我国大学内部治理结构研究

我国大学内部治理结构研究

赵彩虹

【摘要】我们早已置身于全球化的知识经济时代。变革是这个时代唯一不变的主题。为适应中国社会经济的迅速发展，更好地发挥大学引领社会文明的强大功能，我国大学面临着深化改革、加快发展的巨大挑战。长期以来，由于政府、市场、大学、社会等多重关系的复杂性、敏感性和中国现代大学组织结构的特殊性、大学社会功能的多变性，人们在破解诸多高等教育改革难题时都表现出力不从心。本文试图通过对大学治理结构的理论阐述，查找我国大学内部治理结构中存在的问题，结合我国国情和高等教育发展现状，试图在理论与实践的结合上拓宽高等教育管理的研究路径，为构建我国大学治理结构提供参考，以有助于推进我国大学科学规范治理，重塑大学形象，实现大学理想。

【关键词】大学　治理　结构

一、大学治理结构的理论界定

（一）治理理论

治理理论的产生离不开纷繁复杂的社会背景和理论渊源，它是社会进步、理论延伸的必然产物。全球政治经济一体化、市场与政府之间关系的复杂化、公民社会的兴起和第三部门力量的规模化和信息时代化等都是治理理论产生的社会背景。英语中“治理”（governance）最早可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要是指控制、指导或操纵。

综合现有国内外学者对治理的定义，治理理论具有了丰富的内涵，可以包括以下几方面:（1）治理的主体，是由一个来自不同领域、不同层级的公私行为体，如个人、组织，公私机构，权力机关和非权力机构，社会、市场、国家等，它们相互之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系，并共同构成复杂的治理网络结构。（2）治理的基础，政府不再具有唯一性、独占性的统治权威，而且，在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的作用。（3）治理的方式，既实行正式的强制管理，又有行为主体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。（4）治理的目的，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。笔者认为，治理是来自不同领域、不同层级的公私行为体，为实现其共同利益的最大化，实行的一种新的公共管理。

（二）大学、治理结构与大学治理结构

大学是国家的高等教育学府，综合性地提供教学和研究条件及授权颁发学位的高等教育机关。无论是创造知识还是传授知识，大学都是非盈利组织。现在的大学一般包括一个能授予硕士和博士学位的研究生院和数个专业学院，以及能授予学士学位的一个本科生院。大学还包括高等专科（高职）学校。我国的高等教育分公办大学与民办大学。本文所谈大学治理结构主要针对我国公办大学。

治理结构，是威廉姆森(Williamson，1975年)最早提出的概念，之后很多学者开始研究公司治理的问题，主要围绕着所有权与经营权分离情况下的“代理人问题”。治理结构的理论是在改革开放后引入我国。于1994年7月1日我国施行的《公司法》正式确立公司法人治理结构中股东会、董事会、监理会、经理的权力制衡机制。所谓治理结构，是为了达到组织治理目的而设计的组织架构，主要由权力机构、执行机构、监督机构等部分组成，形成各自独立、权责明确、协调运转、相互制约的高效的体制和机制，强调的是法人利益制衡机制的构建。因此，治理结构不完全等同于治理，却是达到“治理”效果的一个重要的制度安排。^[1]

在我国，因国内学者分析和强调问题的角度不同，有着不同的看法，因此对大学治理结构的定义有着不同的观点。经济学家张维迎认为：“大学的目标和理念一定要通过一整套的制度安排来实现，这些制度安排就是治理结构”^[2]。赵成、陈通认为大学治理结构研究的内容及指向应包含内部与外部治理两个方面，大学要实现其目标必须有与之相匹配的大学治理结构，以给出各利益相关者的关系框架，约束其行为，使之与大学目标相容。

