我国海洋生态损害索赔现状分析

海洋生态损害索赔浅析

孙　辉^[1]

【摘　要】　近年，我国经济的发展逐渐从陆地向海洋过渡，在这个过程中难免会出现一些突发事件，从而加剧海洋污染和生态损害。目前，我国海洋生态损害索赔诉讼大多是国家授权的行政机关作为索赔主体。由于法律法规的滞后，生态损害索赔过程面临索赔范围、索赔程序及索赔依据的种种困境。因此，应当以蓬莱19－3油田溢油事件为契机，重新审视我国生态损害索赔的现状并完善相关立法。

【关键词】　海洋生态损害；索赔主体；索赔范围

今年蓬莱19－3油田溢油事件随着真相的披露进入公众的视野，成为公众热议的事件，伴随该溢油事件而来的是对生态环境的损害及后续的索赔引人深思。由于蓬莱19－3油田溢油事件造成的严重后果，国家海洋局已责令蓬莱19－3全油田停止回注、停止钻井、停止油气生产作业。初步认定蓬莱19－3油田溢油事故属于责任事故，是由于康菲公司没有尽到合理审慎作业者的责任。针对蓬莱19－3油田溢油事故造成的海洋生态环境损害，国家海洋局将根据《海洋环境保护法》关于海洋生态索赔的规定，代表国家对康菲公司提出生态索赔。本文藉此对海洋生态损害及索赔主体、范围、性质、构成要件等进行初步探讨，并在分析我国海洋生态损害赔偿现状的基础上，提出相应完善建议，以期对读者提供有益的帮助。

一、海洋生态损害含义

（一）海洋环境污染与海洋生态损害

由于海洋生态损害与海洋环境污染之间有着紧密的联系，论及海洋生态损害就必须解决二者之间的联系与差异，从而提炼出海洋生态损害的定义。

《联合国海洋法公约》第1条第（4）项规定，“海洋环境污染”是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。从上述定义可以看出，海洋环境污染除了包括对海洋生态平衡的破坏以及由此带来的其他影响外，还包括污染对海洋上面的活动，如旅游、文化娱乐活动的影响以及对优美环境的有害影响，但这些影响很难从海洋生态平衡的角度来判别。

《中华人民共和国海洋环境保护法》第95条第1款规定，“海洋环境污染损害”是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。从该条可以认为，海洋环境污染损害包括了对海洋生物资源的损害及对海洋生态服务系统的有害影响。

事实上，我国现行法律法规并未对海洋生态损害给出一个明确的定义。下面将从法学角度总结海洋生态损害的定义。

（二）法学角度的海洋生态损害

自1992年《里约热内卢环境与发展宣言》开始，国际公约和区域法律文件开始日益全面地、明确地界定“损害”或“环境损害”。“环境”成为“损害”的客体之后，其法学含义不断扩大，“环境”已不局限于单个的环境要素，而是兼容自然资源、环境条件、生境及其组成的动态的、系统化的生态系统平衡能力的“大环境”。^[2]随之，“损害”的定义范围也不断扩大，甚至包括了因生态服务功能遭受破坏或生物多样性遭受损害而引起的各种损害。

综上，笔者认为，海洋生态损害，是指由于人类的各种行为而给海洋生态系统的功能造成了难以恢复或不可逆转的损害，影响海洋生态系统功能发挥，侵害人类生态利益的法律事实。

二、海洋生态损害索赔依据、索赔主体和索赔范围

（一）海洋生态损害索赔依据

环境侵权赔偿多集中于由于污染造成的人身伤害或财产损失，通常忽视生态环境本身的损害。我国在海洋生态损害救济方面的法律规定主要可以依据《民法通则》《侵权责任法》和《海洋环境保护法》。但是，根据民法原则，侵权责任法是私法，只对民事主体的人身或财产损失所遭受的损害提供救济，而不包括生态损害。海域属于国家所有，当海域作为国家财产受到损害时，侵害人也有责任赔偿损失。而这种损失，是指海洋生物资源减少的经济损失，还是海洋生境破坏的生态损失，没有明确的法律规定。但是，《海洋环境保护法》第90条规定了对破坏海洋生态，给国家造成重大损失的责任者，应当排除危害并赔偿损失；并由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该条明确了海洋生态损害索赔的法律关系，第一，海洋生态利益是国家利益，民事权利义务方分别为国家和责任者；第二，该法律关系中具备代理人资格，行使海洋生态环境监督管理权的部门可以代表国家提出索赔；第三，该法律关系的客观要求要素明确，即被破坏的海洋生态，也就是说海洋生态正式进入我国民事侵权索赔类型之中。

