思棠心语：履职创新，提升社区卫生服务水平

提高认识，加强领导，把社区卫生服务工作提高到新的水平

（2003年10月24日）

这次全省城市社区卫生服务工作现场会，是改革开放以来省政府首次召开的专题研究部署社区卫生工作的会议。

一、甘肃省社区卫生服务工作的简要回顾

1997年中共中央、国务院下发《关于卫生改革与发展的决定》，第一次提出了发展社区卫生服务这一城市卫生服务新的模式。几年来，在各级党委、政府的正确领导下，在卫生等多部门的密切协作和不懈努力下，甘肃省城市社区卫生服务事业得到了一定发展。回顾甘肃省社区卫生服务的发展，主要经历了三个阶段：一是思想发动、统一认识。几年来，省、市两级有关部门就社区卫生服务工作召开不同类型会议30多次，省直有关部门制定印发文件13个，印发各类宣传材料500多万份，省、市、区举办各种培训班数十期。这些工作的开展，使各级领导加强了对社区卫生服务重要性的认识，提高了医疗机构和医务人员积极参与城市卫生改革的自觉性，受到广大群众的欢迎。现在各级城市政府开始把社区卫生服务作为政府转变职能的手段，各级卫生部门把社区卫生服务作为建立与社会主义市场经济相适应的城市卫生体系的基础，广大城市居民群众认识到社区卫生服务是一项便民、利民、为民措施，是提高自身健康素质的有效载体。二是依据区域卫生规划，积极进行试点。从1999年起，甘肃省在兰州等市逐步开展了社区卫生服务试点工作。两年来，试点的城市政府按照城市的行政区划和人口居住情况、医疗机构分布科学规划社区卫生服务中心建设。省财政每年投入专项经费100万元扶持试点工作。各试点市、区和医疗机构、企事业单位、社会团体也都投入了一定的工作经费。截至2002年底，全省已建成社区卫生服务中心37个，社区卫生服务站146个，共培训全科医生600多人，社区护士500多人。在试点城市初步形成了以街道为范围，社区为中心，社区卫生服务机构为纽带，集预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导“六位一体”的社区服务体系，使社区居民得到了方便快捷的医疗保健服务。三是总结完善，构建社区卫生服务框架。从2003年起，甘肃省将开始建设框架。最近，省政府将批转省卫生厅、省发展计划委、省财政厅、省民政厅等12个部门制定的《甘肃省加快发展城市社区卫生服务的意见》。这个文件将成为加快发展甘肃省社区卫生服务的指导性文件，它明确了甘肃省社区卫生服务体系建设的目标任务，提出了具体的保障措施，认真贯彻落实这个文件精神必将推动甘肃省城市社区卫生体制改革，加快全省社区卫生服务建设步伐。

几年来，社区卫生服务工作的发展大大延伸了卫生部门的工作“手臂”，转变了各级政府和卫生部门的职能，为改善城市居民的生产生活条件、推动城市的经济发展，维护社会稳定，保障城市居民的身心健康和生命安全发挥了重要作用，愈来愈受到广大群众的欢迎和赞誉。白银、兰州、天水、嘉峪关、金昌、张掖等市在开展社区卫生服务工作中大胆探索，勇于实践，形成了各具特色的成功做法和经验。白银市目前已建成社区卫生服务中心5个，社区卫生服务站10个，社区卫生服务网络覆盖19万居民，覆盖率达到市区人口的81%，社区居民都能在10～15分钟内到达社区卫生服务机构，接受优质的基本医疗服务。白银市的经验是：统一规划，市、区对现有卫生资源实施宏观调控，合理确定卫生服务机构的布局、规模和功能，解决了卫生机构自成体系、功能交叉、机构重叠和资源浪费的问题；政策引导，市政府制定出台了6个规范性文件和十几项工作制度，对社区卫生服务建设的各个环节都做了细致、周密的部署，起到了很好的政策引导作用。尤其是在市区政府重视，街道办事处、社区居委会参与，各部门密切协作方面，指导思想明确，成效显著；强化管理，市、区政府用“政策管事，制度管人”，对社区卫生服务机构的设立、服务内容、服务方式、服务人员都提出了严格的标准和要求，狠抓落实，加强监督检查；公平竞争，市政府打破所有制界限，引入竞争机制，严格准入标准，开展公平竞争，鼓励和支持多种社会力量参与举办社区卫生服务机构；在业务建设方面，注重队伍建设和人才培养，注重强化社区卫生服务功能，注重拓展服务领域，注重医疗质量和服务质量，注重社会效益和经济效益，注重基础设施建设和文化内涵建设，为广大居民群众提供整洁、文明、舒适的就医环境，营造温馨、亲情、家庭式的健康保健氛围。

