行政复议之路-关于四自工程费案件评析

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：行政复议之路——关于“四自工程费”行政复议案件评析徐涛[1]2010年3月31日，笔者在经过良渚收费站时，因途经5公里高速公路而被额外收取25元“四自工程费”。2010年5月31日，笔者收到杭州市政府的《行政复议申请受理通知书》，并于2010年6月17日收到杭州市建设委员会的《行政复议答复书》，并附有关于“四自工程费”收费依据的详细材料。2011年，杭州市政府宣布将在2012年1月1日正式取消“四自工程费”和“统缴卡”制度。

行政复议之路——关于“四自工程费”行政复议案件评析

徐　涛^[1]

【事项简介】

2010年3月31日，笔者在经过良渚收费站时，因途经5公里高速公路而被额外收取25元“四自工程费”。笔者认为这项收费在法律上缺乏收费依据，因此于2010年5月26日向杭州市政府就此事提起行政复议，并要求对“《浙江省杭州市人民政府办公室关于印发杭州市贷款建设的城市道路车辆通行费征收管理实施细则的通知》（杭政办〔2005〕6号）以及《浙江省人民政府办公厅关于调整外地车辆通行费代征标准的复函》（浙政办发函〔2005〕10号）”文件的合法性进行审查。

2010年5月31日，笔者收到杭州市政府的《行政复议申请受理通知书》，并于2010年6月17日收到杭州市建设委员会的《行政复议答复书》，并附有关于“四自工程费”收费依据的详细材料。

2010年6月30日，就杭州市建设委员会的《行政复议答复书》笔者向杭州市政府提交《补充意见》，要求增加对“《关于杭州城市“四自”工程实行综合收费的复函》（浙政办发函〔1998〕7号）、《浙江省人民政府办公厅关于杭州市城市道路收费方式调整方案的复函》（浙政办函〔2003〕78号）”合法性的审查，同时要求杭州市建设委员会公开“四自工程费涉及城市道路的具体名单，这些道路的贷款金额、贷款时限、还贷情况、政府历年所收车辆通行费的具体金额、用途等详细信息”，以判断本次具体行政行为的合法性与合理性。

2010年8月4日，笔者收到杭州市政府的《行政复议中止通知书》，并被告知因相关法规文件已经送交权力机关对合法性进行审核，在结果出来之前，中止具体行政行为的行政复议。

在此过程中，笔者多次与杭州市建设委员会法规处等部门相关工作人员进行沟通，交换意见，深入探讨各项观点，并从社会民生、法律专业等角度出发，多次以书面形式向杭州市政府提交了对于“四自工程费”的法律意见。

2010年底，笔者从杭州市建设委员会得到消息，“四自工程费”是否取消的问题，已经纳入政府工作会议的讨论范围，杭州市建设委员会将笔者的行政复议案件作为典型案例向市政府进行了汇报，并以此作为依据，将社会民众要求取消“四自工程费”的呼声带到了政府工作会议上。

2011年，杭州市政府宣布将在2012年1月1日正式取消“四自工程费”和“统缴卡”制度。

2012年1月1日零时起，杭州市人民政府正式取消征收了13年的“四自工程费”，实行了8年的“统缴卡”制度也将随着“四自工程费”的取消而成为历史。

【法律意见】

（一）“四自工程费”的历史

“四自工程费”，是指“自己贷款、自己建设、自己收费、自己还贷”道路的收费。

1996年10月1日，国务院第198号令《城市道路管理条例》第十九条规定：“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定的期限内向过往车辆（军用车辆除外）收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。收取通行费用的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

1998年，根据该项行政法规，杭州市政府开始征收“四自工程费”，征收方式为授权部分高速公路收费站对“四自工程费”进行代征。1998年私家车（载客20人以下客车，下同）收费标准为每车每次10元，2003年私家车收费标准调整为每车每次20元，2005年4月1日起收费标准调整为每车每次25元，直至2011年12月31日。

（二）“四自工程费”自出生后就存在的问题

杭州市政府在制定“四自工程费”收取政策中存在如下问题：(www.chuimin.cn)

