新型农村合作医疗扩大试点：抓住机遇，加快进度

抓住机遇，加快进度，全力做好新型农村合作医疗扩大试点工作

（2005年11月24日）

一、新型合作医疗制度的优越性

甘肃省自2003年启动新型农村合作医疗试点工作以来，各试点县（市）按照省上的统一部署和要求，扎实工作，积极推进，做了大量艰苦细致的工作。甘肃省在原有5个试点县的基础上，2005年，根据国家要求，经甘肃省政府同意，新增了武山县等9个试点县（市）。目前，全省已有14个试点县（市），覆盖农业人口近300万人，实际参合农民近255万人，参合率为85.3%。截至2005年9月30日，共筹集合作医疗基金1.08亿元，其中：中央财政补助资金2939万元，省、市、县三级财政补助资金3792万元，农民个人筹资4069万元。有100.5万参合农民得到4350万元合作医疗基金补偿。其中：82万农民得到1100万元门诊补偿；18.5万参合农民得到3250万元健康体检和住院补偿。参合农民在县、乡两级医疗机构的住院人数占住院总人数的87.6%，补偿金额占到合作医疗补偿总额的68.5%。总体看，试点工作农民欢迎，运行平稳，进展顺利，成效明显，初步显现出新型合作医疗制度的优越性，表现在以下四个方面：

（一）各级政府高度重视，相关部门密切配合，有力地保证了试点工作的顺利进行

中共甘肃省委、省政府对新型农村合作医疗试点工作是高度重视的。省委、省政府主要领导就做好试点工作三次作出重要批示。省政府常委会议专题研究新型农村合作医疗试点工作，2004年省政府专门下发《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（甘政发［2004］84号）。试点一开始，省上就建立了省政府新型农村合作医疗部门联席会议制度，在省卫生厅设立了办公室，增加了人员编制。甘肃省政府已先后两次主持召开了全省新型农村合作医疗试点工作会议。这次会前，甘肃省政府又下发了《关于做好新型农村合作医疗扩大试点工作的意见》。同时中共甘肃省委、省政府领导多次到基层对试点工作进行调研，指导试点工作，协调解决具体问题。中共甘肃省委、省政府有关部门按照各自职责，密切配合，为新型农村合作医疗试点工作做了大量工作。卫生部门会同有关部门，制定了相关政策，积极探索新型农村合作医疗制度的运行模式，指导各地建立了符合实际的筹资、管理与监督机制。同时，积极推进农村卫生改革，加强医疗卫生服务能力建设。财政部门督促落实新型农村合作医疗补助资金，加强了对基金使用的监管，会同卫生部门制订下发了《甘肃省新型农村合作医疗基金管理暂行办法》，统一了向农民收费的票据，规范基金管理。民政部门制定了农村贫困家庭医疗救助制度办法，积极解决农村五保户及贫困家庭参合的实际困难。发展与改革部门安排资金加快试点地区乡镇卫生院基础设施建设。农牧部门配合做好组织宣传，积极反映参合农民意愿，协助做好基金筹集和管理。食品药品监督管理部门加强了药品的监督管理和供应两个网络建设，有效地遏制了假劣药品向农村倾销。各市（州）和各试点县（市）党委、政府把开展新型农村合作医疗试点工作作为农村工作的大事来抓。在宣传发动、基金筹集、健全组织机构、建立规章制度、加强科学管理等方面精心组织、周密安排。各试点县（市）均成立了协调领导小组或管理委员会、合作医疗办事机构，平均每个试点县市有专职经办人员4.5人，并落实了办公场所。民勤县还成立了合作医疗管理局，科级建制，二级事业机构，隶属县卫生局管理。大多数县（市）保证了合作医疗必需的工作经费及启动经费，形成了比较完整的组织管理体系，保证了试点工作的正常运转。

