新型农村合作医疗试点工作：认清形势，明确任务，积极推进

认清形势，明确任务，积极推进新型农村合作医疗扩大试点工作

（2004年12月6日）

甘肃省从2003年5月启动新型农村合作医疗试点工作以来，历时一年半，从总体上看，运行比较平稳，进展比较顺利，参合群众普遍感到这项制度给自己带来了好处和利益，对这项制度的建立内心是欢迎的，态度是积极的，试点县党委、政府高度重视，精心组织，新型农村合作医疗试点工作初见成效。具体体现在以下三个方面的工作：

一、新型农村合作医疗试点工作进展情况

（一）建立新型农村合作医疗制度，是党中央对广大农民群众的深切关怀

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，农村卫生面貌发生了较大变化，农民缺医少药的问题有了一定程度的改变。但是农民群众的医疗问题始终是党和政府一直牵挂的一件大事。因此，国家提出要把推行新型农村合作医疗制度，作为当前解决农民就医问题的一种有效途径下大力气来抓，力争到2010年实现基本覆盖农村居民的目标。试点工作开展一年多来，党中央给予了高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理对做好合作医疗试点工作作出了重要批示。国务院先后两次召开试点工作会议，吴仪副总理出席会议并作了重要讲话。今年10月召开的会议上，吴仪副总理全面总结了全国合作医疗试点工作的成绩和经验，分析了存在问题，要求试点地区的党委、政府把思想认识统一到中央的精神上来，把坚持积极稳妥、群众自愿、结合实际的三个原则落实到实际工作当中去。要注重开展干部培训和宣传教育工作，制定合理完善的试点方案，加强合作医疗基金筹集和管理，进一步改善和提高农村医疗机构基础设施条件和服务质量，加强合作医疗经办机构办事能力和农村贫困家庭医疗救助工作，不断创造和积累经验，为建立新型农村合作医疗制度奠定坚实基础。

（二）中共甘肃省委、省政府高度重视试点工作，把建立新型农村合作医疗制度作为执政为民的一件大事来抓

中共甘肃省委、省政府主要领导专门就试点工作先后两次作出专门批示，强调各级党委、政府要从贯彻落实“三个代表”重要思想，履行“立党为公、执政为民”宗旨和要求的高度出发，把开展新型农村合作医疗试点工作列入重要议事日程，加强组织领导，切实把这项为民、便民、利民的好事办好。省政府常务会议两次专题研究新型农村合作医疗试点工作，省人大、省政协领导多次听取试点工作情况汇报。2004年3月份省政府专门召开了全省试点工作会议。省政府各有关部门按照各自职责，密切配合，为新型农村合作医疗试点工作做了大量工作。卫生部门会同有关部门通过调查研究，制定了相关政策，积极探索了新型农村合作医疗制度的运行机制，指导各地建立了符合实际的筹资、管理与监督机制。同时，积极推进农村卫生的改革与发展，加强医疗卫生服务工作。财政部门督促落实新型农村合作医疗补助资金，加强了对基金使用的监管。并会同卫生部门制订下发了《甘肃省新型农村合作医疗基金管理暂行办法》，统一了向农民收费的票据，不断规范基金管理。民政部门积极制定农村贫困家庭医疗救助制度办法，解决农村五保户及贫困家庭参合的实际困难。发展与改革部门安排资金加快试点地区乡镇卫生院基础设施建设。农牧部门配合做好组织宣传，积极反映参合农民意愿，协助做好基金筹集和管理。食品药品监督管理部门加强了药品的监督管理和供应两个网络建设，有效地遏止了假劣药品向农村倾销。

