民国时期乡村初等教育政策的历史演进

曲铁华， 樊　涛

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春　130024)

摘　要：民国时期的乡村初等教育政策主要着眼于广大乡村地区教育形式落后、入学比例不高、乡村人口整体文化素质低下等特征，从变革乡村社会的角度出发，广泛借鉴国外普及初等教育制度的经验，先后实施了以新式学校教育取代旧教育形式、推广义务教育制度、实行国民教育制度等为核心内容的乡村教育政策，凸显了教育政策内容内在的逻辑性，也反映了政策本身对于外部条件的应激性和适应性反映，在调整和变化的过程中呈现出阶段性特征。对于乡村初等教育缺少师资的特殊状况，政策也相应地采取了针对性的举措。这些政策的引导和设计，为我国乡村教育从传统向现代化转变起到了承上启下的作用。

关键词：民国时期；乡村教育；初等教育；教育政策

民国时期教育的发展，在我国教育现代化的历史上有着十分重要的作用。地域广、人口多的特征，使得这一时期的教育政策始终围绕乡村教育进行。历届政府推出了诸多政策和法令，以推动乡村范围内教育的更新和普及。而由于历史和现实的原因，乡村地区不论新式教育还是旧式教育，均以初等教育为主。因此，这一时期的乡村教育政策，也主要围绕初等教育及其相关方面展开，并针对不同问题进行着相应的调整。

我国传统的初等教育，大体可以认为就是在私塾、社学等地方基层教育机构中进行的蒙养教育，主要针对六七岁至十四五岁的儿童和青少年进行道德熏陶、行为习惯养成以及初步写算能力的培养。近代以后，出现了以西方课程模式和体系为主要特征的新式小学，这类小学在清末被“壬寅癸卯学制”确定为正式的初等教育机构，得到鼓励和提倡。而在官方眼中，传统的以私塾为代表的旧教育形式地位日趋式微，逐渐成为被改造的对象。“壬寅癸卯学制”实施不足十年而终，虽然提倡新学制，但是，其先天带有的外来气息，加上乡村社会传统的稳定与惰性，使得新教育在中国广大乡村地区并没有得到实质性的推广，私塾在乡村依然普遍存在，占据主导地位。

民国建立伊始，为适应新的共和政体并尽快恢复因政权更迭而停顿的教育事业，南京临时政府教育部率先发布《普通教育暂行办法》，规定学堂改称学校，主持者一律改称校长；要求各地小学于1912年3月初一律开学；初等小学可以男女同校；废除各级各类教育奖励出身办法；并废除一切有悖于民国精神的教育内容和制度，以树立民国教育的新风气。1912年9月，教育部公布《小学校令》，规定“初等小学校由城镇乡设立之”，“高等小学校由县设立之”，城镇乡若“财力有余，亦得设立高等小学校”[1](P653-654)，私人也可以设立初、高等小学校，校名前则冠以“某城镇乡立”、“某县立”或“私立”字样，这就限定了小学设立的条件，明确了管理权限。同时，小学的入学年龄由七周岁降为六周岁，初小修业四年，高小修业3年，共计7年，比清末学制缩短1年，期望更加有利于初等教育尤其是初小的普及。

同时，教育部对于私塾的存废问题，也提出了折中的主张，即在小学尚未普遍设立之前，应当对私塾采取容忍的态度，并以改造、整理的方法推动其趋新发展。各省都根据本地情况制定了相应的规程和办法，增进塾师新知识、新方法者有之，对塾师进行甄选淘汰者有之，关闭与小学校争夺生源者亦有之。1914年12月，教育部《整理教育方案草案》提出，初等小学、高等小学、完全小学的设立，应当按照学区内居民户口数量及居住的紧密程度来安排，既要满足需要，又不至于浪费以至于争夺生源。同时，提出对私塾内容进行革新改造，并“采奖进主义，期渐同化于学校”[2](P19)。这样，既不任其发展，又不完全废止，充分利用私塾分布广泛、为乡村所熟悉的优势来弥补小学的不足，促进初等教育在乡村的发展。