综上所述，笔者认为大学治理结构是“大学中各利益群体的相互关系，是协调规范大学管理者、教师、学生等主体行为的制度安排”。治理结构可分为：大学外部治理结构和大学内部治理结构。大学外部治理结构，指的是“政府、市场、大学”之间的关系结构,它包括“政府、市场、大学”之间新的权力结构和“政府、市场、大学”之间的良性互动机制。大学内部治理结构由大学内部领导体制、执行系统、民主参与(包括学术上的参与)及民主监督等机构与职责权限所组成。大学的内部领导体制是“党委领导下的校长负责制”,校长是校内行政的最高领导,学术机构是学术委员会,民主参与机构为教职工代表大会等组织。本文将重点围绕大学内部治理结构进行研究。

（三）大学治理结构和现代大学制度的关系

现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度的构架包括两个层面，即宏观层面（学校与外部的关系）：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面（学校内部）：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。关于现代大学的特征,在学术界有不同表述。如有些学者认为现代大学的特征应该是“学校自治、教授治学、校长治校、科学管理”^[3]，也有学者认为应该是“学术自治、政校分开、权责分明、科学管理”^[4]。也有学者认为现代大学制度的特征应该是在政府的宏观调控下,大学自主办学、校长依法治校、民主管理学术、社会评估监督；举办者、办学者、管理者、教育者、学习者职、责、权、利分明；应该充分体现大学自我发展与自我约束的有机统一；强调大学自主办学、学术自由与社会责任、国家意志相辅相成；追求大学内部学术权力与行政权力的平衡协调；倡导大学教师教书育人与科学研究的紧密结合等。^[5]

大学治理结构与现代大学制度之间有着不可分割相互支撑的关系。笔者认为，大学治理结构是现代大学制度的基石,现代大学制度是实现大学治理的保证。大学治理结构必须体现以社会为本的现代精神,有能力吸纳各种利益相关者的资源,将大学的决策控制权合理地分布于不同的治理主体手里。而现代大学制度是实现大学治理的手段和保证。

二、中外大学治理结构比较

（一）国外大学治理结构的特点

高等教育随着时代的变迁而具有不同的特点，其管理组织结构及名称也在发生变化。早期的大学讲求学术自由，政府不干预大学的内部事务，其管理组织被称为自治权力组织。现代大学虽然都是在市场经济的外部环境下，但由于各国管理体制、文化传统、思想意识等的不同，各国大学的治理结构也形成了各具特色的治理结构。世界各国的高等教育发展有其共性，也存在差异。

按照大学外部治理结构分析，可分为以下两种模式：一是国家控制模式，常见于欧洲大陆的大学体制中，又称为大陆模式。这一模式以理性计划和控制见长，忽视获取知识的成本，国家通常对大学行使全面和强而有力的控制，控制程序复杂多样，国家教育部门直接管理入学标准、课程设置、学位授予、考试制度、教职员工的聘用和薪酬。二是国家监督模式，源于美国和英国传统的大学体制，大学以自我管理为主，国家对高等教育影响较小。这一模式的优点是大学有灵活性、适应性、自主性和责任感，这种模式下的高等教育成本较低，国家的主要角色是监督大学确保学术水平和素质，保持大学的问责性。

按照大学内部治理结构分析，世界各国大学都比较重视学术权力与行政权力的互补与协调，权力主体呈多元化。行政权力和学术权力是分离的，各司其职、共同管理，总长负责制与集体领导的会议制相互渗透，相互补充。体制上大都实行校长负责制结合会议制这种比较科学民主的参与决策方式，行政权力组织有教授的参加，学术权力组织也有行政人员的加入。有的还吸收了校外人员参与大学的监督和管理，社会的参与使得大学增强了与社会的联系，体现着行政权力与学术权力配置逐渐科学化。在国外大学的治理结构中，学术权力都发挥出了非常重要的作用，专职的学术人员和行政人员越来越受到重视。校长负责制也不是校长独揽大权，而是采用会议制和个人负责制相互结合的方式来确保大学的治理结构更加完善，决策行为更加公平有效。大学在学术领域更多地把决策权力分散到权力结构的底层去，学术权力在学院比在学校更能发挥自身的作用。参与决策的群体之中，主要发挥作用的大都是学术权力，权力重心下移、权力主体分散的趋势。

