乡镇级财政管理体制的建立及发展-凉州区财政志

一、乡镇级财政管理体制的建立及发展

乡镇财政是国家财政的组成部分，是随着我国乡镇一级政权的建立而产生的。1954年我国颁布的第一部《中华人民共和国宪法》中规定：国家设中央、省（市）、县（市）和乡四级政权，各级政权均有审批预、决算的权力。”这对建立乡镇财政提供了法律依据。为此，武威县根据甘肃省1956年6月召开的财政税务会议精神和试建乡财政的工作方案，武威县被列入全省四个建立乡财政试点县之一，是年7月，在金羊乡建立了一级财政机构，成立了金羊乡财政委员会，任用了专管会计。但由于当时在收入上放的很少，只放了些公产收入、学杂费收入等，占了全乡财政总收入的4%，乡干部、教职员工的工资和其他经费绝大部分需县上补助。加之职权范围不明确，收支比例划分不当，因而乡财政的作用没能充分得到发挥。随着社会主义建设事业的不断发展，贯彻全党全民办财政的方针，充分发挥基层干部与广大群众的积极性和主动性。1958年7月，武威县施行了《武威县乡镇财政管理暂行办法》，实行“收支齐放，以收抵支，一年一定”的财政管理体制，明确划分了收支范围。乡镇财政的固定收入为：屠宰税、牲畜交易税、车船使用牌照税、印花税、利息所得税、文化娱乐税、房地产税7种。牧业税和农民公债按18.68%划给乡上，作为乡镇的分成收入。商品流通税、货物税、工商营业税、工商所得税、乡镇所属企业收入、公办中小学杂费收入、卫生事业收入以及其他收入（包括公产、罚没、契税、规费、杂项等收入）全部作为乡镇的预算收入。乡镇的支出主要是：乡镇行政经费，公办中小学教育经费，医疗卫生、地方小型建设投资（包括道路桥梁的修建及乡镇兴办的地方工业投资等）。是年12月，根据甘肃省《关于农村人民公社的财政管理工作若干问题的意见》，实行“集中领导，分级管理，机构下放，计划统一，财政包干”的办法，武威县制定了《农村人民公社的财政管理工作意见》，财政收支实行“总额包干”办法。在收入方面，农牧业税（包括附加），农业税按计征数扣除社会减免、幼畜照顾以及已经入库数后的实际欠交数，为公社的包干上交数；牧业税按实有放牧牲畜折成绵羊从价以3%的税率计算出应征税款减除已交数，为包干上交数；公债、集资按公社社员认购集资数减已交数后的余额，为包干上交数；公社所属事业、运输业、服务业的经营利润，为照顾公社成立后一般资金不足的困难，在本年度内暂不分成上交，原由公社自行掌握支配；其他收入应依照建立乡财政时确定的任务数，结合公社成立后的发展变化情况，减去已交数，为包干上交数。在支出方面，收支不相抵的部分由国家一次或分次拨给公社。通过乡镇财政的建立和完善，为加速农村社会主义建设，发展生产，支援经济建设起了积极作用。

1959年，根据甘肃省关于对人民公社实行“定额包干、比例结算、超额分成、缺额调整”的财政管理体制，武威县对农村人民公社财政收支实行“收支相抵、总额包干”的办法，并对收支范围又作了划分。人民公社应缴国家的财政收入包括原来应当缴纳的农牧业税、工商税，公社的工业、商业及各项地方附加收入，原应交的学杂费收入及其他收入等。支出包括原来由国家开支的公社干部、中小学教职员工的工资，公用经费等（下放的企、事业单位有收入者在收入中扣除）。对卫生机构防治站等单位的收支不列入包干范围，其收入作为发展事业之用。在包干后，年终实际执行数额超过包干总数时，超额部分进行分成，分成比例可根据公社不同经济情况以30%～60%留给公社，以40%～70%上缴国家；短收时，只要确实把该收的税全部收回来，可按实际收入计算。