近年来，其他城市也都因地制宜开展了社区卫生服务工作。兰州市是甘肃省最早开展社区卫生服务的城市之一，已建成10个社区卫生服务中心、18个社区卫生服务站，服务人口近40万，其中4个中心、1个站被命名为首批省级城市社区卫生服务示范单位；天水市结合全国卫生综合改革试点，把利用企业医疗资源为社区卫生服务作为试点工作的突破口，一次性将7家企业医院整体转型为社区卫生服务中心，既解决了社区卫生服务资源紧张的问题，也为企业医院转制提供了新的思路；金昌市按照“四进社区”的要求，专门召开了市直医疗卫生单位及民政、街道办事处等部门参加的卫生进社区协调会议，金川区已在18个社区建立了卫生服务网点，由各街道办事处提供同一标准的房屋，由市区非营利性医疗机构承担组建社区卫生服务站；嘉峪关市先后投入200多万元用于社区卫生服务硬件建设，建成了7个规范化社区卫生服务站，初步建立起了社区卫生服务网络；张掖市为了保证甘州区社区卫生服务试点工作的开展，出台了《张掖市关于开展社区卫生服务试点工作的意见》，在经费、房屋、设备及人员等方面给予保障。总之，各市在开展社区卫生服务工作中都创造了不少的经验，把大家的好做法、好经验归结起来为四点：

一是市、区党委、政府对社区卫生服务工作给予高度重视。不论是试点城市还是其他城市，开始把社区卫生服务体系建设摆上了日程，尤其是省卫生厅组织部分政府主管领导去天津、济南考察社区卫生服务工作之后，大家受到了很大启发，回来后认真分析调研本市的工作，查找存在的差距，调整和规划本市发展社区卫生服务的思路，有些市已经召开了社区卫生工作会议，安排部署了市、区社区卫生工作。

二是制定出台了发展社区卫生服务工作的政策措施。现在全省一些市已经制定了政策措施，一些市在积极研究出台发展本市社区卫生服务工作的意见，在出台的文件中，强调各有关部门的合作协调，明确促进社区卫生服务启动发展的措施，强调在经费上的投入。白银市的市、区财政补助资金已达到城区每万人3万元的标准，兰州市在每年安排100万元社区卫生专项经费的基础上，打算在今后两三年内市、区财政按每万人3万～5万元补助标准安排社区卫生专项资金。

三是形成了各部门齐抓共管社区卫生服务工作的良好局面。从近年的实践看，社区卫生工作越来越受到市、区政府、街道办事处及社区居委会的关心和支持，计划、财政、民政、建设、物价、劳动保障等部门也都将社区卫生服务开始纳入城市建设和文明城区建设的工作之中，从各自的工作职能出发，从不同的形式支持社区卫生服务的发展，为推动社区卫生服务工作创造了良好的外部环境。

四是社区卫生服务工作赢得了城市居民群众的广泛好评和欢迎。尽管甘肃省的社区卫生服务发展还处在试点和开始建设的阶段，但是社区卫生服务以其贴近群众，方便群众、为群众提供便捷、价廉、优质的服务已得到了广大社区居民的肯定和拥护。我在白银区四龙路社区卫生服务中心调研时，看病输液的群众用自己朴实的语言表达了对社区卫生服务的需要，认为是党和政府为民办的一件实实在在的好事。从而坚定了我们为群众服务、抓好社区卫生服务工作的信心。