1922年11月，《学校系统改革案》公布施行。其中小学仍然分初、高两级，但将高等小学学制缩短为2年，小学修业年限整体又有所缩短。纵观整个清末民初时期，自1909年至1928年，新式小学校数量由51 678所增加到212 385所，增加4倍多；在校学生数由153.2万增加到882.1万，增加了5倍多[3](P131)，其发展形势可谓迅猛。但是也必须看到，到了1929年，全国学龄儿童4 144.1万余人，入初小者仅711.8万，不足18%，尚有82%以上的学龄儿童游离于学校之外，当局大呼惊愕，并指出“通都大邑尤多失学儿童，穷乡僻壤更不待言”[2](P259)。可见，当时乡村地区接受新式初等教育的形势很不乐观。

为了保证乡村小学的入学，1931年4月，南京政府教育部颁布《乡村小学充实儿童学额办法》，规定乡村小学可采取“每一教室不得少于25人”，“调查本校四周一公里内之学龄儿童，并督促其入学”，“多设免费学额”等措施。1932年12月颁布的《小学法》，进一步要求，在小学普通单式学级编制之外，可根据实际情况，采用复式教学、短期小学、半日制、二部制等方式，并鼓励各小学以各种方式尽量扩充接纳能力，增加儿童入学机会。在促进小学发展的同时，当局还要求，“乡村小学学额不足时，其附近1公里内，不得另设招收9岁以上儿童之私塾。其有设塾影响于学校招生时，得由校长呈请主管教育行政机关勒令停闭之”[2](P217-218)。当局将乡村小学学额不足的一部分原因归咎于私塾，并开始对私塾开始采取强硬举措，私塾的生存空间进一步缩小。

1935年6月，教育部公布的《实施义务教育暂行办法大纲实施细则》规定：“限令各地将原有私塾整理改良，一律依照短期小学或普通小学课程办理，改称改良私塾；其较优者，得径改为短期小学或普通小学。”[2](P288)并在位置偏僻、交通不便的乡野地区设立相当于短期小学的巡回教育机构，以教授失学儿童。之后颁布的《一年制短期小学暂行规程》和《二年制短期小学暂行规程》，对于私塾向小学的转变，起到了引导和规范的作用。由于乡村地区小学呈点状分布，多数设于县城、乡镇，而绝大多数农村，人口相对稀少、居住相对分散，以村落、集镇的形态散布在广大地区，客观上的交通阻隔、教育成本增加以及乡村自身对新式小学的排斥，都使得乡村对于私塾的需求难以迅速衰减。

南京政府改私塾为小学的措施进行得并不顺利，其最大的阻力莫过于乡村对于私塾的基于传统观念的情感上的依赖。因此，当局因势利导，改变策略，重新承认私塾存在的价值，肯定其合理因素，将私塾纳入到国家教育行政管理体系之中。1937年6月，《改良私塾办法》要求各地教育行政部门对辖区内私塾进行调查、登记、备案，准予私塾“在不妨碍公私立小学招生之范围内，得招收学龄儿童或年长失学之儿童”[2](P300)，但课程与教学、学期、休假制度必须依照普通小学进行，且塾师应当“文理清通，常识丰富”，塾舍应当宽敞、明亮，具备使学生身心健康成长的学习、活动条件。这一规定旨在保留私塾形式，利用其优势发展初等教育的同时，对其进行统一的全面改造，使其不再游离于行政管理之外，并尽快过渡成为国家学校制度的一个组成部分。

早在20世纪初，清末学部在颁布的多项通令、章程中，就已经提出了免费就读、强迫入学等现代义务教育措施，甚至在1911年7月至8月，由学部主持的中央教育会也提出了《试办义务教育章程案》。但这些条文未及实施便随着清政府的垮台而终止。进入民国以后，教育行政当局率先提出恢复推行义务教育制度，并认为这是巩固民国的保障。1912年9月，教育部颁布的《学校系统令》中规定“初等小学校四年毕业，为义务教育。毕业后得入高等小学校或实业学校”[2](P1)。这是近现代中国政府中明令推行义务教育之始[4](P90)。同时公布的《小学校令》规定：“儿童达学龄后，应受初等小学校之教育。”“城镇乡立初等小学校，不征收学费。”[1](P656-658)1913年拟定的《强迫教育办法》，认为“共和政体，全赖教育”，“非实行强迫教育，不足以谋普及而固国体”，并且要求足龄儿童应当入学接受教育，违者处罚其父兄[2](P133)。

