停车难情况下的行政违法认定

从停车难看停车行政违法行为之认定

舒　军^[1]

【摘　要】　停车难是一个很现实的社会问题。如何解决这一问题？政府有关部门除了尽可能增设停车位外，在认定停车行政违法行为时不应机械地适用相关法律的规定，而应正确地理解有关法律条文所体现的立法含义，不应简单地将未停放在规划车位内的停车行为均认定为违法停车。且在认定违法停车行为时，应遵守法定的程序，不可简单地执法，更不能以罚代管。

【关键词】　停车；行政违法；认定

随着社会经济的不断发展，机动车已成为普通百姓的重要代步工具，但伴随机动车数量快速增长的各种社会问题也随之出现，如交通拥堵、停车难和交通事故频发等。其中，停车难是时下我国各大中城市最为突出的问题之一，相信绝大多数机动车驾驶员都受到过违法停车的行政处罚。何谓违法停车？可能大多数受过此类处罚的当事人都未认真考虑过，更鲜见有人为此进行法律救济。本文将以机动车停放行政违法行为之认定为重点进行分析和论述。

对行政违法的认识，在我国行政法学理论中主要存在三种观点：一是指行政法律关系主体违反行政法律法规，破坏受法律保护的行政关系，给社会造成一定的危害但未构成犯罪的过错行为。^[2]此种观点认为行政违法包括行政主体的行政违法和行政相对人的行政违法。二是指公民、法人或者其他组织即行政相对人违反行政管理法律法规，侵害国家或他人合法权益，危害国家安全或者社会秩序但未构成犯罪的过错行为。^[3]此种观点认为行政违法的主体是公民、法人或其他组织即行政相对人。三是指行政主体实施的违反行政法律法规但未构成犯罪的应承担相应行政责任的行政行为。^[4]此种观点认为行政违法的主体只是行政主体。

上述三种行政违法的观点，共同之处是均认可行政违法是违反行政法律法规规范的行为，不同之处是对行政违法的主体界定不同。本文所指的行政违法是上述第二种行政违法行为，即以行政相对人违反行政法律规范的行为作为分析论述的对象。

违法停车俗称“违章停车”，是一种典型的行政违法行为，其表现出的法律特征主要为；

第一，实施违法停车的主体是公民、法人或其他组织即行政相对人。

第二，停车行为是违反了行政法律法规，对社会秩序造成一定危害的非犯罪行为。

第三，是应当受到行政处罚的行为。实施处罚的主体通常是交通警察部门，有的城市的行政执法局对此也有部分行政处罚权，处罚的形式主要是罚款。

在我国，有关停车的行政法律规范主要规定在《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》及一些地方性交通法规之中。另外，《消防法》中的一些禁止性规定也同样适用于违法停车的认定。违法停车行为之认定从表面上看似乎十分容易，但在实际操作当中，因时间、地点、标线等问题引起的疑义却时有发生。为能正确认定违法停车行为，有必要先对法律法规关于停放机动车的相关规定进行梳理。

其一，关于停车泊位的设置。《道路交通安全法》第三十三条及《道路交通安全法实施条例》第三十三条规定，新建、改建、扩建的公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑等，应当配建、增建停车场。在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。^[5]（以下将经政府有关部门规划的停车场和施划的停车位统称为规划车位。）

其二，关于车辆停放的规定。《道路交通安全法》第五十六条规定，机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车，但按规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。^[6]《道路交通安全法实施条例》第六十三条对机动车在道路上临时停车作出了规定。^[7]《消防法》第二十八条规定，任何单位、个人不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。^[8]

其三，违法停放机动车的法律责任。《道路交通安全法》第九十三条规定了对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的处罚措施。^[9]《消防法》第六十条规定了对占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的处罚措施。^[10]

通过以上的梳理可以得知，机动车“应当在规定地点停放”，但法律法规对何谓“规定地点”并未作出明确规定。结合《道路交通安全法》的上下条文的规定进行理解，除临时停车外，似乎只能推断出机动车应当在规划车位内停放，否则就是违法停车。但现实的问题是，目前在我国大中城市中，机动车的保有量远远超过规划车位数量，即使抛去一些正在路上行驶的机动车，停放着的机动车数量仍然远大于规划停车位数量。以杭州市为例，2000年以来，杭城新增机动车70余万辆，新增停车位仅34万个左右。^[11]由此可见，机动车保有量与停车位的巨大差距是一个十分现实的问题。因此，笔者认为，在对机动车停放行为进行违法认定时，不可机械地适用法律法规的相关规定，不宜将未停放在规划车位的停车行为均认定为违法停车。