尽管甘肃省城市社区卫生服务工作有了一定的发展，但是从国家的要求看，从全国城市的发展看，甘肃省城市社区卫生服务体系建设尚处于起步阶段，仍是一个较低的水平。这既与甘肃省的经济发展水平有密切关系，也受社会有关方面对发展社区卫生服务的认识滞后等主观因素的制约。目前甘肃省社区卫生服务工作中存在的明显不足和薄弱环节主要有这样几个方面：一是相当一部分市、区政府领导对社区卫生工作重要性的认识不足，还没有真正纳入政府工作的重要议事日程；二是城市卫生资源没有得到有效整合，城市卫生工作的重心还没有下移到社区；三是从事社区卫生服务的人员还没有从根本上转变服务理念和服务模式，仍然沿袭着“坐堂行医”的传统模式，缺乏为居民群众热情服务的自觉性和主动性；四是缺乏综合素质较高的社区卫生服务队伍，难以满足人民群众日益增长的卫生服务需求；五是社区卫生服务的综合性服务功能和网络不健全，难以体现以公共卫生为主、综合连续服务的本质特征；六是社区卫生服务的外部支持性政策不足，难以保证社区卫生服务的非营利性和公益性。这些问题必须引起我们的足够重视，并在今后的工作中认真研究加以解决。

二、当前社区卫生服务工作面临的形势和今后的指导思想、目标任务

党的“十六大”把提高全民族的健康素质、构建全民健身和医疗卫生体系确定为全面建设小康社会的目标之一，并进一步强调，要“发展社区服务，方便群众生活，建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系”。这是在党的代表大会上，第一次明确提出了“健康素质”的概念，并把社区卫生服务体系的建设提到了一个前所未有的高度。为了适应新阶段的新要求，国家把社区卫生服务工作纳入经济社会发展总体规划，作为城市卫生工作的战略重点来抓。为了加快城市社区卫生服务的发展步伐，国家和省上先后出台了一系列政策性文件。1997年中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》，第一次正式提出发展社区卫生服务这一城市卫生服务新的模式。1999年国家十部、委印发了《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》，是全国第一个指导性的政策文件，明确了社区卫生服务的基本概念、基本组织框架和基本政策规定。2002年卫生部等11个部、委印发了《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》，使城市社区卫生服务建设的国家政策不断完善。2003年，卫生部、民政部、国家中医药管理局又联合下发了《创建全国社区卫生服务示范区活动实施方案》，表明了社区卫生服务进入了示范区建设的新阶段。为了加快甘肃省城市社区卫生工作的发展，省卫生厅先后制定了《甘肃省城市社区卫生服务机构设置原则》、《甘肃省城市社区卫生服务机构设置指导标准》、《甘肃省城市社区卫生服务机构评审验收标准》等规范性文件。省政府近期将批转下发省卫生厅等12个部门制定的《关于加快甘肃省城市社区卫生服务的意见》，标志着甘肃省进入以社区卫生服务为基础的城市新型卫生服务体系建设的新阶段。为了贯彻落实好中央和省上的要求，各级政府必须把社区卫生工作纳入政府工作的重要内容，进一步加大工作力度，促进全省社区卫生工作的快速发展。

根据新形势、新任务的要求，甘肃省社区卫生服务工作的指导思想是：以“十六大”精神和“三个代表”重要思想为指导，坚持为人民群众健康服务、为经济建设服务的方针，深化城市卫生改革，优化卫生资源配置，积极推进城市卫生资源结构的调整，增强基层卫生服务供给能力，不断满足社区居民卫生服务的基本需求。根据这一指导思想，当前和今后一个时期甘肃省社区卫生服务发展的基本思路是：从促进社区精神文明建设和提高社区居民生活质量出发，紧紧抓住为社区全体居民健康服务这个中心，深化城市卫生服务体系改革，充分利用现有卫生资源，探索卫生资源优化重组，延伸服务领域，扩展服务内容，改变服务方式，广泛开展社会健康促进活动，逐步形成各级政府组织领导，卫生部门实施管理，有关部门支持配合，全社会共同参与的新型城市卫生服务体系。为此，各地要在实际工作中。正确把握好以下六项原则：一是坚持政府领导，部门支持，街道推进，社区参与，卫生行政部门实施管理，将社区卫生服务工作纳入社区建设与发展总体规划之中，与社区“两个文明建设”相结合；二是坚持以公有制为主导，其他形式为补充，多元化推进社区卫生服务机构建设；三是对社区卫生服务机构坚持政府补助和其他补偿方式相结合的投入补偿机制；四是坚持在区域卫生规划指导下，调整卫生资源的配置与增长，做到低成本、广覆盖、高效益、方便群众；五是坚持预防为主，综合服务，努力做好健康促进工作；六是坚持实事求是，积极稳妥，分类指导，循序渐进，逐步完善的原则。