（二）我国大学的历史沿革与解析

1.我国大学的历史沿革

我们溯流而上，纵向考察中国古代社会的教育，我们会发现，其虽没有大学之形，但却有大学之实。文献记载，在中国，“五帝”时代，“大学”一词已经用来指称较高等级的学校。凝聚和遗存几千年来的中华民族精神的《大学》开宗明义道出了大学的理念：“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。”西汉时，汉武帝从大儒董仲舒之请，创立太学，设置五经博士，为当时的最高学府，其太学生在东汉臻极盛时，达3万人。从汉代的太学，到隋朝、魏晋、明、清的国子学（国子监），可以说是中国古代意义上的大学，都是当时的最高学府。宋代书院的出现意味中国民间高等学校的诞生。19世纪末20世纪初的大学。中国最早的现代意义上的大学，长期以来一直众说纷纭。实际上，中国真正的第一所现代大学是1879年由两所诞生于19世纪60年代的教会学院合并而成的外国教会大学——上海圣约翰书院，于1905年改名为圣约翰大学。圣约翰大学是完全按照西方大学模式设立的，这所实力一直很雄厚的大学最终在新中国成立后被强行解体，有关系科并入在沪其他高校。中国现代大学基本上是横向的移植，而不是纵向的继承。1895年，中国近代第一所大学北洋大学堂诞生，1898年中国近代第一所国立综合大学京师大学堂诞生，1920年前后产生了中国近代第一所现代意义上的国立综合大学东南大学，此为早期中国现代大学发展的三个里程碑。新中国成立以来，我国的高等教育管理体制随着我国政治经济的发展形势而不断进行调整和改革，1989年7月中共中央发出了《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》的文件，该文件明确提出“在今后一个相当长的时期，高等学校仍应实行党委领导下的校长负责制”，以保证我国高等学校教育事业的社会主义性质和方向。直至今日，我国大学内部实行的是学校党委领导下的校长负责制。1978年改革开放，中国的高等教育获得了恢复发展的机遇。1977年恢复高考，之后大学逐步恢复正常教学。此后的十多年里，中国大学的教学和科研都迅速得到相当的发展。在借鉴发达国家特别是欧美国家高等教育的经验的过程中，大学也在突破过去30年形成的苏式体制，重新回归到1949年以前的欧美大学模式。而大学间的合并重组，作为抵消1952年前后院系调整的举措，成为这一回归的必然。但政府的过分干预，使高等教育的管理出现了一些问题。而大学间的相互效仿，加剧大学的雷同，造成大学整体质量的低下。

回顾现代中国高等教育百年历史,我们不得不承认,中国高教“先天不足,后天失调”，现代大学的精神、理想和制度,并没有很好地在中国扎下根。中国的高等教育起步晚，从未形成完整的治理理念及体制机制。而今，中国的高等教育已经在走向发达的道路上，过去几十年所形成的体制制约至今尚未冲破。中国的大学要发展，最迫切的是需要通过治理机制的引入，建立合理的机制，形成大学的风气，并赋予大学独立办学形成各自的特色，质量和水平。

2.我国大学内部治理结构中的主要组织机构

当前我国大学权力要素包括以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力、以教授为主的学术权力和教职工代表大会为主的综合性权力。

以党委为核心的政治权力。党委是学校的领导核心，统一领导学校各项工作，总揽全局。党委领导的政治权力是指在大学内部建立党的组织，以党委作为大学的领导核心对重大问题进行决策。党委是学校的领导核心，统一领导学校各项工作，总揽全局。其一方面支持校长独立地行使职权，一方面协调学校内部各个方面的工作。根据党委的主要责任范围，一般包括团委、工会、纪律检查委员会，党委本身设有党委办公室、组织部、宣传部、统战部等。《高等教育法》第四章第三十九条明确规定了高等学校的领导体制实行党委领导下的校长负责制，党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，并规定了党委的具体职责。

以校长为首的行政权力。我国高等学校目前大都采用校、院（系）两级领导的直线—职能式领导，以校长作为最高领导全面负责本学校的教学、科研和其他行政管理工作。按照不同学科的性质设置各个不同的院系，每一级设职能机构辅助该级领导开展工作。校一级的行政长官是校长。根据《高等教育法》第四十一条规定，校长全面负责本学校教学、科研和其他行政工作。