2004年3月甘肃省试点工作会议上，针对5个试点县试点存在的问题，要求对试点方案普遍进行调整和完善。8月，根据国务院办公厅《关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知》要求，省卫生厅及时制定了《新型农村合作医疗试点工作检查评估细则》，督促各试点县开展了自查自纠，并与财政厅、财政部驻甘专员办、民政厅、发改委组成3个联合检查组，赴5个试点县开展检查督导。9月，国务院评估检查组对甘肃省试点工作检查评估，认为甘肃省试点工作进展顺利、运行平稳，没有强迫农民参合等违规行为，同意甘肃省扩大试点。经甘肃省政府研究，确定了武山等9个县（市）为2005年新增试点县（市），达到了每个市（州）有1个试点县的国家要求。最近，甘肃省卫生厅、财政厅还联合召开了合作医疗试点县运行情况分析会，及时传达了全国试点工作会议精神，审定调整了各试点县（市）的实施方案，安排部署了近期的工作。

（三）各试点县把试点工作摆上重要工作日程，为建立新型农村合作医疗制度做了大量扎实有效的基础性工作

一年多来，各试点县（市）党委、政府把开展新型农村合作医疗试点作为做好农村工作的大事来抓。在宣传发动、基金筹集、健全组织机构、建立规章制度、加强科学管理等方面精心组织、周密安排，求真务实，为稳步推进试点工作奠定了比较坚实的思想基础、组织基础和群众基础。具体讲，一是加强领导，建立了经办机构，落实了办事人员和办公场所。大多数县（市）保证了合作医疗试点运行的工作经费，基本做到了有人办事，有钱办事。二是广泛深入地开展了宣传与发动工作。各试点县（市）在对农民宣传的过程中，印发了100多万份新型农村合作医疗宣传材料，广泛宣传新型农村合作医疗“新”的内涵，使农民对新型农村合作医疗逐步了解、接受和认同，部分农民已变为自觉行动。三是制定了比较稳妥的实施方案。各试点县（市）通过基线调查对当地农民的患病情况、发生的医药费用、卫生资源状况进行了分析。并结合筹资额度，测算支付标准，既考虑了群众受益面、又考虑了基金透支的风险，在此基础上，因地制宜地制定了试点实施方案。试点经过一段时间试运行，5个试点县均对试点实施方案进行了局部调整完善，普遍降低了县、乡两级住院的起付线，适当提高了封顶线，并对报销比例进行了微调。通过方案调整，经统计分析，合作医疗统筹基金使用比例明显上升，群众受益面明显扩大，部分受益农民已感谢党的好政策。四是市、县两级政府兑现承诺。在财政极其困难的情况下，力保合作医疗补助资金筹集到位，不让群众受损失，不让一种好的制度半途而废。

二、试点工作取得的初步成效和经验

试点工作开展以来，全国30个省、自治区、直辖市有310个试点县（市），其中，中西部地区22个省、自治区、直辖市共有233个试点县（市），覆盖农业人口6331万人，实际参合农民4524万人，平均参合率为71.5%。2003年甘肃省已试点的5个县农业人口81.3万人，实际参合农民71.2万人，平均参合率为87.5%，高于全国和西部地区平均参合水平。截至2004年9月30日统计，5个试点县共筹集合作医疗基金2429.2万元，参合农民因住院及体检共报销医药费用763.68万元，占统筹资金的54.6%，与全国报销比例基本持平；共筹集农民家庭账户基金1030.4万元，报销门诊医药费用408.4万元，占家庭账户基金的39.6%。参合农民中有10741人得到了住院补助，人均住院补助735.3元，占住院总费用的27.5%，与全国水平27.25%基本持平。参合农民中平均有1.5%人次住院就医，与参合前农民住院就医相比，提高了近0.4个百分点。通过对定点医疗机构加大监管力度，5个县参合群众在各医疗机构住院人均费用从2750.9元下降为2673.2元，下降了2.8%；平均住院报销费用从640.5元上升为735.3元，上升了14.8%。以上数据分析可以看出，农民就医的经济负担有所减轻，农民就医的比例有所提高，农民住院的费用有所下降，参合农民对新型农村合作医疗制度是满意的，试点工作取得了初步成效。概括起来主要有以下几点基本经验。