（二）试点县（市）积极探索，创造性地开展工作

各试点县（市）依据国家新型农村合作医疗试点的政策和省上部署要求，结合本地特点，制定了试点实施方案，精心组织实施，创造性地开展了试点工作。皋兰、民勤等9个县已基本做到了审核报销电算化，实现了县域内计算机网络管理，在信息录入传输、住院医疗费审核垫付、费用汇总审核拨付、信息统计分析等方面发挥了重要作用。灵台县实行单病种最高限额付费，较好地控制了医疗费用的不合理增长。会宁县实行药品统一采购，做到了县、乡、村药品一价制，药品零售价降低了30%，给群众直接让利230万元，让农民真正得到了实惠。民勤县、庆城县实行了门诊费用定点医疗机构现场直报，大大方便了农民群众。皋兰县、山丹县在农民免缴农业费之后，积极探索新的农民缴费机制。大多数试点县对医疗救助对象都给予了特殊优惠政策，个别县还对长期患慢性病农民门诊发生的医疗费给予一定补助，扩大了参合农民受益面。

（三）新型农村合作医疗制度的管理和运行机制初步建立

各试点县在组织管理、宣传发动、筹资机制、基金管理与使用、卫生服务机构监管等方面，初步探索出了一套行之有效的做法，并逐步规范、健全和完善，为全面建立新型农村合作医疗制度积累了经验。一是各试点县（市）按照国家和省上的要求，均严格基金管理，做到了收支两条线，在基金代理银行开设了合作医疗基金收入和支出账户，基本做到钱账分离，管用分开，封闭运行。二是农民就医消费层次趋于合理。县、乡两级卫生机构已经成为承担农民住院治疗的主要力量。三是各试点县（市）坚持按标准选择确定县、乡、村三级定点医疗机构，绝大部分县实现了县内定点医疗机构现场报销制度，部分县还实现了县外定点医疗机构和门诊医疗费用报销直报制度，极大地方便了参合农民就医和及时享受到报销补偿。四是各试点县（市）逐步加大了县、乡两级卫生机构，尤其是乡镇卫生院的服务能力建设，整体服务质量和医疗水平在不断提升。

（四）农民群众得到了实实在在的好处，对新型农村合作医疗制度是满意的

截至2005年9月底，全省共有100.5万参合农民得到4350万元合作医疗基金的补偿。参合农民的实际住院费用中，有28.1%得到报销，人均住院补偿600元。14个试点县（市）对正常住院分娩给予了50～100元的补助，山丹、灵台等县将部分慢性病纳入报销范围，扩大了参合农民的受益面。灵台县从2003年试点一开始就把五保户、二女结扎户、90岁以上老人等特殊人群纳入了救助范围，通过民政、计生、扶贫等部门资助，解决了这部分人的个人参合资金。试点县贫困人口参合率均在95%左右，高于试点县平均参合率。民勤县县内、县外住院医药费用报销和门诊医药费用报销均实行了“一站式”报销服务，极大地方便了参合农民。据会宁县调查，农民因病致贫、返贫的比例由参合前的40%下降到参合后的11%，因经济困难应就诊未就诊的比例由46%下降到13%。总的看，农民的医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解；同时，农民对医疗卫生需求明显提高，住院就诊人数显著增加，农民的健康意识和自我保健意识开始增强。据对皋兰县、灵台县等试点县的现场调查，群众满意率达90%以上，高于国家对试点省的调查，表明这项制度在甘肃省深入民心，产生了巨大的社会效益，显示出强大的生命力。

之所以取得这些成效，是因为各试点地区始终做到了“三个坚持”。即坚持政府组织引导，农民自愿参加，政府个人多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济这一性质和方向。坚持因地制宜，不断建立和完善相关配套政策措施。各试点县区市结合本地实际，在医疗救助制度建立、信息网络化建设、定点医疗机构监管、完善药品供应监管等方面实施了一系列配套制度。坚持探索和解决重点、难点问题。新型农村合作医疗制度是一项新的制度，没有现成的经验可循，在试点过程中必然会遇到一些困难和问题。两年多来，各试点县区市在基金筹集、基金管理、补偿报销、医药费用控制等方面做了许多有益的尝试，在符合国家政策的前提下，创造性地开展工作，切实解决了一些影响新型农村合作医疗制度建立的突出问题。

目前试点工作中反映出的主要问题：一是筹资机制没有完全建立起来，筹资难度大，筹资成本高。二是经办机构工作经费不足，管理手段落后，工作效率不高，不能适应工作要求。三是贫困医疗救助制度与合作医疗制度衔接不到位，筹集的救助资金量小，难以解决贫困人口的医疗救助问题。四是农村卫生服务体系和网络不健全，提供卫生服务能力不足。五是对定点医疗机构的监管不够，医药费用控制缺乏有效的措施。存在问题既有长期积累的问题，也有新出现的问题。同时也确实还存在农民的健康意识、互助意识不强和对农民的宣传教育不到位的问题。需要各试点县（市）从体制机制创新入手，集中精力，认真研究解决。