以学术委员会为代表的学术权力。学术权力是以教授为主要代表的教职员工对学术方面以及学校的事务进行民主管理。在我国，学术权力的主要体现形式是学校校务委员会、学术委员会、职称评定委员会等机构。发挥好这些机构在行政管理和学术管理中的作用，才能保证学术权力的正确运用。学术委员会是由大学教授和专家代表组成的学术审议评议机构，其在学校领导下审议学科与专业的设置、教学与科学研究计划方案，评定教学与科学研究成果等有关学术事项。

《高等教育法》第四十二条规定:“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”学术委员会的委员必须具有教授、研究员或其他相应的职称，应具有全局观念和良好的职业能力，热心参加学术委员会组织的有关教学与科学研究的审议与评定等学术工作。其成员由各院、系(所)按比例推荐选举，校长亦可推荐学术委员会委员候选人和直接聘任委员。委员由校务会议通过，校长聘任。学术委员会主要职责包括：审议学科与专业的设置、教学与科学研究计划等；评议学科建设重大项目的立项申请、中期检查和验收的报告；评定重大教学和学术成果、对外推荐优秀学术人才的学术水平；评议和监督教学质量；推荐国内外重要学术组织的任职人选等;接受学校委托对有关学科建设、人才培养、学术研究和队伍建设等重大事宜提供咨询意见；指导、组织全校性学术交流活动。指导、组织各种形式的学术道德和学风的教育，调查和评议学术纠纷和学术失范行为，对涉及违纪、违法问题，交由学校有关部门处理；对院、系(所)学术委员会进行指导。

教职工代表大会的综合性权力。教职工代表大会是党的十一届三中全会后在学校内建立起来的一种新制度，是学校管理体制的重要组成部分，是全体教职工行使民主权利和民主管理学校的基本形式。《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”教职工代表大会的主要权力包括：有权评议学校工作和学校行政领导干部工作；有权参加检查教代会决议和提案落实情况，有权参加对学校行政人员的质询；开展民主管理的宣传，组织教职工代表学习政策、业务和管理知识，提高代表素质；保障全体教职工的正当权益，接受和处理教职工的意见、建议和申诉。

3.我国大学内部治理结构中的学术权力与行政权力的关系

由于大学内部事务分为学术事务与非学术事务（或行政事务），那么在大学内部就存在两大权力系统，即以行政管理组织结构为网络的行政权力系统和以教授、专家、学者为核心的学术权力系统。

学术权力，纪宝成、胡娟在《关于高等学术权力的几点思考》中提到，学术权力是“为着学术的开展和发展的目的，对学术事务进行管理的权力”。学术权力可以分为三类：一是学术规范权。主要是对学术发展所要求的质量标准、运行秩序等进行规范的权力，如教学方案的确定、教材的选用、学制的确定、学科专业的划分、学位的授予标准等。二是学术评价权。主要是指根据需要进行考试、考核、评估、评审、奖励或惩处的权力，如毕业证书的颁发，学位的授予，学术岗位的聘用、晋升或者解聘等，这些都属于学术评价。三是学术资源配置权，包括人力资源的调配、经费的投入、学术平台的使用等。^[6]

行政权力，是依靠国家法律、政府意志、社会要求、学校规章等手段，形成的影响、支配大学内部成员和组织机构的一种权力形式。行政权力具有强制性，其主体为大学行政管理人员及其机关。^[7]这种权力是由制度所赋予的，具有高效处理学校事务的能力，目的是保证国家的教育方针得以贯彻执行，并以规范化、程序化、强制化的运行模式来保证学校整体目标的实现。