首先，停车难是社会经济发展到一定程度时出现的一个很现实的社会问题，并不是某些机动车驾驶员的问题。从实际来看，在一些城市尤其是一些大城市，已规划的停车位数量远远不能满足现有机动车的停车要求。以上述列举的杭州市为例，如所有机动车均应停放在规划车位内，那么即使除去一些正在路上行驶的机动车，每天仍有数以十万计的机动车无规划车位可以停放，在夜间则会更甚。但现实是，这些无规划车位可供停放的机动车又必须停放，这意味着每天都有数以十万计的机动车是在违法停车。这就出现法律的规定与现实的可行性存在巨大的差距问题，相信在杭州不可能每天会有数以十万计的机动车因未停放在规划车位内而被认定为违法停车。虽然有个别的城市在试行先落实车位才可购买机动车的政策，可是这一政策不可能在短时间内改变历史遗留问题，而且机动车具有极强的流动性，停放地点随时会发生变化，但车位并不会随车移动。因此，这一机动车限购政策并不能在根本上改变现实的停车难问题。

其次，应正确理解《道路交通安全法》所规定的“机动车应当在规定地点停放”的立法含义。根据《道路交通安全法》第五十六条第一款之规定，机动车应当在规定地点停放。立法者在立法时对机动车的停放作此规定主要是考虑两个方面的因素：一是机动车的停放不能影响正常的社会工作、生活秩序和安全，如不能挤占消防通道等。二是要合理地解决机动车的停放问题。该立法意图在《道路交通安全法》第三十三条和《道路交通安全法》第三十三条中有直接的体现。^[12]那么，是不是除了政府部门已规划的停车位外，在其他地方停车就意味着是违法停车呢？如机械地适用法律条文，则毫无疑问是违法停车，这也是有关部门在认定违法停车时通常采用的做法。但笔者认为，认定违法停车不能机械地适用法律条文，这不宜解决停车难的现实问题，容易激化矛盾，而应考虑法律条文内涵所体现出的立法目的。

政府及其职能部门不是全能者，不可能将所有事情做得完美无缺。就停车位的施划来说，有关部门无论何时都不可能将所有符合法律法规规定的可以停车的地方施划好停车位，否则政府部门也不需要年年增设停车位了。既然如此，这就意味着仍然有许多符合法律规定的可以停车的地方未被有关部门施划为停车位。如有的街道在某一路段的人行道或非机动车道比较宽，有的路段两旁除了人行道和非机动车道外还有可供停车之处，还有的地方则在一段时间内处于闲置状态，但在这些地方有关部门并未施划停车位。从立法本意来看，在此种路段合理地停车并不会影响社会秩序的正常运行，也不会危害他人和国家的安全。但在现实当中，在此种地方停车仍然会被认定为违法停车，相信不少驾驶员都有过类似的被处罚经历。将此类停车行为认定为行政违法行为显然不符合法律条文所体现的立法目的，很容易被公众认为行政执法部门是“为罚款而罚款”。

最后，有关执法部门在作出违法停车具体行政行为时实体和程序方面是否正确。

《道路交通安全法》第五十六条规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外。在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行。”第九十三条规定：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款……”由此可见，在不妨碍其他车辆和行人通行的前提下，可以在道路上临时停车。也就是说，有关行政执法部门在此种情况下认定违法停车行为时，应当排除临时停车的这种可能性。

前文已述，有关行政执法部门在认定违法停车时不可机械地适用法律条文规定。认定违法停车不能仅看车子是否停放在规划车位内，而且还要看在此处停车是否会妨碍其他车辆、行人通行。如果仅以车子是否停放在规划车位内作为认定违法停车的唯一标准，这留给有关执法部门太大的处罚空间。一个地方是否施划停车位，其决定权在有关执法部门，如其想多“创收”，完全可以在其管辖区域内少划停车位，甚至可以将已经施划的停车位抹去，这样会给其带来更多的“创收”，这样的事例在现实当中并不少见。这不但不能解决停车难的问题，而且还容易激化矛盾，影响政府应当为老百姓办实事的形象。因此，如车辆的停放未影响其他车辆、行人通行的，无论是否是临时停车，均不应认定为违法停车。

