政府投资项目代建制的理论与实践

第1章　政府投资项目管理历史回顾

1．1　概 述

根据现代西方经济学理论，在以市场为配置主体的社会中，市场机制具备天然的合理性，并在经济运行中发挥重要作用。但市场经济并非完美无缺，它也存在其自身无法克服的局限性，具体表现为所谓的“市场失灵”，这时政府职能得以凸现。政府投资项目正是政府实现其职能的一种重要手段，它的目的是弥补公共产品和半公共产品的供给不足，解决经济发展中的“瓶颈”问题，促进经济发展，抑制经济波动。

1．1．1　政府投资项目的内涵

在我国，政府投资项目管理的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。改革开放初期，财政部称政府投资项目的资金来源为“财政性基本建设资金”，即财政性资金，有的地方财政部门则直称“财政性资金”。

1．财政性基本建设资金

财政性基本建设资金是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的基金。具体包括以下五个方面的内容：

（1）财政预算内基本建设资金；

（2）财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；

（3）纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；

（4）财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；

（5）其他财政性基本建设资金。

2．财政性基本建设资金投资项目

财政部财基字〔1999〕37号文《财政基本建设支出预算管理办法》中，明确提出了财政性基本建设资金投资项目的概念，即财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。

3．政府投资建设项目

1999年北京市人民政府所发京政发［1999］31号文《北京市人民政府关于印发北京市政府投资建设项目管理暂行规定的通知》中，明确了政府投资建设项目是指使用财政预算内用于固定资产投资和土地批租收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目。

4．政府投资项目的概念

政府投资项目概念的核心内容，在于对“政府投资”的诠译。在政府、市场职能严格分工的市场经济体制下，政府应是履行公共职能的组织，一般不实施营利行为。市场经济下也有公有经济，但投资主体是国有企业，不是政府结构本身。因此，美国、英国和德国等发达市场经济国家以及我国香港地区等并无“政府投资”的表述，而是将政府出资的项目称为公共工程（public works），将公共工程作为政府采购（government procurement）的一部分。在我国，之所以形成了“政府投资”的概念，是沿袭了计划经济时期政府对经济全面包揽的观念。随着我国投资体制改革的不断深入，“政府投资”这一表述已显不妥。

深圳市人民代表大会常务委员会在2000年4月4日公布的《深圳市政府投资项目管理条例》中指出：政府投资项目是指利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。

宁波市镇海区人民政府2000年10月8日发文《镇海区财政性资金投资基本建设项目管理暂行办法》中规定，政府财政性资金投资基本建设项目简称政府投资项目。

从上述概念的沿革可以看出，对政府投资项目概念的认识是一个渐进的过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。但是应该看到，政府投资项目无疑比财政性基本建设资金投资项目的内容更宽，其资金来源除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等。

鉴于此，1999年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年出版了《政府投资项目标底审查实务》一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的概念。具体地说，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

根据2004年7月16日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》的精神，经营性项目将全部交由市场主体投资，准公益性项目将尽可能吸引社会资金，公益性项目则由政府出资，并推行代建制。政府直接出资的领域仅限于不能营利的公益性领域。因此，称为“政府出资项目”或“政府采购项目”更为妥当。

然而由于“政府投资项目”在行业内已经约定俗成，且许多部门规章和政策文件都采用这一称呼，因此本书也沿用该表述。

本书中的“政府投资项目”主要是指财政性直接投资项目或以财政性直接投资为主的项目，主要为公益性和基础性项目，也统称为非经营性项目。

1．1．2　政府投资项目的特征

由于政府投资项目是以政府财政性直接投资项目或以财政性直接投资为主的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。

1．政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非营利的公共项目

这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非营利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非营利、难以营利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非营利、难以营利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，其政府投资建设的项目所占比例相对发达国家为大。

2．超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响大

这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是，一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以，这些工程项目必须通过政府投资。

政府投资项目风险巨大，如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成百甚至成千倍地提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加值。如果项目决策正确合理，方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但是，如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么可能带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担，资源环境的破坏和污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。

3．政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序

各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，比一般项目采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程。财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考经济发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目。

（1）严格的立项审批制度，建立国家或地方政府投资项目储备库，执行严格的可行性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算，报国家或地方人大专门委员会批准。

（2）严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定，实施无歧视、公开的竞争性招标方式。

（3）严格的财政评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算（决算），都要执行严格的财政评审制度。