学术权力与行政权力的关系可以分为以下三个方面；第一，学术权力与行政权力的统一性。学术权力和行政权力共存，是大学发展的历史必然，也是现实需要。学术权力的存在是大学的根本属性决定的，而行政管理和行政权力的出现则是大学组织管理的内外因素共同作用的结果。第二，学术权力与行政权力的对立性。从权力的产生来看，学术权力主要取决于专家学者的推崇，而行政权力主要来自于组织的委派或任命；从权力的实质来看，学术权力的核心是“力”（学术地位），力大则权大；行政权力的核心是“权”（官位），权大则力大；从权力的地位看，学术权力起内在支配作用，行政权力起外在决定作用。^[8]第三，行政权力与学术权力的关联性。从行政权力角度看，行政权力的力量在于它对学术权力的有效保障；在实践层面上，行政权力将交出本应属于学术组织的那一部分权力，尽可能不干预学术性事务；从学校内部管理的整体层面来看，制度十分重要，只有制度化才能使办事程序规范化，继而才能使学校的管理效率大大提高。从学术权力的角度看，在知识经济时代的大学，学术权力地位的逐步加强，应得到行政权力的充分尊重；学术权力与行政权力的分工应更加明晰；学术权力在治校中发挥着越来越重要的作用。这样，学术权力与行政权力在摩擦、碰撞中保持必要的协调，维持动态的平衡。^[9]

三、我国大学内部治理结构存在的问题

我国大学内部治理结构由大学内部领导体制、执行系统、民主参与(包括学术上的参与)及民主监督等机构与职责权限所组成。大学的内部领导体制是“党委领导下的校长负责制”,极具中国特色，校长是校内行政的最高领导,学术机构是学术委员会,民主参与机构为教职工代表大会等组织。我国高等学校内部管理体制虽有过多次变化，权力结构一直处于政治权力、行政权力一统天下的局面，学术权力、教职工参与管理权力、学生自治权力一直没有发挥出其应有的作用。据此，得出当前我国大学内部治理结构不合理，究其原因是我国大学内部治理结构存在以下几方面问题：

（一）大学的办学理念缺失

陈平原在《大学三问》中特别提问，“人文有无用处”、“管理是否万能”、“榜样如何获得”。指出中国大学改革没有现成的制度可以照搬,在大学改革问题上,最重要的还是“大学理念”问题。^[10]校长不是官，是治校的专家。“大学追求崇高的学术理想，大学以高尚精神之培植为己任，大学的灵魂是学术伴随的精神。”“大学，依人，源于学生；依事，源于学术。因而，依人，应是学生本位；依事，应是学术本位。”^[11]很多大学和大学的管理者们，存在大学办学理念的缺失问题，整天忙于参加各种会议、迎接各种检查、评估、争项目等各种烦琐事务当中，无暇思考对大学的发展，脱离实际、人云亦云。有的甚至不顾自身的条件和特色盲目升格，过分追求人才培养的规格、行政级别、学校名称的含金量等外部因素对大学的评价，而失去了自身原有的特色和内涵，大学精神荡然无存。

（二）党政不分，以党代政

当前，我国大学内部管理体制是党委领导下的校长负责制，党委是学校的领导核心。从管理模式来看，仍属于以行政权力为主导。就组织结构而言，大学还是国家行政体系在教育系统上的延伸，自身也以政府模式来组织和运转。

《高等教育法》规定:国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制;其领导职责包括讨论决定学校内部组织结构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项。同时又规定:高等学校的校长为高等学校的法定代表人,校长负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使有拟订内部组织机构的设置方案、推荐副校长人选、任免内部组织机构的负责人等职权。^[12]

通过规定，我们可以看出，一方面作为法定代表人的校长，应该对大学管理与发展的效果承担民事责任，但大学重大事项的决策权归属于党委，导致权责不对等和校长无法负责的后果；另一方面党委书记和校长负责之间无严格界定,职责和权力划分不清晰，在实际管理过程中，几乎所有事情都由党委负责，形成了一种以政党为核心的运行模式，校长基本上由政府任命，学校内部的意见、声音非常微弱。(www.chuimin.cn)