实施义务教育，涉及全国所有乡村、城市地区，关乎教育、行政、财政等各个环节，并非一蹴而就之事。因此，1915年1月颁布的《特定教育纲要》中指出：“施行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使各期成功以谋教育之普及。”[1](P747-748)其中认为，之前推行义务教育而成果寥寥的原因在于我国地域辽阔、人口众多，人民对于教育尚未达到应有的认识，若任其自然发展，则与义务教育初衷相左；若以法令的形式强迫实行，未得到民众的认同，也是难以推广的。而且，如果在全国范围内迅速展开，则必然导致师资数量缺乏、劣等师资充斥等问题。随后，教育部拟定了《义务教育实施程序》，计划至1916年底分两期分别进行制度筹备和初步实施。这一阶段，北京政府为推行义务教育颁布了卷帙浩繁的法规、文件，初小学生数量比照清末有了显著的增长。但相比全国人口来看，其增长速度依然缓慢。除山西于1918年起，在全省范围内推行义务教育外，其他地区均停留在纸面上，实际行动很少。

有鉴于此，1920年，教育部依照山西省分4年逐渐推广义务教育的办法，重新拟定分期筹设计划。计划分7期共8年：第一年省城和通商口岸，第二年县城、繁镇，第三年500户以上的乡镇，第四年300户以上的市乡，第五六年200户以上市乡，第七年百户以上的村庄，第八年百户以下的村庄。虽然这一计划较为具体，充分考虑到了中国城乡分布以及发展水平的差别，并意识到在乡村的普及才是推行整个义务教育的关键，但是，20年代国内战争频仍，所谓的分期推行，最终也没有逃脱之前那些政策的空谈结局。

1928年，南京政府大学院设立义务教育委员会，训令各省区厉行义务教育，并要求各省制定出推行计划，使失学儿童未来每两年减少20%。1930年，全国教育会议通过了《例行国民义务教育与成人补习教育案》，规定义务教育应当使所有学龄儿童均能够接受4年的初等小学教育，如无法连续进行，可酌量缩短年限，并以其他教育形式补足。同时，根据当时实际情况，要求普及4年义务教育的时限为20年，前5年主要培养师资，后15年重点普及。随后，在全国范围内设立简易小学、一年或两年制短期小学，并以改良私塾等作为办理义务教育的变通手段，并兼以二部制、巡回教学等方式以接纳更多的儿童入学。

1935年，南京政府颁布《实施义务教育暂行办法大纲》及其施行细则，规划分三期以10年时间使全国儿童受教育年限由一年至二年逐渐增至四年：1940年以前为第一期，使失学儿童至少受一年教育；1944年以前为第二期，使失学儿童至少受二年教育；1944年后逐步推广四年制义务教育。抗日战争爆发后，全国进入战时状态，但义务教育遵循“战时须作平时看”的方针，仍然被一以贯之地照常推行。教育部根据战时的不利因素，通过《实施义务教育标本兼治案》，继续推行由一二年制短期小学向四年制义务教育的分期过渡。虽然这种方式具有典型的折中主义倾向，但是，在当时的社会条件下，不啻为适应时局的最佳选择。而这一时期先后颁布的《一年制短期小学暂行规程》(1935年7月)、《各县市等筹集义务教育经费暂行办法大纲》(1935年11月)、《实施巡回教学办法》(1937年6月)、《二年制短期小学暂行规程》(1937年6月)、《县市义务教育视导员规程》(1937年7月)、《学龄儿童强迫入学暂行办法》(1937年7月)等，也为义务教育不致因战事中断提供了保障。