（二）海洋生态损害索赔主体

《中华人民共和国宪法》和《物权法》均规定海域属于国家所有。《中华人民共和国海域使用法》第3条规定，“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”，“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”。因此，我国实行海域所有权与使用权分离制度，海域使用权人只享有使用、收益的权利，当海域使用人赖以生存的海洋生态环境受到损害时，其可以主张因该损害造成的人身伤害或经济损失。而海洋生态损害是对海洋生态价值和效益的损害，侵害的是全民所有的生态利益。从法学角度，海洋生态损害索赔法律关系的客体即海洋生态利益，而海洋生态利益所有人是代表全民所有的国家。因此，海洋生态损害应由国家即海洋自然资源所有人主张利益。对于责任人而言，该赔偿不存在重叠或双重性。^[3]

（三）海洋生态损害索赔范围

海洋生态损害索赔的范围也就是海洋生态损害法律关系的内容，笔者同意刘家沂先生在《海洋生态损害的国家索赔法律机制与国际溢油案例研究》一书中对海洋生态损害索赔范围的概括，即应包括：海洋环境功能的损失；海洋生物物种、种群、群落、生境即生态食物链的损失；海洋生态系统服务功能的损失；为恢复、减轻海洋生态损害而支付和将要支付的合理费用，或者无法原地复原时需要采取异地恢复或区域措施的补偿费用；为上述目的而支付的检测、监测和评估等费用。^[4]

上述索赔范围在国际公约及各国法律实践中都得到了支持，但在我国目前法律框架下，上述索赔范围的界定及认定有难度。

三、海洋生态索赔诉讼的法律性质及特点

《海洋环境保护法》建立了中国的海洋生态损害索赔制度，以国家法律授权的方式赋予行使海洋环境监督管理权的行政机关通过民事诉讼的途径获得海洋生态损害赔偿。这种索赔权应区别于普通的民事诉权，其诉讼目的是维护国家利益和社会之需，本质应属于公益诉讼的范畴。

作为侵权诉讼的一种，海洋生态损害索赔诉讼与一般侵权民事索赔诉讼不存在原则性的区别。海洋生态损害索赔法律关系的主体是污染损害赔偿权利义务主体，即权利主体是污染受害人，义务主体是污染加害人。在诉讼中，受害人是索赔人，也即原告。但是，因海洋生态的特殊性，其索赔诉讼也呈现出不同于一般侵权损害赔偿诉讼的特点：

其一，行政主管机关作为诉讼原告。在中国审判实践中，提起海洋生态损害索赔诉讼的原告大多数是地方政府、国家环境保护部门、国家渔政及地方政府各有关部门。例如，1997年1月22日“海成”轮漏油案件，广东省海洋与水产厅授权并确认广东省渔政海监检查总队湛江支队向海事法院提起诉讼，要求“海成”轮船东赔偿损失。在2002年的“塔斯曼海”轮溢油造成海洋生态污染损害赔偿案件中，天津市海洋局受国家海洋局委托作为诉讼主体。可见，中国司法实践中都将行政主管机关作为海洋生态损害索赔的诉讼原告。(www.chuimin.cn)

其二，海洋生态损害具有间接性。其侵害大都通过海洋作用于受害人，而非直接作用。受传统诉讼主体理论的影响，如果受害人不具有直接利害关系就无法取得损害赔偿诉讼的主体资格，从而导致诉讼程序的主体缺位而无法得到及时有效的处理，使国家生态利益受损。

其三，海洋生态损害具有广泛性。由于海洋环境涉及范围广，情况复杂，往往为捕捞养殖、工业生产、交通运输、海上副业等各行业所倚重，为众多不特定的利害关系人所开发、利用、收益，因此，一旦对海洋环境造成侵害，其对象可能是相当地区范围内的不特定的多数人或物。

四、中国海洋生态损害索赔的现状及其立法完善

（一）我国生态损害索赔的现状——以“塔斯曼海”轮案为例

1.“塔斯曼海”轮案及索赔结果

2002年11月23日凌晨4时08分，一艘满载原油的马耳他籍油轮“塔斯曼海”轮与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域发生碰撞，造成大量原油泄漏，对该海域海洋生态环境造成了严重损害。该事件引起国家海洋局和天津市政府领导高度重视，天津市海洋局立即采取紧急行动，并紧急与国家海洋局北海环境监测中心协商，由天津市海洋局代表国家提起诉讼，要求“塔斯曼海”轮船主英费尼特航运公司和伦敦汽船船东互保协会因溢油造成海洋生态环境污染损害进行赔偿，从而拉开这起国内涉外污染海洋生态环境最高民事索赔案的序幕。^[5]