1.具体涉及的收费城市道路范围、贷款还贷情况未向社会公布

国务院《城市道路管理条例》中明确规定，只有“对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等”才可以收取通行费用，而市政府从未正式对社会公布过“四自工程费”涉及的具体城市道路名称，因此，市政府在收费过程中是否涉及了非贷款集资建设的城市道路，是存在疑问的。

而且，根据《城市道路管理条例》的规定，收取的通行费用“用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用”。也就是说，当贷款或者集资款还清后，通行费用也不能再行收取。“四自工程费”自1998年起收，每年的收费总额不下数十亿，但具体为多少，所欠贷款及集资款总额为多少，需要多少年还清，这些问题市政府也从未向社会进行过公布，在这种情况下，广大车主对于“四自工程费”合法性的质疑日益增加。

2.“四自工程费”收费方式违反行政法规

根据《城市道路管理条例》规定，通行费的收费对象是“向过往车辆收取”，也就是说，未通过相关“四自工程费”涉及范围的路段的车辆，是不应该也是不能被收取通行费用的，市政府授权市城市建设委员会以直接在高速收费站设点代征的形式或者以“统缴卡”的形式收取“四自工程费”，这种简单的全民普遍制的收费方式显然是违反《城市道路管理条例》的限制性规定的。

【经典评析】

总结笔者多年从事法律工作的实务经验，行政复议程序相较于其他法律程序，属于“冷门程序”，原因主要包括行政复议的相关立法存在一定缺陷、对于政府部门自行纠错行为的不信任、行政复议客体的局限性等等，致使很多律师忽视了这个程序的存在。但与行政诉讼相比较，行政复议程序在很多方面存在一定的优势，下面结合本文中涉及的“四自工程费”案件谈谈笔者对于行政复议程序的体会：

（一）对于规范性文件的审核权限更大

对于行政案件纠纷，相关部门在作出行政行为时一般都是具有一定的行政依据的，而依据的对象往往是一些规范性文件，而这些规范性文件的本身就可能冲撞了某些法律法规。如果采用行政诉讼程序，法院对于规范性文件的效力是无权进行审核和否定的，只能决定是否适用，在这样的情况下，法院往往还是会适用规范性文件判决行政行为合法，而且，即便法院在某一次行政诉讼过程中适用了其他法律法规而认定某次具体行政行为无效，也仅就某次具体行政行为而言，不能从根源上纠正这一类的行政行为。但行政复议程序不同，因为行政复议就其本质来说属于行政部门的内部自纠行为，因此，在制度设置上允许其对作出具体行政行为的规范性文件进行审查，以便防止类似的行政行为重复发生，这就使得从根源上彻底纠正某一类错误的行政行为成为了可能。

（二）杭州市行政复议处理流程严格遵照了行政复议的相关法律法规，行政复议的程序公正是有一定保证的

在整个行政复议过程中，笔者的感觉是，杭州市政府行政复议部门在处理行政复议案件的过程中，是严格遵照了法律法规的相关流程的，并且，对于递交的行政复议相关材料，均进行了书面回复，包括对于相关规范性文件的审查，也没有无限制地拖延时间，并且均向笔者提供了相关职权部门的审核意见。无论结果如何，单从过程来看，程序公正在一定程度上还是能够得到实现的，这就为选择启动行政复议程序解决行政纠纷提供了一定的保证。

（三）与行政部门对话的平台更为广阔

规范性文件和行政内部资料的不公开，致使在很多行政纠纷中，如何收集相关资料成为摆在律师面前的一大难题。与行政诉讼不同，行政复议的复议机关一般为具体行政行为作出的上级直管机关，其本质决定具体行政行为的作出机关在一般情况均会对其行政依据作出详尽的说明，这就在很大程度上提高了行政行为的透明化，使得纠纷双方在一个更为对等的平台上进行沟通，为纠纷的解决提供了更为优越的条件。

综上所述，笔者以一个自身办理的行政复议案件为例，介绍了一点对于行政复议程序的个人观点和感受，以期能为行政纠纷的解决提供另一种思考方式。

【注释】

[1]徐涛：男，毕业于浙江大学，现为浙江浙联律师事务所专职律师，专业从事于房产、公司纠纷等民商事案件。

行政复议之路-关于四自工程费案件评析

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