破产管理人制度思考：调查权及其职责规定

破产管理人制度的思考

林　超^[1]

前　言

破产是商品经济发展到一定程度之时必然出现的一种现象。破产法律制度体现了对破产债权人的保护和对破产人的救济。从破产法出现至今，它在经济生活中一直扮演着重要的角色，尤其在现今这个百年一遇的全球金融危机笼罩的大环境下，破产法更是受到了前所未有的关注。而管理人在破产案件中发挥着重要作用。本文结合笔者参与破产案件时的一些体会，对破产案件中遇到的问题进行讨论。

一、破产管理人制度介绍

破产管理人，是指宣告破产后，在法院的指挥和监督之下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的专门机构，在我国现行立法中又被称为“破产清算组”。

破产宣告后，破产财产的管理和清算工作沉重繁杂，大量的法律事务与专业性、技术性较强的非法律事务相掺杂，远非法院的人力、物力所能胜任，而且法院作为独立的司法机关具有公法上的性质，对破产财产的管理、变价、分配等工作却为私法上的事务，因而不宜由法院来处理。此外，破产程序中，其他主体是民事权利能力和行为能力受到限制的破产人，债权人会议也不宜担任此角色。因为若由它们之一担任破产管理人，则出于自身利益的考虑，实难保证它们的行为能完全做到公正、合理，故成立专门机构作为破产管理人是必要的，其在破产程序中起着不可或缺的作用。

二、管理人制度中存在的一些法律问题

我国现行立法中关于破产管理人的规定不仅过于原则、抽象，而且十分简单，很不完整，这不利于破产程序目的的实现，不符合与时俱进的时代要求。笔者认为现行破产管理人制度中尤为明显的缺陷为以下两个方面：

（一）管理人的法律地位不明确

破产管理人的法律主体地位问题并非个案问题，是当前我国企业破产清算案件中普遍存在的法律问题。根据个案的标的的大小及案件本身的复杂难易程度，破产管理人法律主体地位不明的问题对破产清算工作本身顺利推进的影响程度不一。管理人债权审查行为受到广泛关注和监督，管理人在履行债权审查职责过程中，对每一笔申报债权的审查结果都应经得起推敲。^[2]因此，破产管理人的审查行为一般都应有明确的法律依据，至少不能违背法律法规的强制性规定。但往往在债权审核的过程中所采取的一些方案、措施会受到债权人的质疑和否认，根本原因即在于法律对破产管理人没有一个明确的定位，甚至在理论层面我国关于破产管理人法律地位的学说观点也是莫衷一是。

（二）破产管理人债权审查权限和审查方式模糊不清

《破产法》关于破产管理人债权审查职责范围或说权限的规定仅在第57条有直接的规定：“管理人在收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。”至于如何审查《破产法》没有具体规定。破产管理人对申报债权的审查是法律赋予的职权，但这种审查性职权的权限范围是形式审查还是实质审查，如果是实质审查，是否能包含对法律适用方面的初步审查，对此《破产法》均无明确的依据。即使按照民商法一般理论，法无禁止即为自由，破产管理人在法院、债权人会议和债权人委员会的监督下对债权审查方式有一定的自由裁量权，但如何协调个案债权人对债权审查权限和审查方式的质疑也是破产案件中需要解决的重要问题。

三、管理人法律地位的认定

（一）关于管理人法律地位的学说

破产管理人指在破产程序中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案的拟定和执行的专门机构。目前关于破产管理人法律地位的典型学说有很多种，其中大陆法系国家主要有“代理说”“职务说”“破产财团说”；英美法系国家在理论上没有太大争议，英国直接确立了“接管人制度”，美国采用“破产受托人”学说；我国关于破产管理人法律地位的学说主要有：“特殊机构说”“破产企业法定代表人说”“清算法人机关说”“双重地位说”“破产财团代表说”“清算法人机关说”“双重地位说”“破产财团代表说”。^[3]我国2006年新修订的《企业破产法》主要是借鉴美国企业破产的相关立法，较之前的《企业破产法（试行）》在制度和理念上均有很大的完善和进步。

我国对美国破产立法的借鉴主要是实务制度层面的借鉴，在立法理念层面主要是吸收了“债务人被宣告破产之前，重在对濒临破产企业的拯救，之后则重在保证债权实现的最大化”；另外从我国破产实务操作的实际情况看，破产企业的财产是具有独立性的，破产管理人在形式上也是以自己的名义作出一系列的法律行为。随着我国破产立法的完善和破产管理人选任、监督等配套机制的逐渐完备以及破产职业人职业道德信誉水准的提高，“破产受托说”应该作为确立破产管理人法律地位的基础理论的首选。