进入民国之后，不论北京政府还是南京政府，均顺应了社会各界要求普及教育的呼声，多次提出了普及初等义务教育的主张，从总体上讲是适应历史发展的积极举措。但由于当时国力水平的客观限制，办理义务教育普及事业的经费严重缺乏，师资得不到应有的保障，致使义务教育更多地只能停留在文本、政策层面。但是，也需要看到，不论北京政府还是南京政府时期，当局均结合实际情况，在政策的实施过程中，不断调整普及义务教育的阶段和年限，并根据难易程度，主张对城乡进行区别对待。尤其是对广大乡村地区，当局主张分期分批进行贯彻落实，并因地制宜地采取多种方式、多种学制多管齐下，共同推进。这一过程，固然是对现实条件妥协的过程，但是，也是使源于西方的义务教育制度逐渐中国化的过程。在使现代学校制度与中国乡村传统社会相结合的过程中，义务教育意识逐渐为乡村民众所接受，初等教育获得了认可，小学数量也呈显著上升的趋势。抗日战争全面爆发之前的1936年，全国小学数量和学生数分别比1929年南京政府成立初期增长了50%和106%，同时学校规模也由每校42人增加到57人[5](P117)。尤其是1935年《实施义务教育暂行办法大纲》颁布以后，义务教育制度开始普遍实施，当年开始增长速度明显加快。

进入民国以后，地方自治的呼声一直不断。由于各种原因，县及以下的乡镇、村始终在“官治”与自治之间徘徊，20年间未能有实质性进展，多次地方自治的尝试都陷于停顿。抗战爆发后，当局认识到广大乡村的人力、物力、财力是长期抗战建国的主要源泉，也是决定抗战胜利的基础。乡村的地位，便随着抗战的发生和发展而日益提高，并受到重视。为加强中央政府对于地方的控制，国民政府制定“新县制”，整合地方政府和乡村自治团体，并结合“战时须作平时看”的要求，将乡村初等教育制度与新的地方行政制度相结合，以确保战时教育能够常态发展。

新县制规定，县、乡均为地方自治单位，县下设乡，乡下设立保、甲，其中每10户编为一甲，每10甲编为一保，每10保编为一乡，分别设甲长、保长、乡长，负责教育、财税、民政、合作、保安等相关的社会管理责任。1939年9月，国民政府公布《县级组织纲要》，规定乡镇设中心国民学校，保设国民学校，乡(镇)长兼任中心学校校长，保长兼任国民学校校长，乡(镇)、保负责经济、文化、卫生、警卫等事业的干事，可由中心学校和国民学校教员兼任。这种“政教合一”的战时体制，将教育与政治合为一体，以学校的形式推行地方自治，并运用政权的力量发展地方教育，实行“管、教、养、卫”合一的乡村基层制度[6](P241)，于是，乡村自治围绕小学为中心展开，乡村小学成为乡村各项事业的中心。可以看到，此时的保甲不再是传统农村社会中为防御临时组建的地方组织，而俨然成为地方行政制度的层级，保甲长虽不属于官僚体系，却实际上成为了政权在基层地方的代表，管理乡村各项事业。职业的教育者丧失了对教育的管理权，由此教育事业也成为政治的附属品。

为配合这种地方体制的改革，1940年3月，教育部颁布《国民教育实施纲要》，将四年制初等小学改为保国民学校，将各乡六年制完全小学改为中心国民学校，乡镇中心国民学校负责辅导所辖各保国民学校，并同时规定“国民教育分义务教育及失学民众补习教育两部分，应在保国民学校及乡镇中心学校内同时实施，并应尽先充实义务教育部分”[2](P132)。即乡、保两级小学不仅实施儿童教育，还负担起失学儿童及成年补习教育任务。由此，新县制下的国民教育制度正式确立。

为在全国推行国民教育制度，《国民教育实施纲要》中提出以5年为限，分3期进行的普及国民教育计划：第一期两年，各乡均应成立中心学校一所，至少每三保成立一所国民学校，确保65%以上的学龄儿童和30%的失学民众入学；第二期两年，保国民学校应逐渐增加，须确保80%以上学龄儿童和50%以上失学民众入学；第三期一年，保国民学校尽量增加至每保一所，使90%以上学龄儿童和60%失学民众入学。可见，这一时期国民教育制度替代了一直提倡的义务教育，并将义务教育纳入到其中，使国民教育成为包括儿童义务教育和失学补习教育在内的更为全面的初等教育制度形式。但由于该计划过于庞大，任务十分艰巨，加之战事所迫，民力维艰，教育部当年即电令缓行，只在一些省份选择部分优良县区作为实验区、示范区进行试点研究。事实上，这一快速普及计划暂时被搁置起来。