二、2006年新型农村合作医疗试点的目标和任务

2005年9月13日至14日，国务院在江西南昌召开了全国新型农村合作医疗试点工作会议。这次会议是国务院召开的第三次专题研究新农合试点工作的重要会议。吴仪副总理出席会议并作了重要讲话。吴仪同志强调，要按照国务院第101次常务会议关于加快建立新型农村合作医疗制度的部署和要求，加大力度，加快进度，突破难点，积极推进新型农村合作医疗制度健康发展。明、后两年要将试点县（区、市）覆盖面分别扩大到40%、60%左右，争取2008年将这一制度在全国推行。各地区和有关部门要统筹规划，优先安排具备条件的贫困县（区、市）开展试点；东部地区可进一步加快步伐。从2006年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的补助提高到20元，地方财政也相应提高补助标准，同时将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省份困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围。要确保资金及时到位，并将增加的财政补贴主要用于大病统筹，最大限度地用到农民身上。

根据国务院的安排部署，甘肃省今后几年试点工作的总体目标是，2006年试点县（区、市）由现在的18.6%扩大到40%以上，2007年扩大到60%以上，2008年扩大到80%以上，确保到2010年基本覆盖全省农村居民。这一目标与中央、国务院的总体目标是一致的、吻合的。

近日，甘肃省政府召开常务会听取了全国新农合试点工作会议精神的汇报，专题研究了甘肃省扩大试点的工作。一是确定了甘肃省2006年新增试点县（区、市）。2006年除嘉峪关、金昌市外，平均每个市（州）各扩大2个县（区、市），共计24个县（区、市），明年甘肃省试点县覆盖率将达到44%。二是增加地方补助标准。省政府充分考虑到甘肃省试点县中贫困县占多数的实际，决定用2年时间把地方补助标准提到20元。明年先增加到15元，将地方财政2006年增加的5元补助，全部由省级财政承担。三是加强组织机构建设，加大管理力度。要求各新增试点县（区、市）在成立组织机构和经办机构的同时，各市（州）必须成立相应的领导机构和办事机构，加强对本地区合作医疗试点工作的指导和督查。四是密切政府职能部门间的分工与配合，共同促进甘肃省新型农村合作医疗制度的加快建立。

三、加大力度，切实做好扩大试点工作(www.chuimin.cn)

（一）加强领导，提高试点工作质量

胡锦涛总书记2004年7月23日批示，“农村合作医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。但与其他新事物一样，难免有不够完善的地方。望继续加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。”吴仪副总理在几次全国会议上反复强调，建立新型农村合作医疗制度“只许成功，不能失败”，无退路可言，不能失信于民，更不能损害群众利益和党在群众心目中的形象。这就要求我们各级党委、政府和相关部门要切实加强对试点工作的领导，将试点工作作为贯彻党的十六届五中全会精神，建设社会主义新农村的重点工作之一，高度重视，认真组织，精心运作，以满腔的热情和一流的工作业绩，把试点工作做扎实，作出成效，让党中央、国务院放心，让广大农民受益。同时，要全面实行分级管理，层层负责，建立责任追究制度。要防止试点数量增加，速度加快，使试点工作的质量下降、甚至失信于民。

（二）科学合理地制定和完善试点实施方案，简化报销程序，方便群众报销

随着中央和地方财政补助资金的增加，各试点县（区、市）都要在基线调查的基础上，科学合理的确定起付线、报销比例和封顶线。既要防止实际补偿比例过低，基金节余过多，影响参合农民的积极性，又要防止补偿比例过高，出现基金透支风险。同一试点地区的试点县（区、市）报销标准要相对统一，避免补偿比例的悬殊，造成相邻县参合群众对制度的误解和不满意。要确保新增财政补助资金的全部和农民个人缴费的一部分进入统筹基金账户，所产生的利息也要全部进入基金专门账户，全部用于参合农民的医疗补偿，最大限度提高对参合农民的补偿标准。同时，也要体现出农民互助共济的意识，使有限的统筹基金发挥最大效益。为方便参合农民报销医疗费用，各试点县必须建立和完善一整套由定点医疗机构先垫付报销的规章制度，严格审核审批程序，切实体现合作医疗基金使用的公开、公平、公正原则，让参合农民真正看到、享受到合作医疗制度建立所带来的实惠和优越性。