1960年9月，武威县为了使财政工作适应新形势的要求，按照中央发展经济，保证供给，支持国民经济高速发展”的方针，以增加收入，增加积累，实行勤俭办社，合理使用人力、物力、财力，使财政工作更好地为公社经济发展服务，制定了农村人民公社一级财政管理的方案，实行划分收入、以收抵支、超收分成、结余留用”的财政管理体制，又进一步划分了收支范围。公社一级财政收入为：凡农村的联办厂矿工商统一税，由财政局各税务所直接征收外，其他单位应纳工商统一税，原则上划归公社收入，但黄羊、大河公社商店的工商统一税，仍由县财政局征收；公社、大队办的企业（包括社与大队合办企业）交纳的工商所得税；公社范围内各单位和个人应纳的屠宰税、牲畜交易税、车船使用牌照税；公社范围内应收的罚款和没收收入、物品的变价收入、公产房地租金和公树变价收入、其他杂项收入等。公社一级财政支出为：列入国家编制由国家供给人员的行政经费。公社范围内国家举办的初、完校和代帽中学的事业费，由国家供给教职员的行政经费；上述体制在实际执行中，收入大于支出者，按核定收入任务分成后剩余部分全部上交国家财政，支出大于收入者，其差额部分，由国家财政给予补助。

1962年，中央制定了农村人民公社条例“六十条”，明确规定了人民公社的管理体制。对人民公社财政管理体制也相应地进行了调整，将人民公社“财政包干”管理办法改为“统收统支”的管理办法，明确划清了国家财政收支与公社财政收支的界限。武威县按照这种财政管理体制，进一步贯彻“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，为发展农村经济，巩固人民公社制度起到了一定的作用。

1966年到1983年，人民公社及所属单位的人员工资和经费，由武威县财政局按实有在编人数统一拨给各区公所后，区公所再给各公社汇款报账，办理年度决算。

党的十一届三中全会以后，我国农村在解放思想、放宽政策、搞活经济的正确方针指引下，对农村进行全面的经济体制改革，推行了农业联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，农村商品生产迅猛发展。随着农村商品生产和流通的发展，国家在农村的财政投入增多，广大农民的生活水平有了较大提高；随着农村文教、科学、卫生事业的发展，乡镇的文化、科技中心地位和作用亦日益显示出来。为适应国家经济体制改革的进程，进一步促进农村商品经济的发展，1983年10月，按照“中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》和随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围”的精神。甘肃省制定了《甘肃省乡镇财政管理试行办法》，由过去“统收统支、收支两条线”吃大锅饭的财政管理体制变为“收支挂钩、包干分成”的新财政管理体制。乡镇财政收入有：产品税、增值税、营业税、乡镇集体企业所得税、农牧业税、集市交易税、牲畜交易税、屠宰税、车船使用牌照税、契税和其他收入等；农业税附加、农村教育费附加、行政事业单位的预算外收入、乡镇收回的部分支农周转金等；自筹资金收入、乡镇集体企业上缴利润提成等。乡镇财政支出有：行政管理费、支援农业生产资金、抚恤和社会福利救济费、文教事业费、卫生事业费、农林水事业费、计划生育事业费和其他支出等；各种附加收入和行政事业单位预算外安排的各项支出；乡镇政府自筹资金支出等。

1984年，甘肃省在武威县建立了乡财政试点，是年9月，在甘肃省财政厅和武威地区财税处的指导下，武威县有关部门在中坝乡进行了乡财政的试点调查，调查方案报经批准后，于1985年1月，在中坝乡组建了全县第一个乡财政所。实行“核定收支、收入上交、支出下拨、超收分成、结余留用、超支不补、一年一定”的财政管理体制，超收按县30%、乡0%的比例分成。并建立了乡财政简易总预算会计制度，且遵照执行。为了使乡财政的建立得到进一步巩固和完善，是年7月，武威县财政局又在中坝乡进行了试点乡财政情况的调查，主要从两个方面进行了经验总结：一是建立乡财政促使乡干部重视发展乡镇企业；二是促使乡干部真正关心财政收入。试点前财政收入多少，乡干部不那么关心，建立了乡财政以后实行超收分成，结余留用，直接给乡上带来好处。因此，极大地调动了乡政府当家理财的积极性，乡干部对财政收入的多少十分关心。为了使乡财政试点工作在全县推广，当年又组织人员到全县对乡财政工作进行了调研，提出了38个乡镇政府建立财政所的具体实施方案。

1985年4月，国务院（国函字〔1985〕53号）批复撤销武威县，设立县级武威市。(www.chuimin.cn)