根据国家要求，遵循以上基本思路，今后甘肃省城市社区卫生服务发展的总体目标是：从抓紧城市社区卫生服务试点建设入手，以转变基层医疗机构服务模式为重点，以城市医疗卫生结构调整和功能转变为核心，全面加强社区卫生服务网络建设和全科卫生人才培养工作。到2005年，在全省建成4个社区卫生服务示范区，建成30个示范性社区卫生服务机构，全省城市社区卫生服务覆盖率平均达到40%左右，基本形成结构布局合理、服务功能较为齐全的社区卫生服务网络框架。到2010年，在全省建成10个社区卫生服务示范区，建成100个示范性社区卫生服务机构，全省城市社区卫生服务覆盖率平均达到80%以上，形成符合甘肃省实际，以社区卫生服务为基础、与经济社会发展相协调、能够基本满足城镇居民卫生服务需求的城市新型社区卫生服务体系。(www.chuimin.cn)

具体目标分三个层面进行：第一，抓好社区卫生服务示范建设。到2005年，重点抓好兰州、白银、嘉峪关、金昌、天水、张掖6个市的社区卫生服务示范建设，力争6个城市社区卫生服务覆盖率平均达到60%左右。到2010年，力争城市社区卫生服务覆盖率平均达到90%以上。第二，抓好酒泉、武威、平凉、庆阳、定西5个市的社区卫生服务试点工作和网络框架建设，到2005年，力争覆盖率平均达到40%左右，到2010年，力争覆盖率平均达到70%以上。第三，在推广十市社区卫生服务示范建设经验的基础上，陇南地区、临夏、甘南州开展社区卫生服务试点工作。到2005年，力争覆盖率平均达到30%左右，到2010年，力争覆盖率平均达到60%以上。

三、加强领导，落实责任，开创城市社区卫生服务体系建设新局面

卫生事业是造福于人民的事业，社区卫生服务是利国利民的大好事。当前和今后一个时期，抓紧抓好社区卫生服务工作，提高城市居民群众健康水平是各级政府义不容辞的重要职责。各级政府要采取切实有效的措施，加快社区卫生服务的发展步伐。

（一）进一步提高对社区卫生服务工作重要性的认识

首先，发展社区卫生服务，是践行“三个代表”重要思想的具体体现。我们要看到，社区卫生工作涉及面很广，与城市居民群众的生老病死密切相关，关系到每个人的切身利益。从实践来看，开展城市社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络，为广大城市居民提供更广泛的服务，提高城市居民的健康水平，是党和政府重视人民群众的健康权利、努力改善人民生活质量、全心全意为人民服务的具体体现。其次，发展社区卫生服务，是全面建设小康社会的必然要求。大家都明白，健康是人生的永恒追求，是人民生活质量改善的重要标志，是小康目标的一个重要指标，没有健康，就没有小康。因此，发展社区卫生服务，提高城市居民群众的健康素质，是全面建设小康社会的必然要求。第三，发展社区卫生服务，是城市精神文明建设的重要内容。社区是城市的基础，建立功能完善、“两个文明”同步发展的社区，是城市经济发展和社会稳定的基础工程。而发展社区卫生服务，是建设安全、整洁、方便、舒适的文明社区，开展创建“卫生城市”、“文明小区”活动的重要内容。它直接关系广大人民群众的切身利益，直接反映了整个社区精神文明建设的程度。我们应当从这样的高度来认识社区卫生服务工作的重要意义，把它当作利国、利民的民心工程、德政工程，切实摆到执政为民的重要地位上。

