方面各自的责任。

④工地监督。工地的建筑活动，会由工程师代表的驻工地人员（或工程顾问公司的驻工地人员）全时间监管。

⑤测试。大部分建筑物料都有政府的工务实验所做出的测试。

⑥独立审核。各工务部门总部都有品质管制组，会对工程进行突击审核。每项工程都要接受一次审核，一些重要工程要接受两次以上审核。如遇到不合标准的情况，要找出原因并提出补救方案。

（3）专业人士制度

对于政府投资的工务工程项目，一般由政府的环境运输及工务局负责，但是由于人手不够或者项目太大等原因，也可能委托社会工程造价咨询组织代行管理。香港地区的工程建设的社会咨询施行专业人士制度，包括建筑师、工程师和测量师在内。政府工程雇佣咨询公司或咨询人士有专门的咨询遴选系统，工程及有关顾问遴选委员会负责雇佣咨询服务。

2．7　发达国家与地区政府投资项目的特点与启示

发达国家和地区一般基于政府采购制度管理政府投资项目，他们对这部分工作管理的基本目标就是：公平、诚实、经济和效率。政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的、非营利性的公益性项目上，各国对政府投资项目一般都实行严格的管理和监督。

2．7．1　发达国家与地区政府投资项目的特点

1．发达国家和地区政府投资项目的管理理念

政府投资工程是为了实现政府职能和公共利益、没有盈利动机。政府投资工程有时候也作为政策性手段，即通过增加或减少政府投资工程的支出，调控需求，调控经济，同时还可以作为保护本国产品、本国企业及政府认为应当加以保护的某类企业、某类人群的手段。

在发达市场经济国家，政府投资工程是政府采购或称为公共采购的一部分。发达国家一般基于以下认识管理公共采购。

（1）公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐赠人提供服务。因此政府采购职能就是一个受管制的、高度透明的过程，应当受到严格的法律、规则、司法、行政规定以及政策和程序的限定和控制。

（2）政府采购机构必须公布其需采购的特定商品和接受任何投标意图并接受它们的投标。

（3）政府采购记录可以进行公开示意，任何人都可以提出问题并期望得到解答。

2．发达国家和地区政府投资项目的管理方式

（1）根据不同的项目实行不同的管理模式

通常在国外，政府投资项目区分为经营性投资项目和非经营性投资项目，分别采取不同的管理模式。对于经营性投资项目（主要包括大型的基础设施和公共工程），由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。经营性的政府投资项目一般由政府成立专门的公司或机构作为业主，全面负责项目的组织实施及管理。如德国的统一铁路改造项目，由政府组建成立德国统一铁路建设公司。或者政府委托已有的投资公司或机构作为业主，但其主要任务是负责项目的前期规划、设计和咨询的委托，以及通过公开招标选择承包商，有关项目建设的具体组织管理任务往往委托给专业的咨询公司承担。业主本身的组织规模一般较小，充分利用社会专业人士的力量来完成对项目的组织管理职能。

其余的非经营性政府投资项目，一般由政府直接管理。政府机构中有专门的建设管理部门行使业主的职能，但不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。如新加坡国家发展部中设公共工程局，香港的工务局和房屋署等，这些机构内有自己的建筑师、工程师、咨询工程师等，可以进行项目的设计、施工监督管理及竣工验收等具体的工程管理工作。

（2）实行相对集中的专业化管理

对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理。即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。发达国家和地区政府采购的理论和实践表明，国际上大多数采购职能都是独特的，需要掌握专门的知识才能成功地完成。集中采购允许采用专家并使专家的技术在不断的采购实践中得到不断提高；集中采购便于明确责任，因为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况；集中采购还便于保证采购者立场的客观性；集中采购也有利于提高运行效率，通过合并采购或增加采购量而降低价格；集中采购也便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施。但这样的主管机构在政府投资工程的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。

3．发达国家和地区政府投资项目的运行机制

（1）政府投资工程严格按照规则办事

发达国家普遍对于政府投资工程的管理设有专门的法律法规，使用专门的合同。政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资有所不同，所以，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构需要法定，管理方式需要法定，所有的运作规则需要法定。有的发达国家甚至不惜牺牲效率，也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资工程合理机制的重要支撑。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标。