（4）严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”。为杜绝这一可能性真正发生，就要由政府有关部门组建类似营利项目的项目法人，对本项目实行严格的项目管理，实施投资、进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件，就要有合理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是否追加预算，若没有令人大专门委员会信服的理由，应受到处分。

4．政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注

由于政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量，建成后对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。

1．1．3　政府投资项目的分类

在当前市场经济阶段，政府投资项目按照不同的划分标准分为不同的种类：

1．按其资金来源划分

按照资金来源不同，可以分为财政性资金项目、财政担保银行贷款建设项目、国际援助建设项目。

（1）财政性资金项目

财政性资金项目包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，也包括纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目（如国债专项投资项目等）。

（2）财政担保银行贷款建设项目

财政担保银行贷款建设项目是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目。这类项目大多是非营利的公共项目，也包括少量虽营利但投资回收期较长的项目。对于非营利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息。少数有盈利但回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。

（3）国际援助建设项目

国际援助支持的建设项目，一般侧重于受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织（亚洲开发银行），友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。

2．按建设项目性质划分

按照建设项目的性质又将政府投资项目分为经营性项目和非经营性项目两大类。

（1）经营性项目

经营性项目包括港口、机场、电厂、水厂、煤气、公共交通等设施项目，建成后有长期、持续、稳定的收益，项目自身具备一定的融资能力，除政府投资外，还可吸收企业和外商投资。

（2）非经营性项目

非经营性项目包括文化、教育、卫生、科研、党政机关、政法和社会团体等投资建设项目，是为社会发展服务的，由政府作为单一主体出资建设，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报。

3．按管理权限划分

按照管理权限不同，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。

（1）中央政府投资项目

中央政府投资项目就是建设资金来源于中央政府的投资项目。中央政府投资项目应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批。

（2）地方政府投资项目

地方政府投资项目就是建设资金来源于地方政府的投资项目。地方政府投资项目除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批。

1．1．4　政府投资项目的范围

1．政府投资范围的一般性分析

按照我国的一般划分方法，投资领域可以划分为三类，即公益性投资领域、基础性投资领域和竞争性投资领域。公益性投资领域包括科、文、教、卫、体、环保、广电等设施，公、检、法、司等政权设施，政府、社会团体、国防设施；基础性投资领域包括农林牧渔、水利、气象基础设施、能源、交通邮电通讯、地质普查和勘探以及一部分支柱产业；竞争性投资领域包括工业（不含能源）、建筑业、商饮供销仓储业、房产、公用服务咨询、金融保险和其他行业。根据这种分类，民间投资主要集中在竞争性投资领域和部分基础性投资领域，政府投资主要集中在公益性投资领域和部分基础性投资领域。这种政府投资和民间投资的划分方法，实际上很难准确地把握政府投资和民间投资的范围界定，可操作性不高，因此许多学者认为应将投资领域分为两类，一类是营利性投资领域，由民间投资负责；另一类是非营利性投资领域，由政府投资负责。

在市场机制起基础性作用的市场经济里，政府应该遵循市场有效性原则，不介入市场能够有效调节的领域。因此，在确定政府投资范围时，必须将其限制在市场不能有效调节的领域。在目前的经济发展阶段，市场机制已经能够有效调节竞争性投资领域内的投资规模，投资者能够依据市场规律获得相应的收益，因此，在这一市场有效的领域政府投资不应介入。但是，基础性投资领域情况比较复杂，在目前的市场环境下，有些项目不仅可以收回成本，而且还可以获得相当于社会平均利润率的收益，在这些项目上，市场是能够有效调节的；而另一些项目的经营则不能获得社会平均利润率的收益，甚至连成本也不能完全收回，这是市场失效或部分失效的领域，政府投资必须介入这些项目。在属于公共领域的公益性投资领域，绝大部分都是不能通过市场提供的，因而属于政府投资的范围。当然，随着经济的发展和市场的完善，有些部分也可以转变为由市场提供，比如，在许多发达国家，城市的清洁服务可以通过市场的方式提供。(www.chuimin.cn)

2．政府投资范围的具体分析

在《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等基本建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。具体来说，政府投资应该集中在以下的三个类别中：

第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共产品。如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。政府直接投资上述领域并不意味着此类公共产品的全部投资与运营责任都需要政府部门自己承担。上述产品与服务内部仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务业务分业经营，政府投资与补贴只负责保障提供普遍服务。政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来提供这些公共物品。