（二）明确破产管理人法律地位的必要性分析

1.破产管理人法律地位不明确的弊端

管理人法律地位的不明确从根源处引发各种阻碍。首先，立法上没有固定的理论基石，难以消除破产清算过程中不断出现的各种权益冲突、风险监控等疑难问题。其次，对管理人法律地位没有清晰统一性的观念认识，加之又缺乏具体的破产清算程序规则，管理人在管理破产财产特别是债权审查工作环节中就难以有准确的定位，直接关系破产管理人的具体工作方案的制定、清算风险的防控机制、对违法管理行为的归责和制裁。

2.破产管理人法律地位明确对债权审查的积极影响

管理人的债权审查涉及一项基本职权——“调查权”。目前，我国破产立法上规定的管理人应对申报债权予以审查就是以“调查权”为基础的。管理人的调查权主要体现于《破产法》第25条关于管理人职责的规定之中。管理人对债权债务关系的调查权是履行管理职责的应有之义，但毕竟还是受制于“履行职责”这一大的框架内，调查权限难以扩张。但从破产实务看，管理人实际掌握的调查权限的客观需要远远超出了破产立法的范围。鉴于此，管理人法律地位的明确能为管理人债权审查权限范围的确定提供理论依据，也为管理人根据客观实务的需要扩张调查权，确立实体审查权奠定基础。

（三）关于管理人法律地位的一些建议

我国现在已初步具备在破产立法中吸收“破产财产受托人”的条件。因为破产法的目标价值要求破产管理人具有中立性、独立性、专业性，这与信托法中的受托人具有内在的契合性。引入信托制度，能够激发破产管理人管理破产财产的积极性和灵活性，提升破产管理人与债权人之间的利益关系的依附程度，确保债权人申报债权的最大程度的公平受偿。另外，以受托人制度来界定破产管理人的法律地位也具有相应的法律依据，《中华人民共和国信托法》《金融信托投资机构暂行规定》等法律法规的相继出台，为信托理论引入破产法奠定了法律基础。^[4]建议明确破产管理人独立的法律地位，使之与人民法院的职责区别进一步清晰化、具体化。以立法的形式明确破产管理人的任职资格，建议考虑使用正式公函指定破产管理人后向其颁发破产管理人资格证书，作为其取得管理人职权的凭证，非经人民法院撤销，任何部门不得对抗和剥夺。

四、破产管理人债权审查权限和审查方式的法律适用

（一）关于破产管理人债权审查权限及审查方式的法律适用现状

1.关于债权审查的现行立法分析

《破产法》第57条规定，管理人在对接收债权的申报材料进行登记后，应对申报债权进行审查，并将审查结果记载于债权表。这一规定确立了管理人的审查权限。第58条规定，申报债权登记后，由债权人会议对债权表内记载的破产债权进行核查，同时，在债权人和债务人对债权表内容均表示无异议的情况下，由人民法院对债权表裁定确认；如债权人或债务人有异议，可以向人民法院提起异议之诉。破产法的这一规定明确了破产债权的审查和确认主体，确立了人民法院的司法确认权，对债权申报人合法利益的维护提供了一种保障，但关于管理人、债权人会议及法院对破产债权的审查确认的职权分工比较原则，对各主体行使审查职权的方法、具体程序以及相互间的权利界限等均无明确规定。因此仍需在理论和实务操作两方面对破产债权审查程序进行进一步探讨。

破产法明确了管理人的申报债权审查权限，但该项审查是形式意义上的审查还是实质审查；如是实质审查是否包括法律适用审查？国内部分学者认为，管理人对申报债权的初步审查属形式审查，即仅审查申报材料本身的真实性及是否符合法律规定的形式要件，申报债权本身的真实性、合法性应由债权人会议审核。^[5]这一问题其实取决于对《破产法》第57条的解释。一般我们都应认为对申报进行“审查”，要求管理人对登记造册的申报材料进行调查、分析，并将审查结论载入债权表。债权表作为将由人民法院直接裁定确认的对象，其内容应具体、完整，包括对申报债权是否可予确认、可确认的数额、性质以及有无担保等事项，否则法院的裁定确认将无法操作。从债权人会议的实际功能的角度审视，申报债权的一系列实质审查事项也很难由债权人会议完成。因此管理人对申报债权的审查应定性为实质性审查。