一是形成了各级党委、政府统一领导和相关部门协调配合的工作机制，为试点工作提供了有力保证。一年多来，各级党委、政府切实把这项民心工程抓到手上，以高度的政治责任感和使命感，努力把开展试点工作作为关心农民、造福农民，努力提高农民健康水平，促进当地经济社会协调发展的重要事务来抓。与此同时，加强部门协调与沟通，形成了齐抓共管的工作机制，推动和促进了试点工作的健康稳步向前发展。

二是深入细致地开展形式多样的宣传教育活动，试点工作得到了广大农民群众的积极参与。各地在坚持农民自愿原则的基础上，普遍重视宣传发动工作，努力营造正确的舆论导向。从实际效果来看，通过广泛深入、形式多样的宣传活动，有效地增强了农民的自我保健意识和互助共济意识，不断地提高了广大农民参合的积极性和主动性。

三是坚持从实际出发，在试点中不断调整和完善实施方案，是试点工作取得成效的关键所在。各地结合当地经济发展水平、农民经济承受能力和医疗供需状况，制订了符合实际、科学规范的试点方案，并针对实践中发现的问题，对试点方案不断地进行调整和完善，从而保证了试点工作健康稳定发展，取得了较好的效果。

四是健全监管机制，加强民主监督，是做好试点工作的重要举措。各试点县认真落实国家和省上关于加强合作医疗基金监管的有关要求，对统筹基金实行县级统一核算、收支两条线、专户储存、专户管理。为保证基金安全，各试点县积极采取措施，发挥监督委员会的作用，定期开展监督检查；将试点工作纳入各级人大对政府依法监督的范畴，实施依法监督；发挥专业审计部门的监督作用，加强基金监管；实行社会公示制度，接受群众和社会监督；主动接受新闻舆论监督，确保了基金使用的公开性和公平性。

五是积极改善农村医疗卫生条件，不断提升卫生服务能力和水平，是建立新型农村合作医疗制度的支撑基础。在积极推进试点工作的同时，各地大力推进农村卫生服务体系建设，深化农村卫生改革。年内基本完成了乡镇卫生院的上划工作，不断强化乡村卫生服务一体化管理，多方筹措资金，加大乡镇卫生院建设力度，着力提高县、乡、村三级卫生组织综合服务能力，为新型农村合作医疗制度的建立打下了良好的基础。

在总结经验、肯定成绩的同时，还必须清醒地认识到建立新型农村合作医疗制度是一项长期、复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强、制约因素多，只有通过认真试点，发现和解决问题，才能保证这项制度的健康持续发展。试点中还发现存在以下问题：

一是基金管理和运行程序存在漏洞，没有完全封闭运行。目前甘肃省有的试点县定点医疗机构还没有实行直接报销，仍采用经办机构直接进行审核和现金结算，没有真正实现基金封闭运行，基金管理存在安全隐患，同时也不方便农民群众发生住院医药费用的报销。

二是对医疗机构的监管和费用控制缺乏有效的措施。有些定点医疗机构不同程度地存在不合理用药和不合理检查的问题。不少处方药物和检查项目超出基本用药目录和规定项目，无形中增加了群众就医的经济负担。

三是合作医疗基金沉淀相对较多。截至目前，有的试点县仍没有启动门诊报销程序，基金沉淀过大，影响到参合群众的受益面，不利于合作医疗制度持续稳定的发展。

四是新型农村合作医疗的管理能力薄弱。据了解，有的试点县合作医疗经办机构仍没有完全解决好编制和人员问题，现有人员中相当一部分缺乏对医疗机构的管理知识和经验。有的县工作经费落实不力，靠借用有限的卫生事业费维持工作运转，制约了试点工作的顺利开展。