一个独立的海洋生态损害索赔诉讼，不可回避两个问题：一个是何谓海洋生态损害，另一个是责任人到底损害了什么。以“塔斯曼海”轮海洋生态损害案的一审判决结果为例，原告当时提出的海洋生态损害的费用包括海洋环境容量损失费、生物治理研究费用和监测评估费、海洋生态服务功能损失费、海洋沉积物恢复费以及潮滩生物环境、浮游植物和浮游动物恢复费共8项9800多万元，但天津海事法院仅仅只认定了前两项，后面的诉求一律没有认定。虽然在一审中，原告天津市海洋局胜诉，但仅获得了995.81万元的赔偿。

2.“塔斯曼海”轮案索赔暴露的问题

通过该案可以发现，海洋环境保护法只有可以提起索赔的原则性规定，但缺乏相应的法理和保障性条款，在细节上和实践中仍存在诸多难以解决的问题。蓬莱19－3的海洋生态损害索赔中仍会面临同样的问题。

另外，“塔斯曼海”轮案，采取的是海事诉讼。所谓海事诉讼，是指享有海事请求权的当事人为了行使其权利，在其合法权益受到损害或遭受人身伤亡时，向有管辖权的海事法院起诉，海事法院在海事争议当事人的参加下，按照民事诉讼程序，解决海事争议的全部活动。但在实际操作上，采取海事诉讼，按照民事诉讼程序来解决海洋生态损害赔偿案存在许多问题，把民事诉讼中关于主体、管辖权、举证责任、诉讼时效、执行等方面的规定，放到一个环境侵权案件中去，显得格格不入。

按照《海洋环境保护法》第90条第2款的规定，海洋生态损害索赔主体即行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提出赔偿，可见目前的民事诉讼是达不到这个高度的。另外，就举证责任而言，民事诉讼规定“谁主张，谁举证”，而环境诉讼属于特殊的侵权案件，往往采取举证责任倒置的做法，要由被告提供证明。再就时效性而言，原油在海洋中的潜在威胁是长期的，按照现有民事诉讼的时效规定，逾期将不能追究责任人的赔偿责任。^[6]总之，环境公益诉讼法律制度的缺失，是我国目前海洋生态索赔诉讼中出现程序法运用混乱的主要原因。

针对蓬莱19－3漏油事件，有学者认为山东省可依据《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》最高索赔2亿元。但该“暂行办法”只是地方政府部门的规范性文件，而目前在我国法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章尚未制定相关内容情况下，地方政府部门无权制定收费的规范性文件。因此，山东的“暂行办法”只能说具有一定行政约束力，但不能作为蓬莱19－3漏油索赔的法律依据。

（二）完善我国海洋生态损害赔偿立法的建议

根据前述分析，笔者认为，我国海洋生态损害索赔的法律制度建设亟待完善，建议如下：

第一，国家尽快启动建立海洋生态损害补偿赔偿制度的立法程序，对海洋生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序以及补偿赔偿金的使用管理等进行明确界定，为海洋生态保护政策提供经济调控手段，提供可持续的财政机制。

第二，再次修订适合我国现实海情的《海洋环境保护法》。而再次修订海洋环境保护法不仅仅只是油污破坏海洋生态的需要，像围海、填海工程，海水淡化工程，同样都存在伴随开发力度加大，危及和破坏海洋生态的问题。且随之而后相关的实施细则和地方性法规的跟进，才能有法可依，立法有据。

第三，针对海上环境污染突发事件，建立专项响应基金，经费用于当次事件所需要支付的清理、控制、恢复和治理的费用，由国家海洋局监管每笔款项的进出，具体工作由专项响应基金的建立者开展。

【注释】

[1]孙辉：男，华东政法大学经济法硕士，阳光时代律师事务所专职律师。业务专长：能源电力企业法律服务；公司并购、投融资、改制重组法律事务；新能源及环保领域研究与实务。

[2]梅宏：《生态损害预防的法理》，中国海洋大学2008年博士学位论文。

[3]戚道孟：《论海洋环境污染损害赔偿纠纷中的诉讼原告》，《中国海洋大学学报》（社会科学版）2004年第1期。

[4]刘家沂：《海洋生态损害的国家索赔法律机制与国际溢油案例研究》，海洋出版社2010年版。

[5]李明春：《中国海洋生态污染索赔第一案》，《中国海洋报》2005年1月4日。

[6]徐祥民等：《海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究》，海洋出版社2009年版。