（三）行政权力泛化、学术权力虚化

大学是做学问的殿堂，应是行政力量涉足最少的地方，或者说，大学应是最没有“官”气，没有“官”味的地方。张楚廷曾说：“大学里本是学术性的某些组织(如学术委员会、学位委员会)也基本上为行政‘官员所控制了，行政权力大举进入学术权力，限制学术权力。头上戴有‘官’级的行政人员说话的声音盖过了教授们的声音。”布鲁贝克的观点，“大学是学者王国，因为高深学问需要超出一般的、复杂的甚至是神秘的知识，只有学者能够深刻地理解它的复杂性。”^[13]学校的治理依靠教授，学校的权力集中在教授、院长、系主任手中，实行教授治校，遵从学术之道，这理应是学界的一个自然的法规。“可惜的是我们现在的大学，行政权力的极度蔓延已经成为相当普遍的现象。此实乃大学之一大不幸。”^[14]

虽然大学内部也建立了学术委员会、教学工作指导委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会等学术机构，但这些“学术机构”的人员构成，绝大部分是由行政领导兼任或指派的，他们的活动也是应党委会、书记办公会、校长办公会“要求”而进行的，其作用并不明显，很少在教育与学术决策、资源配置中发挥作用，大部分的学术事务也是以学术的面孔、行政的方式来决定的。更有官员以教授身份介入学术组织，以自身行政权力左右学术评定和学术决策，背离了大学学术导向的根本原则。行政权力的泛化使学术性机构沦为行政机构的附属物，有时倒成了行政机构的“挡箭牌”，学术权力形同虚设。

从中世纪到现代社会，在西方高等教育的历史演进过程中，虽然大学面临的外部环境发生变化，基本职能也由单一的人才培养发展为人才培养、学术研究和社会服务等，但大学自治与学术自由精神却是始终未变的。这也是大学得以存在和发展的必要条件。但是在我国，大学组织官僚化和行政本位，导致行政权力高于学术权力；学术权力与行政权力分工与协作的机制未建立；行政权力与学术权力各自权责分工不明。学术权力往往要通过行政管理的方法和手段来实现，行政指令和等级科层制等行政管理的方法和理念也就不可避免地会在学术权力的行使中体现出来，一些大学的管理者，包括政府部门，不重视学术发展规律，决策武断，忽视学者在学术事务上的管理权和发言权，单纯地以行政眼光、行政思维，按照行政层级、行政身份，用处理行政事务的方法和手段来对待学术事务和学校事务。行政权力对学术事务的过多干预必然导致行政权力与学术权力之间的冲突。

（四）大学校、院、系权责不明确

我国大学校、院、系的直线职能组织结构，基本上属于韦伯的科层式管理体制，这种结构与体制具有强调等级层次与秩序，纵向的信息沟通渠道，权力统一与集中等特征，其弊端是十分明显的：一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情。二是院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构积极性，尤其是在当今大学办学环境复杂多变的情况下，不利于大学对其变化的环境和临时、个别、突发事件作出灵活、及时的反应。三是过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。

（五）机构臃肿，改革成效不明显

改革开放30多年来，我国高等教育的规模不断扩大，逐渐向国际化发展。国内大学竞争也日趋激烈。这也就要求高等学校要不断进行机构整合，提高部门工作效率，合理分配和使用教育资源。但是目前为止高等学校的人事改革并没有彻底解决大学机构臃肿，人员人浮于事的问题。许多学校只是照搬行政机构的模式，或者按照上级有关部门的要求重新拼装组合设置管理机构，并没有认真考虑学术组织的方式规范设置真正适合大学发展的学术化的组织管理结构。管理层级过多，各自为政，院长领导院(处)长,院(处)长领导系主任，系主任领导教研室主任，教研室主任指挥教师；套用政府机关行政级别，实行长官负责制，一级管一级，隶属关系清晰，建构了一个金字塔式的组织结构。这种金字塔式的组织结构，容易导致部门和人员的隔膜，难以沟通，基层无所适从，管理效能低下；遇事互相推诿，好事抢着上，难事相互让，有的事不关己，高高挂起，相互之间缺乏交流。有人说大学的“厅级干部一走廊、处级干部一礼堂、科级干部一操场”，这种处科级干部较多，人力资源、教育资源浪费的现象仍没有得到行之有效的改善。