五是试点县经办机构管理手段落后。多数试点县目前仍采用手工操作，不仅管理成本高，准确性差，而且监管困难，各种信息也不能及时反馈。

当然，一种新制度建立，在试点阶段难免会出现一些不够完善的地方。我们开展试点的目的就是要探索、积累经验，不断完善有关政策、措施，为全面推行这一制度打好基础。其中很重要的一点就是发现问题，解决问题。各地、各有关部门对此要有足够的认识和思想准备，既不能操之过急，又要克服畏难情绪，要结合实际，采取有力措施，突破难点，切实解决试点中暴露出的问题，新扩大的试点县（市）更应认真借鉴，少走弯路。(www.chuimin.cn)

三、扩大试点工作的任务和要求

在全国新型农村合作医疗试点工作会议上，吴仪副总理多次强调，新型农村合作医疗试点要务求成功，不能失败，否则会严重影响党和政府在农民中的形象，会失去农民的信任，农民看病就医的问题更难解决。党中央、国务院关于建立新型农村合作医疗制度的总目标是到2010年基本覆盖农村居民。前两年的试点工作，主要是沉下心来扎扎实实地打好基础，不断调整和完善试点方案，积极巩固试点成果，逐步扩大试点范围，积累经验，循序渐进，确保推广工作取得成功。2005年甘肃省试点工作的主要任务是，认真贯彻落实《国务院转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见》和《甘肃省人民政府关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》精神，做好新增试点县的启动工作，集中精力解决好试点过程中发现的突出问题，合理调整试点工作方案，完善试点配套政策和措施，通过适当扩大试点范围，把工作基础夯得再实一些。为此，2005年扩大试点要重点抓好以下几方面的工作。

（一）进一步提高认识，加强领导，切实做好对农民的宣传和引导工作

一是进一步加强领导。新型农村合作医疗制度的建立是一项复杂、艰巨的系统工程，试点工作的成败关系到这项制度的建立与发展。各地、各有关部门要从维护广大农民根本利益出发，因地制宜，分类指导，认真组织，精心运作，切实研究解决试点工作中遇到的具体问题。试点市（州、地）、县（市）要成立新型农村合作医疗领导机构、经办机构、监督机构，经常检查、指导试点工作，深入研究解决试点工作中遇到的问题，务求扎实推进试点工作，确保新型农村合作医疗持续健康运行。

二是做好对农民的宣传和引导工作。新型农村合作医疗制度能否得到农民真正拥护，是这项制度不断发展完善的基础。各级政府要充分利用各种新闻媒体和群众喜闻乐见的宣传形式，向农民宣传新型农村合作医疗制度的目的和意义，宣传合作医疗的政策和做法，使广大农民充分认识合作医疗的意义和作用，引导农民增强互助共济意识，提高农民参加新型农村合作医疗的积极性和主动性。

三是认真完善管理与办事机制。按照国务院办公厅《关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知》精神和省新型农村合作医疗部门联席会议办公室的要求，各试点县（市）均已向省政府作出了郑重承诺，在下一步试点工作中，要认真落实经办机构的办公场所、人员及工作经费，确保试点工作顺利运行。同时应本着精简、效能的原则，在行政、事业单位中调剂人员编制，工作经费要列入财政预算。要加强合作医疗管理的信息化建设。加强对管理人员和经办人员的培训，提高他们的政策水平、管理水平和计算机操作能力。

四是做好干部培训和宣传教育工作。基层干部以及县、乡、村卫生人员直接面对广大农民，他们对新型农村合作医疗政策的认识和理解，在很大程度上决定着政策能否正确贯彻落实，如果对有关政策理解不透或理解出现偏差，做起来就会五花八门，会误导农民群众，会给试点工作造成损失，从试点的情况看，认真培训一支宣传及管理队伍显得尤为重要。各地一定要重视和加强合作医疗相关人员的培训工作，让主管领导、基层干部和卫生人员全面理解新型农村合作医疗的有关政策，做好群众工作，消除群众的种种疑虑，引导他们自觉自愿地参加合作医疗。