（二）突出重点，抓紧抓好社区卫生服务网络建设

当前，各市（州、地）政府（行署）在制定区域卫生规划中，要充分考虑发展社区卫生服务的需要，运用规划手段促进本辖区内社区卫生服务机构的合理布局与发展。要坚持“规模适量、利用存量、凝聚力量”的原则，合理确定卫生服务设施的规模、布局和功能，对机构、人员、床位等资源实行宏观调控；要完善社区卫生服务配套补偿政策，解决好制约社区卫生服务发展的资金问题。各级政府要给社区卫生服务提供必要的工作经费，配备基本设备和房屋等设施，在将社区卫生服务纳入城镇职工基本医疗保险、推进社区建设、扩大延伸性服务、收入自主分配权等方面给予实实在在的支持，为社区卫生服务营造良好的发展环境；要坚持以创新为根本，进一步深化体制改革，增强社区卫生服务机构的生机和活力。一是坚持多途径兴办社区卫生服务，逐步实现举办主体多元化。可由国有基层医院转型、大型医院直接举办、企业医疗机构改造，也要鼓励民营单位和社会力量参与竞争。二是加快城市卫生资源向社区卫生服务转移，引导各类卫生资源参与社区卫生服务，增强社区卫生服务的能力。建立以社区卫生服务中心（站）为主体，以各种专科特色医疗保健服务为补充的社区卫生服务机构网络。三是要在机构、人员和技术等服务要素中引入竞争机制，增强创新意识，使社区卫生服务在竞争中发展，实现“劣者淘汰、适者生存、优者发展”，使社区居民从竞争中更多的获得收益。四是要坚持以需求为导向，实现服务模式多样化。要始终把群众的需求作为我们开展工作的方向。根据群众不同的需求，增加我们服务的内容，为广大城市居民提供更好、更广泛的卫生服务。

（三）卫生行政部门要明确职责，加强对社区卫生服务工作的行业管理

各级卫生行政部门是社区卫生服务的行业主管部门，负责业务上的组织、指导、监督和管理。当前，各级卫生行政部门要重点抓好以下几个方面的工作：一是要按照区域卫生规划和卫生资源配置标准，抓紧编制和实施社区卫生服务发展的总体规划，逐步建立健全布局合理、功能完善、规模适度的社区卫生服务体系。二是要加强社区卫生服务的标准化、规范化、科学化管理。建立健全社区卫生服务机构的基本标准、基本服务规范和管理办法。要建立健全社区卫生服务机构内部的各项规章制度，建立和完善科学的社区卫生服务考核、评价体系。三是要加强对社区卫生服务机构的监督管理，依法把好机构、人员和技术的准入关，规范社区卫生服务机构的服务行为，严厉打击非法行医活动。四是要引导社区卫生服务机构转变服务模式，拓宽服务领域，提升服务水平。要通过各种有效的医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导等卫生服务措施，对居民生命全过程实施有效、规范的健康保护，以提高居民的生活质量。五是要适应新形势、新任务的要求，抓紧抓好社区卫生服务队伍建设。要适应开展社区卫生服务的需要，抓紧在职基层医护人员的培训工作，特别是抓紧对作为社区卫生服务主要执行者的全科医生的培养工作，建立一支一专多能的高级、中级、初级结构合理的全科医生队伍。要教育广大社区卫生服务人员增强职业责任、职业道德、职业纪律，不断提高服务质量、服务水平和服务效率。六是要加大舆论宣传，争取社会支持。社区卫生服务面向广大居民，没有群众的积极参与，社区卫生服务就难以开展起来。因此，卫生部门要协调有关方面加大宣传力度，运用多种形式宣传社区卫生服务的目的、意义，使社区居民了解这项工作，支持这项工作，积极投入到这项工作中来。只有让人民群众亲身体验到社区卫生服务的好处，人民群众才会理解，才会支持。此外，各级卫生行政部门要学会并善于向同级党委和政府汇报社区卫生服务工作，使各级领导及时了解本地发展社区卫生服务面临的困难和问题，争取他们对社区卫生服务工作更多的关心和支持。