四、我国大学内部治理结构改革的目标与实现路径

根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，促进教育科学发展，加快社会主义现代化进程，国家制定了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，从纲要中提到，完善中国特色现代化大学制度，重在完善治理结构。面对复杂多变的国际环境和社会需求，世界各个国家的高等教育都不会存在绝对合理、科学的大学治理结构，我们要探索出适合我国国情，涉及政府、社会、大学等方方面面的科学、合理的大学治理结构，则是一项复杂的、长期的系统工程，不可能一蹴而就。笔者认为，合理而健全的大学内部治理结构应是“党委领导，校长管理，教授治学”，使教职工、学生、家长、政府、社会等利益相关者都相对满意。为此，要科学合理的重构大学内部治理结构，首先要设定目标，通过目标的设定来制定科学的实现路径。

（一）我国大学内部治理结构的中远期目标

针对目前大学领导体制中党政管理系统存在的问题，在尊重我国高等教育特殊性质、历史传统和目前现状的前提下，进行渐进性的改革，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、大学、社会之间新型的治理结构关系。

中期大学内部治理结构目标：完善中国特色现代大学制度，实现党委决策、校长执行、工会或教代会民主监督的内部治理结构与机制。建章立制是实现治理结构的保证。大学，特别是公办大学要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的民主监督作用。

远期大学内部治理结构目标：权力制衡、形成多方参与共同治理的良性互动的结构模式。将大学的决策权、执行权、监督权三权分立，且相互制衡。决策权由大学董事会掌控；执行权由以大学校长为首的行政管理人员控制，贯彻执行董事会的决策并对其负责；监事会主要由政府代表和教师代表组成，行使监督董事、行政管理人员的权利并对政府、全校教职员工和学生负责。在董事会人员的构成上，要包括政府、教师、学生、校友、捐赠人及其他投资人、企业界及其他社会名流、其他大学校长等代表。为便于董事会更好地开展工作，大学校长也应进入董事会。董事会成员来源广泛有利于科学决策，更好地反映相关主体的利益和调动其工作积极性，加强与社会联系，吸收社会各界力量参与办学。形成专家治校，教授治学，行政权力与学术权力制衡。建立自我管理、网络型特征的内部治理结构微观基础。这种微观基础是以大学使命、理念、共同价值观为指导,以具有创造性、富有生命力的教师自我管理团队为中心，以纵向、横向、交叉多种信息沟通渠道为支撑，以学术研究和教育教学工作为纽带，多学科、各类型和各层次人员共同参与的网络型的结构。

（二）大学内部治理结构目标的实现路径

1.确立现代大学理念

张维迎认为大学治理的基本问题是：用什么样的制度才能保证大学的目标和理念的实现。大学理念是前进的动力，有鲜明的符合现代大学办学规律的大学理念，大学才有奋进的目标和力量。没有正确的大学理念，就不会有真正意义上的大学改革。办学理念包含了我们对一所大学发展的理性认识和理想追求，这是办大学者首先要弄清楚、要确定好的问题。因为它包含着对大学的本质、精神、宗旨、使命和职能等方面的理性审视，它蕴涵着大学的办学理想、发展方向、目标定位、运营策略、社会责任、理想模式的系统构想，也就是说大学理念是大学办学的指针、思想基础和运行的基本原则。

中国现代大学建立至今已百年有余，房保俊研究员提出了大学理念的忠孝为本，经世致用；通识为本，协调发展；术德兼修,文武合一；工具理性，培养专才；通专结合，育人为本五个阶段的核心理念。对大学理念的认识，不能仅限于大学的管理者，而应更多地被政府、社会所认识，只有宽松的社会环境才是理念产生的根本前提。结合当前实际,，笔者认为，对大学理念的认识应该有以下几点：研究学问是大学存在的根本；传授知识是大学核心价值；创新是大学的时代使命；办学特色是大学强有力的竞争法宝；以人为本是大学发展的着力点；回归学术是大学存在的必然要求；制度建设是大学运行的基本保障。