（三）做好资金的筹集、管理和使用，严格基金封闭管理，确保基金安全运行

要在尊重农民意愿的前提下，探索合理、多样、简便的个人缴费方式。农民个人缴费应于前一年11月底前完成。县、市两级财政补助资金，于前一年12月底前到位，甘肃省财政补助资金在市、县资金和农民个人缴费到位后及时拨付。确保合作医疗运行周期与财政年度运行周期一致。各级财政补助资金必须纳入同级财政年度预算。各试点县（区、市）要严格按照甘肃省财政厅、省卫生厅制定的《甘肃省新型农村合作医疗基金管理暂行办法》，加强对合作医疗基金的管理。新增试点县（区、市）试点工作一开始，就要招标或协商确定一家国有商业银行或农村信用社作为新型农村合作医疗基金代理银行。县级财政部门要在代理银行开设“合作医疗基金财政收入专户”，用于对合作医疗基金收入实行专户储存管理。县（区、市）新型农村合作医疗经办机构在代理银行开设“合作医疗基金支出专户”，用于基金的日常结算和管理。新型农村合作医疗基金的支出严格实行经办机构、财政双印鉴管理。真正实现合作医疗基金收支分离，管用分开，封闭运行。坚决杜绝挤占、挪用合作医疗基金或用于平衡财政预算。

（四）全面推进农村贫困家庭医疗救助制度

2006年甘肃省将普遍建立起农村医疗救助制度。各地要将医疗救助制度与新型农村合作医疗制度有机结合，资助农村五保户、军烈属、贫困家庭、独生子女领证户和二女结扎户中的贫困户参加新型农村合作医疗，努力提高特殊人群、贫困家庭参合率，做到应保尽保。同时对因患大病严重影响其家庭基本生活的农民给予救助。各地要进一步加大投入，多渠道筹措资金，动员全社会力量积极支持农村贫困家庭的医疗救助工作。

（五）加快农村医疗卫生服务体系和网络建设

要巩固和健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络。到2010年在全省建立起基本设施齐全的农村卫生服务网络。农村卫生服务体系建设，要统一规划、分级负责；优化布局、整合资源；深化改革、配套推进。要以加强乡镇卫生院建设为重点，各级政府都要增加投入，落实建设资金，加快建设进度。要在全面完成乡镇卫生院上划县级管理的同时，认真落实乡镇卫生院工作人员的报酬和待遇，尤其是承担公共卫生职能的人员要做到全额拨款。要强化乡村一体化管理，使其在新型农村合作医疗试点中发挥出积极作用。要依法加强对农村卫生机构、从业人员和卫生技术等服务要素的准入管理。要加强医疗服务质量监管，重点加强对农村卫生机构医疗操作规程、医疗服务价格、合理用药情况和一次性医疗用品、医疗器械消毒情况的监督检查，规范医疗服务行为。要加快农村卫生体制改革，打破部门和所有制界限，综合利用医疗卫生资源。理顺乡镇卫生院管理体制，完善内部运行机制，引入竞争机制，完善配套制度。要加快推进建立适合农村实际的药品供应网络和监督网络，减少中间环节，降低药品价格，确保农民用药安全。要发挥中医药在新型农村合作医疗中的作用，积极运用中医药为农民提供服务。要建立城市卫生支援农村卫生的长效机制，实行城市医疗卫生机构对口帮扶县乡医疗卫生机构的制度，为农村培养出留得住的适用型人才。

（六）加强经办机构能力建设，全面提高管理水平

各级经办机构的设立要坚持精简、高效的原则，编制由同级政府从现有行政或事业编制中调剂解决。随着试点县和参合农民的增加，2006年市（州）必须成立新型农村合作医疗制度的领导机构和办事机构，全面担负起本地区合作医疗试点工作的管理，研究解决试点工作中存在的问题。市级经办机构人员原则上为3～5人；县级经办机构人员的确定原则，10万人以下的县4～5人，10万～30万人要有5～6人，30万人以上的要有6～7人；乡级要有专人负责管理，具体定员由试点县确定。要选择业务熟悉、工作能力和责任心强、办事公道正派的人员充实到经办机构。市、县两级财政要安排本级经办机构的工作经费和启动经费。要真正做到有人管事和有钱办事。同时，要加快经办机构信息网络化建设步伐，信息网络化管理，对于降低工作成本，提高工作效率和信息传递的准确性、及时性发挥重要作用。各试点县（区、市）要进一步加大工作力度，尽快实现县域内合作医疗信息网络化管理，实现县级经办机构与定点医疗机构间网上传输数据信息，实行网上监督和管理。