2.管理人进行实质性审查的理论依据

（1）管理人的中立性决定了管理人能够对债权作出公正的审核

管理人的中立性法律地位，要求管理人在执行职务时，既不代表债权人，也不代表债务人，当然也不能代表自己的利益，而应依法公正地执行职务。正是在中立性要求的前提下，相关法律对于担任管理人的消极条件也进行了较为明确的规定，以避免管理人在履行职责时可能产生的不利影响。这是因为，管理人为利益对立或潜在利益冲突的双方或多方提供服务，就必须回避利害关系，这是“角色利益不得冲突”的一般法治要求。在这种前提下，管理人对各债权人所申报的债权均能够以中立的立场进行审核和判断。^[6]

（2）管理人的组成为其审核债权提供了专业性保障

根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，除了清算组模式之外，管理人的成员单位主要包括三类：律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所等，其中均为专业人士，律师事务所和会计师事务所的专业人士可以分别从法律和财务角度对债权进行审核，从而确保形成科学结论。

（二）细化、规范债权审查方式和程序的必要性

破产法是一部兼具实体和程序属性的法律，但关于管理人的债权审查的具体程序几乎没有规定，破产清算事务中一般都是根据破产案件的具体情况要么相互借鉴，要么自行制定。这种“各自为政”的局面不仅有碍债权审查的效率，还因为缺乏透明度不能与债权人充分地沟通，可能会增加债权人与破产管理人之间的对立情绪，降低债权审查结果的认可率。因此，如果有一部专门针对管理人债权审查的实施细则，对破产清算中的债权审查的主要环节和步骤进行概括性的规定，然后由管理人在立法的框架内结合个案的具体情况就细节性的问题进行创新和变通；或是由官方组织总结国内破产案件债权审查实务普遍做法，形成一份具有指引作用的债权审查流程规则或方案。这就能使一般债权人对债权审查实务具备较为统一的认识，破产管理人也能凭借现成的统一流程规则迅速进入债权审查环节。^[7]

（三）完善债权审查机制

1.明确规定破产管理人的“审查权”

首先，债权人会议对管理人关于申报债权的核查难以起到实效。依据《破产法》的规定，申报债权由债权人会议进行核查，但并未规定债权人会议进行债权核查的具体方式；实践当中，由于多数债权人与破产人分在异地，债权人对整个债权审查过程情况知之甚少，在未审阅审查依据的材料的情况下，单凭一份收到的管理人制作交送的债权审查结果报告文书，很难当场就不认同的审查结果进行责难和反驳；对其他债权人的审查结果，债权人与之无利害关系，基本不会过问。因此，一般债权人会议对债权表的核查的规定，仅停留于纸面。其次，法院对债权表的裁定不能起到实体上的严格的确认效果，更多是一种程序意义上的裁定，真正的功能即是对债务人（实际上是管理人）与债权人就已经初步审查债权进行沟通或辩论之后结果的法律确认，即对无异议的债权予以裁定确认，有异议的债权依据债权人的申请进入异议之诉阶段，此时法院才开始介入个案进行实质审查。据此，管理人对申报债权的实质审查空间是比较宽广的，其在初步阶段的实质审查行为理应有立法上的明确授权作为依托，《破产法》对审查尺度规定较为模糊。

笔者认为破产管理人的“审查权”较合理的明确方式可以为正面逐项概括式列举的方式，可以比照破产法中关于管理人职责列举的模式。这比直接规定管理人享有“审查权”更应实务所需。破产管理人审查权的内容或权限范围可包括以下几项：第一，申报债权事实材料主动调查权；第二，有权要求申报人协助查证核实的权力及申报人消极应对的法律后果；第三，申报债权合法性的审查，主要指主动援引法律对申报债权所涉法律关系进行判断、认定；第四，对申报债权所涉法律适用疑难问题有初步的解释、判断的权限，判断的结果仅在受理法院或上级人民法院判定认可的前提下才能适用。(www.chuimin.cn)

2.规范审核债权的标准

企业破产案形式上是一个案件，专就债权审查而言，却是多案件的汇总，大型的破产案尤为如此。需要破产管理人作为专业人士进行专业的解释，甚至本着合法审查、公平受偿的宗旨进行突破性的解读。笔者办理破产案的破产管理人在债权审查过程中经常不断讨论统一审核标准，主要法律适用问题包括以下几个方面：

（1）关于强制执行申请期间对债权有效性的影响；

（2）关于债权利息截止日；

（3）关于债权人未申报的利息（含滞纳金）及案件受理费等债权实现费用；

（4）关于以裁判文书为申报依据的债权；

（5）关于税务机关申报的债权；

（6）关于几个关联破产企业出具的连带担保函效力认定。

管理人的这一法律审查行为体现了其应有的“中立性、专业性、独立性”，笔者认为是很具有探讨价值和借鉴意义的审查措施，但因动用的自由裁量权较大，应从程序上予以严格规范。