五是切实做好农民参合费用的缴存工作。在积极做好宣传和引导工作的基础上，收缴农民参合费用是当务之急，农民参合率高低是导致一个县合作医疗制度承担风险的关键。有的县（市）很小，农业人口很少，若参合率低，风险就会增大。加之收费截止时间要与财政年度一致，难免出现时间紧、任务重，既要坚持农民自愿原则，又要追求时间进度，这是一对矛盾，希望大家通过做深入细致的群众工作，把握好一个度，即要在短时间内争取更多的农民主动参合，又要坚决防止避免赶超进度出现过激做法。

（二）科学合理调整和完善试点方案，积极稳妥地抓好试点工作

各地要在试点工作中坚持从实际出发，借鉴试点经验，不断调整和完善实施方案。具体方案如下：

一是合理划分合作医疗基金。各试点县（市）要坚持以大病统筹为主的原则，中央和地方各级财政补助资金用于建立大病统筹基金，并逐步从农民个人缴费中安排不低于2元标准纳入大病统筹基金，用于参加新型农村合作医疗农民的住院医疗费用报销和当年未享受合作医疗报销的农民健康体检，个人缴费的其余部分建立家庭账户，由个人用于支付门诊医疗费用，家庭账户资金可结转到下年度使用。

二是简化报销程序，方便群众报销。参合农民在县内定点医疗机构住院发生的医药费用，可先由定点医疗机构初审垫付，再由定点医疗机构定期到县（市）合管办审核报销。参合农民在县级以上医疗机构住院发生的医药费用，参照在县内定点医疗机构住院报销的程序进行。县（市）新型农村合作医疗办公室要及时审核定点医疗机构垫付资金，保证定点医疗机构工作不受影响并正常运转。

（三）认真做好基金封闭管理，安全运行

对农民个人缴费，应在自愿参加并承诺的前提下，由乡（镇）农税或财税部门代收。各地也可探索一些符合农民意愿的收费方式，尽可能让农民自愿。收费手续要健全、责任要分清，要让农民有一种放心感。要注意做好五保户、贫困户等救助对象参加合作医疗的工作。合作医疗基金严格实行收支两条线管理，确保专款专用，任何部门、单位和个人不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。县级财政部门应在同级国有商业银行开设“合作医疗基金财政专户”，此专户只收不支，县合管办应在同级国有商业银行开设“合作医疗基金支出专户”，此专户只支不收。合作医疗基金必须全部用于参合农民医药费用支出，不得改变用途。代理银行要按照县级财政及合管办的支付指令，及时、准确、便捷、高效、安全地办理合作医疗基金的支付和结算业务，直接将资金转入定点医疗机构的银行账户。做到银行管钱不管账，经办机构管账不管钱，实现基金收支分离，管用分开，封闭运行。确保群众真正受益。

（四）改善农村医疗卫生服务条件，提高医疗服务能力和服务水平

新型农村合作医疗不但要让农民有钱看病，有地方看病，而且要引导农民合理医疗消费。这就要求必须加强农村医疗卫生服务体系建设和监管，完善县、乡、村医疗服务机构的服务功能，不断提高服务质量，让老百姓放心就医。

一是要大力加强医疗卫生机构的基础设施建设。各地和各有关部门要按照农村医疗卫生服务体系建设规划，加大农村医疗卫生服务机构能力建设。最近国家又明确国债乡镇卫生院建设项目要重点保证新型农村合作医疗试点县，这为我们加强农村医疗卫生基础设施建设提供了良好的机遇。省级卫生、发改、财政等部门和各级政府要把握机遇，切实抓紧抓好这方面的工作。特别是各级政府要集中财力办好县级综合医院、中医院和乡镇卫生院，保证为农民提供公共卫生和基本医疗服务，对其余医疗机构允许按市场规律运作，充分发挥现有医疗卫生资源的利用效率。