（七）建立多层次监督机制，强化社会监管

要实行省市县三级分层管理督导机制，尤其要靠实市州政府对新型农村合作医疗的管理职责。2006年开始每个市州都有3个以上县（区、市）开展新型农村合作医疗试点工作，各市州新农合经办机构要切实加强对本地区试点工作的监督和指导。定期对本地区试点工作进行调研和评估，并向省合作医疗管理办公室提交相关报告，针对试点工作进展情况和存在问题，提出改进意见或建议；督导检查试点县（区、市）医疗机构服务行为和服务质量等。试点县（区、市）要充分发挥监督委员会的作用，定期检查、监督合作医疗基金的使用和管理情况。要将基金收支和管理情况纳入同级或上级审计部门的年度审计，定期开展审计工作，并公开审计结果。要将参合农民医药费用报销情况作为村务公开的重要内容之一，建立规范的公示制度，定期进行公示，接受群众监督，要让公示栏真正成为农民群众的明白栏、放心栏、监督栏和宣传栏。各级经办机构要成立相应的新型农村合作医疗专家技术指导组，加强技术指导，促进新型农村合作医疗各项重大政策和措施的落实。

（八）加强宣传，密切配合，确保扩大试点成功

宣传教育是新型农村合作医疗制度建设的基础工作，因此要切实加强舆论宣传和引导工作，培训一支有较高素质的宣传队伍，要理解和吃透建立新型农村合作医疗制度的方针、目标和原则，熟悉各种政策规定，真正成为政策的执行者和宣传员。要用典型事例、通俗易懂、群众易于接受的语言，因势利导地做好深入细致的群众宣传教育工作，消除群众顾虑，积极引导农民自觉自愿参加，不断增强农民的健康意识和互助共济意识。同时还要动员和教育基层各级干部，使他们充分认识建立新型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性，增强工作的责任感和使命感。

各有关部门要明确责任，加强协调，密切配合。卫生部门要会同有关部门深入调查研究，做好对农民的宣传发动工作。重点研究制定相关政策，积极探索新型农村合作医疗制度的运行机制，指导各地建立有效的筹资、管理与监督机制，认真审定各试点县的实施方案，做好日常管理协调工作。同时推进农村卫生的改革与发展，加大对各级合作医疗管理人员的培训和定点医疗机构的监管。财政部门要督促落实新型农村合作医疗补助资金，制定资金筹集监管政策措施，研究合作医疗风险基金管理办法及会计核算办法。加强基金使用的监管，严格财经制度，确保基金安全运行，促进合作医疗持续健康发展。民政部门负责加快建立农村贫困家庭医疗救助制度，重点解决好农村五保户、军烈属、计划生育困难户和贫困家庭参加新农合的困难。敦促试点市、县两级民政部门更好地将两项制度结合，相互促进，发挥救助资金的最大效益。发展与改革部门加强试点地区农村卫生基础设施建设。在国债建设项目和“以工代赈”资金中，同等情况下先解决好新农合试点县、乡两级医疗卫生机构的基础设施建设，提高县、乡两级医疗卫生机构的服务能力。配合卫生部门对村级卫生组织建设进行调研，并拿出实施方案。食品药品监管部门要完善基层药品监督、供应网络建设，继续推进农村医疗机构实行药品集中招标或跟标采购。要引入竞争机制，鼓励信誉度较高的药品批发企业，对基层卫生机构集中配送药品，确保药品质量和农民用药安全。农牧部门要做好新型农村合作医疗的宣传推广工作，协助筹资管理，监督基金的使用，促使合作医疗基金能够全部、公正和有效地用在农民身上。审计部门将合作医疗纳入省级年度审计，并形成制度，加大合作医疗基金的监管力度。

（在甘肃省新型农村合作医疗扩大试点工作会议上的讲话）