1986年1月21日，武威市人民政府决定，全市农村乡镇政府均成立乡镇一级财政所，制定了《关于建立农村乡镇财政的方案》，配备、培训了乡镇财政工作人员，于6月24日，在全市农村38个乡镇建立起了财政所。9月1日，市财政下达了乡镇政府及所属服务体系单位的人员经费和其他各项经费，由乡镇财政所进行统一管理。并明确规定了乡镇财政的收入来源和支出范围。收入来源：国家财政预算内收入，包括乡镇集体企业（含供销社分销店）和个人应缴的产品税、营业税、所得税、屠宰税、牲畜交易税、契税、农牧业税、其他收入等；按照规定由乡镇财政管理的预算外收入，农牧业税附加收入等；乡镇人民政府的自筹资金和统筹资金，以及乡镇集体企业上交的利润提成等；乡镇财政管理的支农周转金，包括市财政拨给和历年借出收回的支农周转金。支出范围：国家财政预算内支出，包括行政管理费、文教、卫生事业费、公费医疗经费、支农资金、抚恤和社会福利救济费、计划生育事业费和其他支出等；财政预算外支出，包括农业税附加等安排的支出；乡镇人民政府用自筹资金和统筹资金安排的支出。市上对乡镇财政实行“定收定支、超收分成，大头留乡、超支不补、一定一年或几年”的财政管理体制。即收入由市财政根据乡镇的财源情况，于年初核定收入预算，在年终按实收总额考核，超收部分留乡镇70%，上缴30%，留给乡镇的部分由乡镇财政自行安排支出。在核定收入后，如因财源发生变化或税制变更而影响收入较大时，可由市财政根据实际情况酌情追加或追减收入预算。支出预算按乡镇实有人数和各项开支定额核定，由市财政分季按月拨给。大型修缮和大型购置资金，由市财政根据当年财力情况专项下达。如有重大政策性变化影响当年支出时，可由市财政酌情调整支出指标。为了便于乡镇财政掌握一定的机动财力，每年可按支出预算总额的2%建立预备费，同时为了解决季度月份收支之间的不平衡，市财政拨给各乡镇财政所5000元周转金调剂平衡，不抵支出。是年10月，38个乡镇财政所又编制出9至12月份的财政收支预算，经市财政局审核后，正式下达了财政收入和经费包干指标。下达各乡镇的财政预算收入为645.7万元，其中工商各税61.3万元，农业税（全年数）583.9万元，牧业税0.2万元，其他收入0.3万元；财政预算支出为417.1万元。到年底实际执行情况是：财政收入完成644.8万元，占预算的99.9%；财政支出完成390万元，占预算的93.5%。除南营等5个乡市上补助外，其余33个乡镇都有上解。在38个乡镇中有24个超收，共超收7万元，乡得超收分成4.9万元。农村乡镇财政的建立，对加速武威市经济建设，推动农村商品生产和经济发展，调动乡镇一级政府理财的积极性，起到了很大的促进作用。

1987年，根据财政部颁发的《乡镇财政管理试行办法的通知》，为了尽快完善乡镇财政，武威市制定了《关于配套完善乡镇财政工作的意见》和具体办法，建立了预、决算制度、会计核算制度、经费报领制度、收入报解制度、会计报表制度等。针对原有（撤区并乡镇）的54个学区并为38个，在供拨经费中的不便，按现有乡镇中、小学的分布情况、财务工作量的大小以及隶属关系，确定了凡三合一和两合一的学区辅导站配备专职会计一名，列为一级预算单位，辖区各中、小学均列为二级预算单位，向辅导站拨领经费，编送报表和决算。未合并的学区，辅导站不再另设会计，由中学总务主任代管，辖区各小学逐月向中学报领经费，同时与银行部门联系，取消了预算单位在营业所、信用社开设的存款折子户，开设了支票户，建立完善了必要的制度，理顺了乡镇财政所与预算单位和有关业务联系单位的关系。为把当年的乡镇财政收支预算任务下达在积极可靠的基础上，年初市财政按照乡镇收入来源变化和支出增减因素，根据乡镇财政编制的收支预算，确定下达各乡镇财政收入预算任务和支出预算指标。是年，继续执行上年的财政管理体制，年底预算执行结果是：38个乡镇完成财政收入748.3万元，占预算的100.8%；完成财政支出1013.4万元，占预算的98.3%。在38个乡镇中除有2个乡短收3.1万元外，其他36个乡镇完成和超额完成了财政收入任务，共超收21万元，做到了乡乡有结余，当年结余8.4万元。全市乡镇财政共有机动财力35.5万元，其中2万元以上的乡镇4个；1万元以上的乡镇9个，0.5万元以上的乡镇14个。