国民学校与农村基层政治紧密结合，成为政权控制农村基层的统治工具，其目的主要着眼于防止共产党和日伪对农村的渗透与控制，试图以教育来强化政权，同时达到裁减人员、压缩开支、集中职权、提高效率的目的。但这一举措却造成了巨大的弊端，虽然形式上小学成为农村基层政治中心，但教育人员与基层事业工作人员的相互兼任，使得教育在学校中的中心地位为其他事务所替代，教师过多地从事了与教育不相干的社会事务，使得乡村学校泯灭了教育性，既违背教育规律，对初等教育的实施大为不利，同时也制约乡村基层治理的实现，导致乡村社会秩序趋于紊乱。而且，许多地方权力为当地土豪劣绅、恶霸地主所把持，他们不但缺乏常识，根本不懂教育，甚至有目不识丁者。这些人利用权势，任意动用学校教育经费，支配教育教学人员，安插亲信挂职教员，支取干薪等等，其弊不一而足。造成原任校长、教员纷纷离职而去，小学无法维持[7](P151)。致使国民教育政策颁行初期，不但没有收到良好的效果，反而阻碍了乡村初等教育的发展。针对这一严重问题，1942年召开的国民党五届五中全会，要求“中心国民学校、国民学校校长，以专任为原则”[6](P242)，才使得乡村教育混乱状况有所缓解。

1944年3月，国民政府颁布《国民学校法》，其中对于乡村国民教育的义务教育实质，以及学校设置、布局做出了细致规定：6-12岁的学龄儿童应受基本教育，逾学龄的失学民众应受补习教育；每保设一所国民学校，也可视实际情况增设或数保共设一所；一个乡镇之内的国民学校，应以一所为中心国民学校，设于适当地点，兼以辅导其他保国民学校；乡镇地域辽阔或国民学校众多，也可增设中心国民学校；私人或团体亦得设立国民学校[2](P280-281)。1944年1月和7月，《学龄儿童及失学民众强迫入学办法》和《强迫入学条例》，要求县和乡镇设立强迫入学委员会，由乡镇长、保长、教育行政人员与校长共同调查、督促乡村儿童入学，对违者可以通过劝告、警告、罚款十元以下等方式进行惩罚。1947年3月，教育部规定将前述罚款数额提高100倍。这一举措除货币贬值因素外也说明，推行义务教育作为当时教育政策的一个重要方面始终为当局所关注，并未因战事不断而放弃。姑且不谈其实际效果如何，单就政府对于义务教育，尤其是乡村义务教育在政策层面的坚持，足可见其对于教育的重视程度。

根据抗战胜利后全国初等教育状况，国民政府在教育复原的基础上，提出了全面普及国民教育的方案，要求未实施国民教育的东北、华北、华中收复各省，从1946年1月起实施1940年3月《国民教育实施纲要》提出的五年计划，后方已实施国民教育各省，则开始实行第二个五年计划，主要对各类国民学校进行充实，保障经费、改善教育设施、提高师资质量。由于连年战乱，各地所受破坏程度不同，但至1946年，在后方普遍实行了国民教育制度的19个省市中，共有315 780保，设国民学校、中心国民学校及其他小学23.7万所，平均每4保设3校，已接受教育的儿童2 916万余人，占学龄儿童总数的76%强[8](P649)，而其中浙江省在抗战期间各类小学生数一直保持在70万人以上，截至1945年抗战结束，全省已设立中心学校2 170所，国民学校11 443所，以行政完备的乡镇保来计算，平均每乡(镇)一所中心学校，每两保一所国民学校，超额完成计划[6](P334)。

为配合义务教育的推行，解决乡村义务教育最为关键和棘手的师资问题，专门培养乡村小学教师的乡村师范学校应运而生。乡村师范学校最初发轫于山西、浙江等地，各地方为造就数量众多、质量合格的乡村师资，纷纷建立修业年限不等、以专门培养乡村小学教师为特色的乡村师范学校、师范学校乡村分校和附设于中学的乡村师范科，著名的有陶行知等在南京附近建立的晓庄师范学校等。地方的尝试为南京政府提供了参考，作为义务教育制度的配套举措，建立乡村师范学校逐渐被纳入到义务教育的整体规划当中。