综上所述，笔者建议对破产管理人关于法律适用行为的规范途径可以从以下几个方面着手：

第一，向受理法院事先书面汇总报告债权审查中敏感性的、影响面较广的、疑难重大的法律适用问题；

第二，受理法院对于本院难以决定的重大法律问题应逐级向上级法院申请解释答复，涉及对法律法规本身在具体个案中的适用难题的，应按照其他普通案件的程序申请最高院进行答复。

3.形成债权审查流程示范文本

破产清算案各自案情均有特殊之处，需要管理人灵活掌控，但债权审查的基本流程应是大同小异。规范债权审查示范流程能起到大大提高债权审查效力、规范债权审查行为、提升债权审查结果权威性，增加债权审查流程透明度等积极作用。

笔者建议应当包括以下内容：

（1）制定并发布《债权申报须知》

《债权申报须知》应有全国通用的文本形式，主要用于统一规范债权申报行为，告知申报人有关权利义务、风险后果及相关注意事项。申报阶段尽量细致的工作能减少后期很多繁琐沟通确认事宜。

（2）受理并登记申报债权

此阶段要求管理人对每笔债权的申报材料进行形式上的审查，检查申报人的申报材料是否符合《债权申报须知》的基本要求。

（3）建档归卷

每家债权人申报的债权建立独立的案宗，并进行书面和电子归档，是非常重要的前期准备工作。管理人的后期债权审查，审查数据的统计，事实材料的审查，向受理法院阶段性地报告工作情况，债权人要求查阅、复制有关材料等都建立在分门别类、有序独立的案卷宗号基础之上。

（4）制作债权审查结果记载文书，明确债权审查方案

破产清算案都需要有明确的债权审查方案，主要用于解决整个债权审查工作的思路、方法的问题。具体内容因个案而定，但从程序上讲，管理人都应有制定债权审查方案这一环节。另外管理人随着审查工作的不断推进，不同阶段的审查结果都应逐步记载于统一的格式文本的文书上。为最大程度地让债权申报人了解管理人的审查方式和审查依据，记载审查结果的文书应尽可能地包括审查查清的事实、审查认定的依据及理由、审查确认的金额等重要事项。

（5）出具法律审查意见

管理人需要针对每一笔申报的债权出具一份法律审查意见，最终的法律审查就记载于管理人统一制定的格式文书上。

（6）征询债权人意见

这一环节并非发生于债权人会议召开期间，而是管理人出具完审查意见之后，以管理人的名义将债权审查结果告知每一个债权申报人。债权申报人在收到审查结果之后根据各自的实际情况对审查结果会有不同的反应和疑问，在管理人专门设定的沟通确认期间与管理人进行交涉。这一沟通确认的效果是非常重要的，一方面其可以使债权人会议形同虚设的复核权落到实处；另一方面，在充分沟通的前提下，一些债权申报人对审查结果原本不甚理解或不愿认可的对立反应会慢慢予以化解，类似于诉讼程序中诉前调解的功效。因此，很多纠纷争议就能提前化解，为法院减少诉累，社会效果良好。

（7）编制债权表

结束语

随着我国市场经济体制的完善，市场主体有序退出机制的完善显得尤为重要。我国新制定的《企业破产法》对企业合法退出市场的程序规范和实体规范作了较大的完善，但关于管理人制度的过于抽象致使破产清算事务中的债权审查实务做法各异，漏洞百出。为了适用实际之需，合理保障管理人对债权审查的实质权限，实现公平与效率的双重价值，应对管理人制度在立法层面予以逐步的细致化和规范化。管理人的审查权限的合理扩张同时可能是一把双刃剑，独立、自由的较大幅度的初步审查，需要周延的外部监控，才能防止管理人审查权限越位的可能性。所以管理人审查权限的扩张和风险的防控应确立配套的法律制度。

【注释】

[1]林超：男，浙江万里学院法学学士，浙江六和律师事务所专职律师。

[2]齐树洁：《破产法研究》，厦门大学出版社2005年版，第282页。

[3]郑远民：《破产法律制度比较研究》，湖南大学出版社2002年版，第205页。

[4]黄锡生：《破产管理人的法律地位及其职业化研究》，载《浙江学刊》2004年第5期。

[5]李成文：《论管理人对破产债权的审核》，《理论研究》2008年第10期。

[6]奚晓明：《最高人民法院关于企业破产法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第90页。

[7]王欣新：《规范企业破产程序公平清理债权债务——新破产法解读三人行》，《人民法院报》2006年9月6日。