第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共物品和服务。如高速公路、城市道路、基础教育、医疗卫生、公有住房分配、社会福利、环境保护等，这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会以及市场的力量。但社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共物品及服务进行科学的规划和组织以及严格的监管和控制。而当政府财力充裕的时候，政府部门应当在具有显著外部效应的领域发挥更大的作用。

第三类，以电力供给、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断产品。这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为私人通过市场供给提供了现实可能性。上述产品和服务市场供给的形式可以有两种，其一是私人的完全供给，即公共物品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二是私人与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。此类产品和服务应实施政府管制包括价格管制和市场准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置的效率损失。

在我国社会主义市场经济体制建立和完善阶段，发达地区、欠发达地区和不发达地区的市场发育程度不同，适应市场经济要求的地方政府的职能转变也存在较大差异。因此，现阶段我国政府投资的范围与完全市场经济条件下的政府职能的要求存在某种程度的不一致，政府投资范围依然过宽，涵盖了许多政府不该管、管不了，也管不好的领域。国务院《关于投资体制改革的决定》根据我国现阶段的国情和市场发育状况，对政府投资的范围和领域进行了原则规定，是我国投资体制改革的历史性进步。但必须强调，政府投资的范围不是一成不变的，需要根据我国经济社会的发展和市场经济的发育状况，适时地进行调整。

1．2　我国政府投资项目管理体制的历史回顾

政府投资项目管理体制变革是市场经济体制改革的一部分，也是受项目管理理论与实践进步推动的。

1．2．1　政府投资管理体制的界定

政府投资项目管理体制是我国整个投资体制的重要组成部分，它决定着公共资金的配置方式，既与投资活动的宏观管理体制有直接联系，又与政府投资项目活动的微观管理紧密沟通，涉及宏观经济及微观经济。一方面，投资体制改革对政府投资项目管理体制改革提出要求和指明方向；另一方面，深化政府投资项目管理体制改革，对投资体制改革的全面展开和完善发挥着积极的推动作用，有利于加快建立社会主义市场经济体制的进程。因此，国务院关于投资体制改革的决定中提出要加快政府投资项目管理体制改革，完善政府投资体制，规范政府投资行为。

根据《辞海》的解释，体制就是国家机关、企业和事业单位组织和运作的制度，而现代组织管理理论中关于管理的定义是维持集体协作行为延续发展的有意识的协调行为。综合以上概念，政府投资项目管理体制是与投资体制、社会主义市场经济条件下的政府职能和现代科学管理相适应的协调政府投资项目的组织和运作制度，包括管理主体、管理范围、管理方法和管理制度。

1．2．2　我国政府投资项目管理体制的发展历程

新中国成立以来，我国的经济体制走过了从逐步建立、进一步发展完善到完善改革的历程。与此相应，我国的政府投资项目的管理体制也可以大致分为三个阶段。

1．计划投资管理体制阶段（1949—1978年）

在新中国成立后长达20多年的时期中，我国投资体制经历了收权—放权—再收权—再放权的循环，但这种所谓“收权”、“放权”的调整始终是在中央政府和地方政府之间进行的，政府在整个投资活动过程中的角色并没有改变过。因此，这一时期所有的项目都是政府投资项目。

（1）1949—1957年，中央高度集权，统一管理

1949—1952年是我国国民经济恢复时期，在经济体制中并存着五种经济成分，所以实行以国家投资为主的投资主体多元化投资体制。

1953—1957年是“一五时期”，随着多种所有制的社会主义改造的基本完成，我国投资体制形成了高度集中统一的模式，或者说形成了由国家“全统全包”的投资分配制。

在此时期，我国经济体制处于逐步建立的过程中，国家投资实行集中管理，投资决策权集中于国家，建设资金由国家统一拨款，而且统一了基本建设管理机构和管理制度，基本建设投资统一由专业银行办理拨款和监督，建立起高度集中计划的投资模式。在计划管理的条块关系上，投资管理强调从中央到部委的“条条”管理。管理机构方面，国家计划委员会、国家基本建设委员会和建筑工程部先后成立。管理制度方面，确定了“先勘察，后设计；先设计，后施工”的建设程序以及“设计任务书—初步设计—技术设计—施工图”的设计程序，制定了预算定额、概预算编制细则、预算价格和各种工程费用定额标准。