另外，认定违法停车的程序应当规范。根据上述法律的有关规定，当事人违反停车规定的，有关执法部门应先指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。只有机动车驾驶人不在现场或者虽在现场拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，方可处二十元以上二百元以下罚款。但在现实当中，相信不少当事人都有类似经历，车子刚在路边停放没几分钟，结果车窗上就被贴上了一张违法停车告知单。有时驾驶人就在旁边或附近，即使驾驶人员及时地赶到现场，有关执法部门的工作人员仍然是不依不饶，照样开出处罚通知单，且也不会听取当事人的申辩和陈述。当事人到规定的处罚地点时，执法部门工作人员也只是给当事人看现场拍摄的照片，通常不会考虑是否临时停车以及有无妨碍其他车辆、行人通行的情形。有关执行部门的这种做法是不符合法律程序规定的，根据《行政处罚法》第三条之规定，此种行政处罚是无效的。^[13]

综上，为解决停车难的现实问题，政府相关部门不仅应增设规划车位，而且在认定违法停车行为时，不可机械地适用法律条文，而应注意法律条文所体现的立法含义，并遵守法律程序，谨慎地认定行政违法行为，而不是简单甚至违法执法。这不仅是法律规定应有的含义，也是解决停车难现实问题的人性化执法的具体体现。(www.chuimin.cn)

【参考文献】

［1］杜睿哲，齐建辉，张芸.行政法学.天津：南开大学出版社，2008.

［2］胡建淼.中国现行行政法律制度.北京：中国法制出版社，2011.

［3］罗豪才.行政法学.北京：北京大学出版社，1996.

［4］姜明安.行政违法行为与行政处罚.中国法学，1992（6）.

［5］胡建淼.行政违法问题探究.北京：法律出版社，2000.

［6］徐建国.杭州还容得下多少辆机动车.钱江晚报，2012-4-17.

［7］安阳市法制办复议应诉科.张某不服某市城市管理行政执法局违法停车处理告知申请行政复议案.http://www.hnfzw.gov.cn/ay/news/20105/201052517343801.shtml，2012-5-4.

【注释】

[1]舒军：男，浙江浙联律师事务所专职律师，主要从事民商事诉讼与非诉讼法律事务。

[2]罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第311页。

[3]姜明安：《行政违法行为与行政处罚》，《中国法学》1992年第6期，第42页。

[4]胡建淼：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第8页。

[5]参见《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十三条。

[6]参见《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条。

[7]《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条：“机动车在道路上临时停车，应当遵守下列规定：（一）在设有禁停标志、标线的路段，在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段，不得停车；（二）交叉路口、铁路道口、急弯路、宽度不足4米的窄路、桥梁、陡坡、隧道以及距离上述地点50米以内的路段，不得停车；（三）公共汽车站、急救站、加油站、消防栓或者消防队（站）门前以及距离上述地点30米以内的路段，除使用上述设施的以外，不得停车；（四）车辆停稳前不得开车门和上下人员，开关车门不得妨碍其他车辆和行人通行；（五）路边停车应当紧靠道路右侧，机动车驾驶人不得离车，上下人员或者装卸物品后，立即驶离；（六）城市公共汽车不得在站点以外的路段停车上下乘客。”

[8]参见《中华人民共和国消防法》第二十八条。

[9]参见《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条。

[10]参见《中华人民共和国消防法》第六十条。

[11]参见《钱江晚报》2012年4月17日A4版《杭州还容得下多少辆机动车》。

[12]《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条规定：“新建、改建、扩建的公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑等，应当配建、增建停车场；停车泊位不足的，应当及时改建或者扩建；投入使用的停车场不得擅自停止使用或者改作他用。在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十三条：“城市人民政府有关部门可以在不影响行人、车辆通行的情况下，在城市道路上施划停车泊位，并规定停车泊位的使用时间。”

[13]《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”