二是要积极推进农村卫生机构改革。今年内要完成乡镇卫生院的上划工作，由县级卫生行政部门按职责统一管理。要加快乡镇卫生院管理体制和内部运行机制的改革，乡镇卫生院要实行全员聘用制和绩效工资制，要切实转变服务模式，提高服务效率，降低服务成本，积极为参加新型农村合作医疗的农民提供较好的服务，不断适应农民群众日益增长的医疗卫生需求。最近，国家又将甘肃省列为全国城市对口支援农村的唯一试点省份，将选派一大批医疗人员到试点县乡镇卫生院驻点开展帮扶工作，这必将对乡镇卫生院的改革和发展注入新的活力。此外，各地还要发挥中医药受农民欢迎的特色优势，注重为农民群众提供简、便、廉、验的中医药服务。

三是要大力推进乡村卫生服务管理一体化工作。鼓励县、乡、村卫生机构间开展纵向合作，使县级医疗机构的技术服务向乡镇卫生院延伸，让农民群众得到“小病不出乡，大病不出县”就近方便的医疗卫生服务，减轻农民就医的经济负担。

（五）坚持从实际出发，积极探索，力争在制度建设上有所创新

这次会前甘肃人民省政府出台的《指导意见》是指导性的，各地在实践过程中允许结合实际，有所创新。特别在当前，随着试点工作的深入，新情况、新问题会不断出现，我们要充分认识建立新型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性，不断探索符合实际的新机制、新模式。比如，要研究如何保持新型农村合作医疗持续稳定发展的机制，把为农民办的实事真正办好。要研究如何维护参合农民切身利益，最大限度地扩大受益面。这就需要围绕合作医疗总费用的控制，探索单病种定额付费或最高限价等简便易行方式，降低医疗成本。此外，信息化建设也是试点工作中的一个重要方面，要大力推广皋兰县信息网络化管理的经验，通过信息网络化管理改变目前合作医疗管理主要依靠手工操作的落后现状，推动合作医疗管理向规范化方向发展。

（六）加强部门间合作，明确分工，各司其职

各有关部门要明确职责，密切配合，形成合力，共同办好新型农村合作医疗这件大事。卫生部门要会同有关部门深入调查研究，重点研究制定相关政策，探索运作机制，指导试点县建立有效的筹资、管理与监督机制，推进农村卫生的改革与发展。要加强对合作医疗定点服务机构的监管，严格实行药品的集中招标采购，促使定点服务机构降低成本，减轻农民的医药费用负担。要注意发挥中医药、民族医药农民群众乐意接受的优势，在制订、修订合作医疗基本药物目录时，注意增加中药品种，以满足广大农民的需要。民政部门要加快农村贫困家庭医疗救助制度建设，解决好农村五保户、贫困家庭参加新型农村合作医疗的问题。财政部门要督促落实新型农村合作医疗补助资金，不断完善基金管理办法，加强对合作医疗基金使用的管理和监督。抓紧制定合作医疗风险基金管理和使用具体办法。发展与改革部门要在认真分析农村卫生机构建设现状的基础上，重点加强试点地区县、乡两级医疗卫生机构的基础设施建设，提高其服务能力。同时要落实好国债乡镇卫生院建设项目，进一步加大农村卫生基础设施建设。农牧部门要配合做好新型农村合作医疗的宣传推广工作，注意进行农民对这项制度满意调查和信息反馈，协助做好筹资基金管理、监督和使用。食品药品监管部门要依法加强对农村药品购销监管，逐步规范农村药品市场秩序，确保农民用药安全。审计部门要把合作医疗基金审计纳入专项审计计划，每年至少审计1次。代理银行及其委托代理机构要接受财政及合管机构的监督检查，认真履行协议，确保基金安全。

（在甘肃省新型农村合作医疗扩大试点工作会议上的讲话）