1928年8月，大学院拟定三年促进乡村师范的计划，1929年4月，《教育宗旨及其实施方针》中要求师范教育“于可能范围内，使其独立设置，并尽量发展乡村师范教育”[2](P36)。1930年3月，国民党第三届中央执行委员会第三次会议认为，乡村人口占全国总人口的80%以上，之前的教育及建设仅以城市为中心进行，“不足以舒展全民族应有的建国之伟力”。遂决定在中央政治学校设立乡村教育系，征召身心健全、具有高中以上文化的青年入校训练，在校期间学习乡村教育实验、乡村公共卫生、乡村幼儿教育等课程，卒业之后分赴各地乡村试办乡村学校[9](P1024)。南京政府将培养乡村师资的任务，纳入到国立学校之中，将发展乡村师范教育付诸具体行动，为地方乡村师范学校的建设提供样板。同一时期，江苏、浙江、安徽、江西、湖北、河南、河北、山东、福建、广东、广西等省也相继设立省立乡村师范学校，个别地方还开办县立、私立和教会乡村师范学校。据统计数据显示，1932年，全国共有包括附设于其他学校在内的乡村师范372所，其中省立29所、县(市)立332所、私立11所，学生共计35 654人[3](P776)。

1933年，教育部颁行的《师范教育规程》规定：“以养成乡村小学师资为主旨之师范学校得称乡村师范学校”；“师范学校应视地方情形，分设于城市或乡村，于可能范围内应多设在乡村地方”；“简易师范学校应于可能范围内设在乡村地方。设在乡村之简易师范学校得称简易乡村师范学校”[2](P466-481)。乡村师范学校和简易乡村师范学校，正式成为民国时期学制的一部分，并在1947年4月修订的《师范教育规程》中，再次予以确认。可以说，专门设立乡村师范学校既是根据当时条件不得已的选择，也是一大创举。我国乡村区域远大于城市，不论当时还是现在，推行义务教育重点、难点均在于乡村。开始着手，必先解决“有无”的问题，有针对性地将乡村教育视为一个特殊的领域而进行专门的政策、制度设计，本身就是务实的表现。这也应当成为当前有针对性地制定农村地区义务教育普及和巩固、发展政策的一个参考。(www.chuimin.cn)

综上，由历史分析可以看出，民国时期的乡村初等教育政策，主要以确立新制度、推广义务教育、实施国民教育制度为基本内容，兼以培养师资等各项配套措施的颁布与实行。这几项内容之间有着密切的联系，层层递进，相互交织在一起，不可能完全剥离成三个独立的体系。但是，不同历史时期、不同社会条件下实施的重点是有所不同的，据此可以将民国时期乡村初等教育政策的发展，大致分为三个阶段：

第一阶段，民国建立至北京政府末期。这一时期乡村初等教育政策，着重在于颁布新的学校制度，在乡村地区推广新式小学，限制、改良旧式私塾。由于旧的科举制度刚刚废除，新学体系尚未完全被乡村社会所接受，而且新式小学不论从教学内容、学制安排，还是分布特点上，都是以资本主义的城市取向为核心，与传统乡村社会格格不入，因而这一时期政策的关键在于以法律、法令的强制方式，迫使乡间繁盛的旧式教育让位于新式教育，迫使乡村民众接触新式小学，并产生认同。虽然初衷是为了更新乡村社会的传统观念，使国民意识与共和政体接轨，但是，以强制的手段来改变主观意识的做法本身，就是不可能成功的。事实也证明，虽然传统私塾在政策压力下逐渐萎缩，但其在乡村的生命力依然十分顽强。不仅新旧教育冲突不断，而且许多地方“地下”私塾依然存在，甚至直到中华人民共和国成立10多年以后的60年代，一些农村地区仍然保留着这一教育形式。