1988年7月2日，根据武威市城区综合改革方案，成立了武威市城关镇财政所。针对城关镇收入只有工商税、而支出却项目多、数额大的实际情况，且城关镇又处于全市经济、文化中心，发展经济条件比较优越的特点，实行了“划分税种、核定收支，超收分成、递增包干、大头留镇、一定两年”的财政管理体制。在收入方面将镇、街道办企业、个体户应缴产品税、营业税、所得税、屠宰税、契税及其他收入统放给了城关镇；支出方面只将教育、卫生、计划生育、公费医疗、行政五项经费下放镇上管理。是年，在党中央、国务院“以改革统揽全局，推动各项工作发展”的经济工作总方针的指导下，武威市为了进一步完善乡镇财政管理体制，充分发挥乡镇生财、聚财、理财的积极性，对乡镇财政的建设与管理，进行了认真分析、总结，本着稳中求变，逐步提高和利于发挥市、乡镇两级积极性的原则，不搞“一刀切”，对乡镇企业发展较快、收入较稳定的金羊、羊下坝、双城、高坝、黄羊等五个乡镇实行“核定收支、收入上交、超收分成、欠收分担、支出下拨、结余留用、超支不补、一年一定”的财政管理体制，欠收由市和乡镇分别以30%和70%比例承担。其余乡镇继续按1986年制定的财政管理体制执行。是年，上述几种形式的财政管理体制在不同条件的乡镇都发挥了积极作用。这一年，全市39个乡镇共完成财政收入890万元，占预算的104.3%，有36个乡镇超额完成收入任务，超收39.5万元；完成财政支出1445.7万元，占预算的99.6%，做到了财政收支平衡，略有结余，当年结余5.9万元，保证了乡镇各项事业的快速发展。为管好用好全市乡镇预算外资金和统筹资金，对双城镇、四坝乡财政所管理预算外和乡镇自筹资金的经验进行了总结。制定出台了《武威市预算外和乡筹资金管理制度》《武威市预算外和乡筹资金会计核算制度》，在全市乡镇财政推广实施。年底全市有12个乡镇的预算外和乡筹资金纳入了财政所专户储存，统一管理。扩大了财政所的理财领域，强化了乡镇财政的职能作用，使资金得到有效控制，提高了资金使用效益。

1989年，继续执行上年施行的三种财政管理体制。全市39个乡镇共完成财政收入1048.2万元，占预算的107.5%，超收74.6万元；完成财政支出1689.2万元，占预算的98.9%；当年结余18.9万元。

1990年，全市39个乡镇完成财政收入1162.5万元，其中工商税收入527.4万元，分别为年预算的109.2%和123.2%；有35个乡镇超收99.9万元，3个乡镇短收2.1万元。截止年底，全市乡镇财政除支出部分外，滚存结余107.4万元，“分灶吃饭”的优越性得到了充分体现。

1991年，随着经济的不断发展和乡镇财力的逐步增强，更进一步规范和完善乡镇财政管理体制，使乡镇财政收支挂起钩来，本着因地制宜、区别对待、稳中有变、逐步完善的原则，对部分乡镇财政管理体制作了调整：一是对原实行“核定收支、收入上交、超收分成、支出下拨、结余留用、超支不补、一年一定”的丰乐镇、武南镇、永昌镇、清源镇和金塔乡改为核定收支、收入上交、超收分成、欠收分担、支出下拨、结余留用、超支不补、一年一定”的收支挂钩财政管理体制，欠收分担比例为：市财政承担0%，乡镇承担70%，并由以上5个收支挂钩的乡镇增加到10个。二是对税源丰富、收入增长稳定，且超收潜力较大的城关镇继续执行“划分税种、核定收支、超收分成、递增包干、大头留镇、一年一定”的财政管理体制，将“超收分成”比例由30%和70%改为上解市40%，镇留60%，收入在上年实际完成162.2万元的基础上递增8%，1991年核定为175.2万元。

1992年至1993年，市上对乡镇财政继续执行上述三种不同类型的财政管理体制。