（2）1958—1960年，投资管理第一次放权

在此三年“大跃进”期间，政府对投资管理进行了一些变革，扩大了地方项目审批的权限，但只是简单的行政性放权，并没有建立和完善地方和企业的投资约束机制，经济建设急于求成，盲目追求高速增长，高指标、盲目投资、重复投资之风泛滥。计划管理改为以“块块”管理为主，即由原来中央部委管理为主转为以地方管理为主，部分年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资（包括储备资金）实行包干制。在管理制度方面，破除部分规章制度，弱化投资管理，原先的合理制度“先勘察，后设计；先设计，后施工”被废除，时兴“边勘察、边设计、边施工、边生产”的“四边”错误做法，抛弃了合理的基建程序，造成了大量的返工损失和工程质量事故。

（3）1961—1965年，重建中央集权管理

三年“大跃进”期间，由于投资管理权限失控，导致了投资规模严重膨胀，盲目建设以及工程质量低下的情况屡见不鲜。为此，1961年国民经济进入调整时期，我国重新实行集中统一的投资管理体制，再度把基本建设管理权集中到了中央。国家重申全国统一计划的原则，收回了下放给地方的投资管理权限。国家规定，基本建设投资不再由地方财政包干，而由中央财政专项拨款，加强了管理机构的建设，恢复和重建投资管理规章制度，严格控制、严格规定基本建设审批权限。这些措施有效地压缩了基本建设的规模，不过这次调整借助于强制性的行政手段，集中投资，集中管理，使投资体制又返回到“一五”时期高度集权的轨道，而且比“一五”时期更为集中，使原有投资体制中的弊端更加凸显出来。

（4）1966—1978年，投资管理全面混乱

1966—1978年“文化大革命”期间，我国经济建设和社会生活的各个领域受到严重破坏，基本建设管理体制被打乱，基建投资的计划审批权限再次下放。投资管理组织体系全面崩溃，投资管理方针、政策和规章制度被全盘否定，投资管理权限大量向地方下放。这一时期政府对投资项目失去监控能力。

1977—1978年“拨乱反正”时期，虽然有针对性地在投资领域推行一系列紧缩措施，但是整顿工作刚起步就被所谓的“洋跃进”所阻挠。

由上述可以看出，政府为单一投资主体的计划经济投资管理体制，存在以下弊端：一是对所有投资项目不分投资主体、资金来源和项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府审批；二是审批手续繁杂，需要提供项目建议书、可行性研究报告以及开工报告等；三是政府在进行审批时，把本来应由企业决定的市场前景、经济效益、资金来源、技术方案等也都审批了；四是重事前审批，轻事后管理，批项目的时候一道道审，而对批完以后企业是否按国家的要求进行投资建设，则缺乏有效监督。

2．初步改革投资管理体制阶段（1979—1992年）

1978年12月党的十一届三中全会，掀开了我国经济改革的序幕。1979年初的全国基本建设工作会议，规定基本建设投资实行“拨改贷”，投资体制改革由此开始，政府对投资项目管理的改革也初见端倪。

1979—1983年，集中计划管理模式开始裂变。国家建委提出推行基本建设合同制，将建筑施工企业从接受指令施工，变为与政府部门签订合同。国有施工企业开始推行经济责任制，建筑企业从实行利润留成到利改税，开始试行国际通行的建筑工程安装招标制度，工程设计单位实行设计取费制度。这样，曾经是政府事业单位的建筑施工企业、设计单位开始按照市场规则行事。政府开始从唯一的投资者和投资活动的直接操纵指挥者，向凌驾于各投资主体之上的社会投资活动的综合管理者转变。

1984—1992年，市场经济投资管理体制萌芽。随着经济体制改革的深入进行，政府对投资的管理也需与市场化的步伐合拍。以1984年国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》和1988年《关于投资体制近期改革方案》为标志，政府对投资体制进行了一系列的改革。开始实行多种计划管理形式，逐步缩小指令性计划范围，扩大指导性计划；进一步下放审批权限，简化审批手续；固定资产投资项目的决定权逐步分散，建立投资项目评估审议制度；投资建设领域推行招标投标制，政府进一步实现了由投资活动的直接控制者向社会投资活动的宏观管理者的转换。

改革开放以后，特别是在80年代，我国政府投资项目的工程建设组织方式也进行了改革的探索。1979年，工程项目建设方式结束了长达20年的工程指挥部制，恢复了“一五”时期的承发包制度。1984年开始基本建设和建筑业体制改革，实行建设工程招标承包制和项目投资包干责任制，建立工程承包公司和城市综合开发公司，改革工程项目所需资源（人、财、物）的供应方式，实行设计单位企业化和建设工程质量监理制度，使我国的工程项目建设方式开始与国际惯例接轨。