（四）政府各部门要关心、支持社区卫生服务工作

社区卫生服务网络的建设是一项综合性、系统性的工程，涉及方方面面，单靠卫生部门一家很难做到。各级政府有关部门都要积极支持、密切配合，共同推动甘肃省社区卫生服务工作的发展。各级计划部门要将社区卫生服务纳入本地区国民经济和社会发展总体规划。规划安排城市社区卫生服务机构要按标准设置和建设，力求布局合理；各级财政部门要增加对社区卫生服务的扶持，对政府举办的社区卫生服务机构提供必要的工作经费，要配合有关部门制定本地区预防保健等公共卫生服务的具体项目和补助标准。要切实执行药品“收支两条线”政策，并将药品收支节余用于发展社区卫生服务，实行项目管理，并确保落实到位；各级劳动保障部门将符合基本医疗保险定点医疗机构条件的社区卫生服务机构，纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围，制定有利于促进社区卫生服务机构发展、有利于引导参加医疗保险的人员到社区卫生服务机构接受服务的具体办法。卫生部门要制定相关政策，引导社区卫生服务机构与大中型医疗机构建立双向转诊制度，并将各级定点医疗机构双向转诊执行情况纳入年度考核和动态管理的重要内容；各级物价部门要会同卫生部门规范社区卫生服务的项目与内容，制定社区卫生服务的合理收费标准，建立和完善社区卫生服务的价格体系。对非营利性社区卫生服务机构的医疗服务价格实行政府指导价，在政府规定的医疗收费项目外，允许根据居民需求开展与社区卫生服务有关的延伸性服务，延伸服务的价格可予放开。对营利性社区卫生服务机构的服务价格全部放开，实行市场调节。各级民政部门要加强社区群众自治组织建设，对社区卫生服务机构积极开展以疾病预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主要内容的卫生服务提供支持。同时，要把开展社区卫生服务作为考核和命名示范街道、社区的内容，帮助城市优抚、低保对象解决实际困难，协调享受社区卫生服务的优惠政策；各级人事部门要支持和指导卫生行政部门加强社区卫生服务专业技术人员和管理人员队伍建设，完善社区全科医师技术职务考评体系，制定人员聘用和工资管理办法，鼓励二级、三级医疗机构卫生技术人员向社区流动，吸引优秀卫生技术人才到社区卫生服务机构工作，形成一套较为完整的用人机制；各级建设部门要在城市建设规划中，在规划公共卫生建设用地时，力求做到每个街道办事处至少设一个社区卫生服务中心，使用面积不少于400平方米。每个新建居住小区和居委会要设一个社区卫生服务站，使用面积不得少于60平方米。改建、扩建或新建居民住宅小区时，要按规划预留社区卫生服务机构用房或建设用地，优惠提供给非营利性社区卫生服务机构使用。

（五）各级政府要切实加强对社区卫生服务工作的领导

社区卫生服务是政府实行一定福利政策的社会公益事业，是城市公共卫生体系建设的基础和“网底”，积极推进社区卫生服务是各级政府义不容辞的重要职责。各级政府一定要把社区卫生服务工作摆在重要议事日程，要尽快制定和完善本地区社区卫生服务发展的政策和措施，作为关心群众疾苦、方便服务群众、密切联系群众、促进城市经济和社会发展的大事来抓。要不定期地研究社区卫生工作，切实解决社区卫生服务工作中的困难和问题。要把社区卫生服务工作列入本地区经济与社会发展规划和城市社区“两个文明建设”规划，与全省城市社区建设统筹规划，同步推进。要把开展社区卫生工作的好坏、城市居民健康水平提高的程度，作为考核各级领导干部任期的指标。要形成全社会共同关心、支持社区卫生的社会氛围和良好局面。

此外，城市街道办事处对推进社区卫生服务、提高社区居民健康水平负有重要责任，要在各级卫生行政部门的指导下，组织、协调社区内各方面的力量，帮助解决社区卫生服务机构的业务用房和工作中的实际困难，支持开展社区卫生服务的各项工作。社区居民委员会也要积极主动地帮助和参与社区卫生服务的各项工作，要协助和支持社区卫生服务机构的医务人员开展入户服务，积极参与健康教育和社区调查等工作。

（在甘肃省城市社区卫生服务现场会上的讲话）