（2）机构之间权力、责任匹配，互相之间制约

使用单位、财政、预算（有的国家将此两部分职能分别授予不同的机构）部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责，根据其法定职责，各自要在工程的不同阶段发挥其作用。使用单位提出需求并参与设计审查以及交付验收；议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权；建设部门参与前期的可行性研究、概预算编制并负责建设实施，甚至管理和维护；财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付。这样职责清楚，彼此制约，各部门可以专注于职能范围内的“事情”，避免了权力寻租。

（3）政府投资工程管理的透明度极高

任何人对于政府投资工程的实施过程都具有知情权，政府投资工程要接受多方面的监督，保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。对于政府投资工程管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面，一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的外部监督体制，承包商如认为政府投资工程管理部门有不规范的行为，可以向有关监督部门投诉。这一管理理念对我们管理政府投资工程具有重要借鉴意义。

4．发达国家和地区政府投资项目管理过程中的监督机制

发达国家和地区政府投资项目管理部门一般要受到来自以下三个方面的监督：

（1）内部机构的监督

内部机构的监督是指项目管理部门内一般都设有相对独立的机构或人员对项目管理程序的执行情况进行监督，如美国联邦各个项目管理的专业部门设有招投标申述委员会，负责处理投标商的申述。

（2）外部机构的监督

外部机构的监督是指来自项目管理部门以外的其他政府部门或议会的监督，如在我国香港地区，立法会和廉政公署都有权对政府投资项目的执行情况进行检查及质询；美国对联邦政府投资项目的外部结构监管则由在联邦各部设立的由总统直接任命的总检察官办公室和国会下属的会计总署执行。外部机构对政府投资项目执行情况进行检查后，一般都要公布报告和文件，向各政府部门提出建议来改善其工作方式和程序。

（3）公众的监督

公众监督主要有三种形式：一是由政府聘请的专家组成的专家委员会；二是通过公告社会，听取公众意见；三是舆论监督，各种新闻媒体对于各方所反映的问题都会及时报道，并要督促检查并得出结论。

5．注重依靠专业人士和中介组织

注重依靠专业人士和中介组织进行监督，第一方面，表现在政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成。第二方面，表现在政府除了自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，政府实施监督。第三方面，所有的重要技术环节都有专业人士把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰。这些专业人士是在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册的。由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起了专业人士和机构的责任心，使他们成为工程高质量、低成本完成的保证基石。这样，既可以减轻政府管理投资工程的负担，也有利于投资目标的实现。

2．7．2　发达国家和地区政府投资项目管理对我国的启示

通过研究发达国家和地区的政府投资项目管理，我们可以得出如下启示：

（1）改变当前不分投资主体采用同一种管理方式的模式，按投资主体的不同先将工程项目分为政府投资项目和非政府投资项目，并将政府投资项目进一步区分为经营性投资项目和非经营性投资项目，对不同项目分别采取不同的管理模式。同时，加强对政府投资项目的管理，对工程的建设全过程实行集中管理，实现政府投资项目的“建管分离”。

（2）加强政府监管。建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。有效的内部控制制度可以使责任固定，不但有助于保证工作高效运转，同时，在各个工作环节的权利制衡机制还可以有效地防止个人舞弊。加强外部监督，防止组织舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合我国国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，有效地进行监督。

（3）建立简捷可行的承包商准入制度。为了有效地遏制承包商的舞弊行为，可以要求承包商在参与政府投资项目时，必须提供有关的资料如企业实力、企业信誉等。按照特定要求设置准入条件，建立政府投资项目承包商名册。

（4）政府投资项目要实行特殊的合同条件。由于政府投资的来源是政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资项目必须采用相对于一般非政府投资项目严格得多的合同条件。应该为政府投资项目编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资项目的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权如“为了政府利益时中止合同”（可以给予承包商合理的补偿）。合同中要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。

（5）政府投资项目要实行工程担保与工程保险。由于政府投资影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资项目一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是在政府投资项目中实行工程担保与工程保险制度。前者强调承包商必须提出履约保函；后者则应在政府投资中单列工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移，以确保政府投资项目的成功。

（6）借助中介组织参与管理政府投资项目，对精简政府结构，充分发挥政府在建设市场中的主导和宏观调控作用都有很大益处。通过中介组织的活动为政府投资项目，特别是大型项目提供决策和技术支持，在国际上有很多成功经验可供借鉴。