第二阶段，南京政府前期至抗战全面爆发。这一时期虽然新式小学和传统私塾依然并存，但小学在数量上和分布的广度上已经占据优势，已成为初等教育整体结构中的主体部分。因此，新式教育的推广工作基本告一段落。随之而来的就是使更多的儿童接受初等教育。受教育权利的实现，是国民党“三民主义”中“民权”、“民生”的重要体现。而且，自清末以来，有识之士纷纷为实现义务教育而奔走呼号，推行义务教育成为南京政府建设国家的一项重要工程。之前的北京政府也曾在相关政策中提出要推行义务教育，但是，其主张要么见于宪法层面的宏观领域，缺乏实际的指导和要求，要么限于行政法规、条例等较低层次，其约束力有限。因此，民国初期的义务教育主张，在各地只是一纸空文，得不到执行。进入南京政府时期，国家相对统一，政治相对稳定，经济保持增长态势，为义务教育的推广提供了客观条件。当局在宪法层次的文件中，辟专章对义务教育制度进行规定，执政的国民党也多次讨论义务教育发展问题，并以各种法律、法规、细则予以规范，在原则、方法等诸多领域进行指导。并结合乡村地区的实际情况，变通义务教育实施办法，对于有困难的地方以短期小学、简易小学等过渡方式，来解决义务教育有无的问题，采用分期完成的方式，来实现各地的平衡问题，以建立数量众多的乡村师范学校的方式，来解决乡村师资匮乏的问题，等等。而且这一时期，当局较大程度地调动了知识界的积极性，将晏阳初、梁漱溟等民间自发的乡村教育实验的经验，融入到全国宏观政策的制定当中，并借助他们的热情，将义务教育深入地推向全国各地广大的乡村地区，并取得了比较明显的成绩。

第三阶段，抗战全面爆发至解放战争时期。这一时期战争成为时代的主旋律，而且战争的范围、程度远远超过了此前各个时期。当局出于对战争形势的估计和掌握政权的需要，将针对儿童的义务教育横向延伸，将乡村基层政权与初等教育相结合，力图使各级政权和民众的思想牢牢掌握在当局手中。教育作为统一思想的强有力工具，为当局所推崇。国民政府以“战时须作平时看”的原则，巩固政权的同时加紧推行义务教育，在战争后方广大乡村大力普及国民教育。这一过程中，乡村初等教育由于与政治的联系过于紧密，出现了以政制教、以政代教、以政代师的现象，使得乡村教育秩序出现混乱甚至是倒退，以至于解放战争结束时，乡村呈现文化凋敝的现象。虽然学校数、学生数增加明显，而且在1947年达到最高峰，但其增长率却远不及人口增长，全国文盲率始终保持在80%以上。这大致可以说明，民国乡村初等教育政策，虽然试图解决民族素质低下、思想观念落后、乡村尤甚的状况，但是，主观的热情和良好的愿望，并不能避免相关政策的失误，也不能迅速将乡村社会的传统通通改造，更不能解决客观条件的制约。提高全民素质，改造乡村社会，不能仅着眼于乡村的文化教育本身，凭借文本的督促和规约，更要以农村社会整体为着眼，以政治、经济、文化等多重领域的共同改造来完成。

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[9]　中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编 第三辑第一编·教育[G].南京：江苏古籍出版社,1994.

[责任编辑　高小立]

QU Tie-hua, FAN Tao

(Department of Education, Northeast Normal University, Changchun, Jilin 130024, China)

Abstract:In the Republic of China, rural primary education policies mainly cling to the backward education forms in rural areas, low rate of enrollment and literacy of rural population. The reformers aim at learning from foreign experiences in achieving universal primary educational systems in a bid to transform rural communities. New policies are carried out in schools, promoting compulsory education system nationwide.

Key words:Republic of China; rural education; primary education; policy

收稿日期：2016-06-10

基金项目：东北师范大学哲学社会科学重点培育项目的阶段性成果。

作者简介：曲铁华(1962—)，女，辽宁铁岭人，教授，博士生导师，主要从事中国教育史、教师教育研究；

中图分类号：G519

文献标识码：A

文章编号：1009-413X(2016)04-0023-07

DOI:10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2016.04.004

樊　涛(1985—)，男，辽宁沈阳人，博士生，主要从事中国教育史研究。