3．深度改革投资管理体制阶段（1992年至今）

以1992年邓小平南巡讲话为标志，经济体制市场化步伐加大，在党的十四届三中全会上，提出了建立社会主义市场经济体制的总体目标，相应的政府投资管理体制也实行了一些深层次的变革，与市场经济规则相适应的投资管理体制在这一阶段得以初步形成。

1992年11月9日，国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，进一步强化投资责任约束。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出深化投资体制改革的原则要求，所有投资项目划分为竞争性、基础性和公益性。工程建设监理制于1996年转入全面推行阶段。国有企业作为投资过程的管理主体从政府分离出来，1996年《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的出台，解决了我国投资缺乏责任约束机制的问题，将政府投资实施过程的管理真正变成了企业行为。明确政府投资范围划定在非竞争性、非营利性的基础设施和公益性项目范围内，政府作为市场经济投资宏观调控主体的角色初步确立。

在计划经济时代，那种高度集中的投资体制已被实践证明是低效率的、浪费的，因而已被历史所否定。改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，形成了以审批制为特征的投资体制。初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。因此，投资体制改革仍然是必然的。

针对上述问题，《国务院关于投资体制改革的决定》对政府投资体制作了进一步完善：

（1）区分不同的投资主体，针对不同的项目性质，实行不同的管理方式。对政府投资项目将继续实行审批管理，但简化和规范审批程序，合理划分审批权限；对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

（2）合理界定了政府投资范围。规定政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。

（3）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

（4）鼓励社会投资，引入市场机制。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。政府利用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。

此外，《决定》还对政府投资项目的决策机制、政府投资资金管理、建立政府投资责任追究制度、政府投资相关部门的制衡机制、政府投资项目的审计监督和社会监督做了进一步完善，所有这些都将有助于规范和制约政府投资行为，提高政府投资的管理水平和投资效益。

1．3　我国政府投资项目管理模式的演化

我国的政府投资项目管理模式与我国政府投资管理体制及投资主体格局有密切的关系，为便于讨论，在此把我国政府投资项目管理模式的演化过程分为两个阶段。第一阶段：计划经济体制下单一国家投资主体阶段政府投资项目管理模式；第二阶段：市场经济体制下多元化投资主体阶段政府投资项目管理模式。

1．3．1　政府投资项目管理模式的内涵

管理模式是将一种或一套管理理念、管理方法、管理工具反复运用于企业（或项目），使企业（或项目）在运行过程中自觉加以遵守的管理规则体系，其表现形式为制度、操作程序、风格等。所以，管理模式就是指从特定的管理理念出发，在管理过程中固化下来的一套操作系统，其外化表现形态即为管理模式，是管理理念、管理系统和操作方法的有机结合。

政府投资项目管理模式即政府投资项目的组织实施方式，是指政府指定或委托有关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验收交付使用的全过程项目管理的方式。具体包括四个方面的内容，即政府投资项目管理理念、政府投资项目管理机构、政府投资项目管理方式、政府投资项目管理机构的运行机制。

1．3．2　第一阶段的政府投资项目管理模式

1．国民经济恢复时期的建设单位自营方式

在我国国民经济恢复时期，大批基础设施和工业企业急需恢复和新建。当时，全国还没有统一的基本建设主管机构，原有的设计、施工力量十分薄弱和分散，国营建筑安装企业的数量和规模根本不能满足基本建设的需要。在这种情况下，基本建设工程绝大多数都以建设单位自营方式组织建设。建设单位自营方式就是由建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金、对工程项目建设全过程进行组织管理，自行组织设计、施工力量，配置采购施工机械材料。这种方式的优点是保证了建设单位对工程全过程的统一管理，有利于调动建设单位搞好施工的积极性。其缺点是容易违反基本建设程序，建设单位缺乏管理工程建设的经验和能力，主要问题是工程建设难以实行专业化管理。

2．“一五”时期的甲乙方承发包制度

在建设单位自营方式的条件下，不存在独立的设计单位和施工企业，但在《暂行办法》颁发前后，随着我国大规模经济建设的兴起，迫切地需要扩大基本建设队伍，提高工程建设效益和管理水平，各主管部门在学习借鉴苏联基本建设经验的基础上，逐步集中了分散的设计、施工力量，组建了施工企业和事业性的设计院。当时的工程项目建设方式也从建设单位自营方式向甲乙方承发包制转变。

在甲乙方承发包制中，甲方即建设单位，负责工程的资金供应，特殊材料的供应以及进行必要的技术监督和验收、生产准备工作；乙方即施工企业，负责按照合同的规定包工包料，按期保质地完成施工任务。甲乙双方采取合同的方式，确定各自的责任，同时根据甲乙双方所属的部门，承包又分内包与外包。此外，在建设单位的同意下，施工企业可以把部分工程分包出去。采用这种组织管理形式进行工程建设，明确了甲乙方的经济关系，对于提高施工管理水平，节约投资起到了一定的作用。同时，主管部门采取行政指令的方式管理建设单位的资金、物资供应，指派设计院和施工企业，这与当时资源紧缺、任务重、工期紧的经济条件基本相适应，因此取得了较好的经济效益。

随着“一五”计划的完成，生产向社会化和专业化发展，这种组织形式的弊端也逐渐暴露出来。第一，主管部门采取行政性办法指定建设单位、设计院、施工企业的承发包关系，三者都没有自主协调的权力。因而也难以真正负起责任，往往还会造成各方面的扯皮现象。第二，建设单位组织管理设计、施工的经验和能力都有限，难以把工程建设全过程有机地组织在一起。第三，施工企业组织形式缺乏灵活性、适应性，各职能部门往往各自为政，不利于集中力量进行项目施工。

3．1958年以后实行的投资包干责任制和工程指挥部方式

在“二五”初期，由于受“左”倾思想的影响，基本建设也开始急于求成，大兴“三边”（边勘察、边设计、边施工）工程，致使许多工程项目无法按期保质完成，投资效果明显下降，为了改变这种局面，国务院在改进基本建设财务管理制度的规定中提出了实行投资包干责任制。以后在1972年、1975年、1977年又曾由有关部门重新提出。投资包干责任制的主要思想是由主管部门向建设单位（或施工企业）下达施工任务以及工程所需要的资金、材料、设备，由建设单位（或施工企业）负责按期、按质、按量地完成包干任务。

投资包干责任制对于加快工程建设、协调建设各方面的关系起到了一定的积极作用。但同时取消了甲乙方的承发包关系，一切靠行政性指令，使各单位的责任不清，经济核算制受到削弱，因而造成了投资效果下降，工程效益、质量下降等许多问题。因此，这种形式基本上没有真正推行开来。从“二五”后期开始，工程建设组织形式全面推行工程指挥部方式。

工程指挥部方式是高度集中的计划经济的产物，在“三线建设”中得到发展，我国的大型工程项目和重点工程项目多采用这种方式进行建设。指挥部通常由政府主管部门指令各有关单位派代表组成，统一指挥工程项目的所有工作。这种项目组织形式类似于军事组织，是一种通过行政手段搞项目会战的形式。

工程指挥部方式把工程建设的全过程作为一个整体来管理，在某些重点工程的建设上确实发挥了很大的作用，但是由于其中采取的手段是严重违背商品经济关系的行政办法，虽然初期对于集中资源、加快工程建设、清理历史遗留下来的未完工工程项目起了一定作用，但最终还是不可避免地导致了各种弊端的出现。例如，工程建设的决策者不承担决策风险；工程项目指挥部是一种临时机构，工程一建完，人员就都要返回原来单位，因而不便于积累建设经验，无法提高工程管理水平；另外，工程指挥部的主要负责人多由政府行政机构的领导兼职，在管理过程中过于强调使用行政手段而忽视其他管理办法等。这些弊端在实践中往往导致工程项目建设过程中出现“投资无底洞，工期马拉松”的现象。

总体来说，在政府作为单一投资主体的情况下，各种管理模式的出现起到了一定的历史作用，但是由于对投资项目的利益诉求主要是最终为业主的政府本身，这也就决定了上述政府投资项目管理模式基本上处于粗放式管理的阶段。随着投资主体多元化局面的形成和项目利益诉求主体的增加，项目管理方式必然走向集约化。

1．3．3　第二阶段的政府投资项目管理模式

随着上世纪70年代末中国实行改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成，政府投资项目管理模式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资项目的主要管理模式有项目法人型、建设指挥部型、基建处室型、专业机构型。这一部分我们将在下一章“国内外政府投资项目管理模式现状研究”中详细阐述。

因此，我国政府投资项目管理模式可以汇总为图1－1。

图1－1　我国政府投资项目管理模式汇总图