2.构建现代大学制度

构建现代大学制度的前提，是完善大学法人制度，确立法人地位。建设大学治理结构的前提条件，是组织要具有独立性。只有获得办学自主权，大学才有可能根据自身规律和外在的影响，合理地安排与学校日常工作和长远发展有关的各种实践活动。真正落实《高等教育法》所规定的学校法人制度，首先制定大学法人制度的基本宗旨、主要制度规则、实施原则和实施机制等。建立大学法人产权制度，实现大学法人身份和地位的基本保障；建立大学法人财产权力的制度，是法人独立自主办学的制度基础；建立大学法人问责制度，对学校治理进行有效监督。有了这些制度，大学法人才能够自主、合法、合理地利用组织资源，追求大学办学的理想目标，实现自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制订学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的六项自主权。

构建现代大学制度的根本，是制定大学章程，完善运行机制。作为统领学校一切工作的根本“大法”，大学章程明确规定了大学的办学目标、性质、办学方针、任务、人才培养模式、业务范围、学科专业设置、机构设置、经费筹措、校内各类人员的职责和行为。一旦实施,大学所有成员都要遵照执行，任何人都无权违“宪”。^[15]大学章程要打破对原有的管理体制和机构设置的简单复述，在制定大学章程的过程中积极探索，结合本校实际并借鉴国内外大学管理改革经验，大胆尝试建立新的体制和机构；大学章程制定过程要积极鼓励师生员工广泛参与讨论，倾听并采纳他们的合理化建议，并通过召开大会、发布手册等方式对大学章程进行宣传和说明，增强师生员工对大学章程的认同感，达到自觉遵守的目的；建立健全大学章程的制定、修改机制，鉴于我国大学章程一般属“事”后制定，故需要依据章程对“事”前制定的规章制度进行及时修订，以使其逐步合法化、合理化。学校在制定章程后，还应及时出台与章程相关的一系列实施细则，加强大学章程的可操作性，使大学章程更为有效地落实。

构建现代大学制度的必然要求，是建立学术权威的制度，保障学术权威。大学管理模式完成由纵向的行政命令为主到横向多元参与的治理模式，还需要对参与管理决策的人员及其权限作出相应的制度规范。作为学术组织的大学，专任教师群体一直是最为重要的利益相关者，也是对大学组织运行效果影响最大的社会群体。在我国大学管理的历史中，有过教授委员会制度或评议会制度，由于政权建立之初的政治需要，我们废除了这些制度，也限制了专业权力在决策中的作用。建立教授委员会制度，必须明确三个关键性问题：第一，教授委员会的性质必须明确。教授委员会应该是关于学校学术事务的决策机构，是学校建立新型管理模式的重要基础和保障学校自主管理和自主发展的必要组织形式。第二，教授委员会与学校行政班子、各级党组织的关系必须清楚。应该是教授委员会行使学术决策权，行政班子行使行政管理权，各级党委负责组织思想政治工作。第三，教授委员会的职能必须具体。也就是教授委员会负责与学科建设、专业设置、科研立项、职称评定、学位工作等学术相关事务，各高校应该根据本校实际情况予以确定。另外，也应设计一套教授委员会参与决策的程序，使这项制度在合法、合理、合乎规范的情况下运行。^[16]

3.优化大学外部环境

要打破政府对大学的管理“一放就乱，一收就死”的困局，就是对是否回归到传统高度集中的行政主导治理模式和继续循寻改革之路，通过继续下放权力使大学成为一个真正办学主体的两难选择。回归传统模式已经行不通了，选择给大学下放权力的改革之路，如果不从根本上构建权力制衡，决策、执行、监督三权分立，责权利统一的大学现代治理结构，这条路也很难走下去。因此，高等教育宏观管理体制改革必须改变思路，走出两难困境，政府部门对大学的办学自主权要有正确的认识，将之作为大学的基本权利看待，对大学正确行使办学自主权予以支持和尊重，在这样的认识基础上，进一步改变资源配置方式，进一步按照法人地位的要求，落实高校的办学自主权；积极修改和完善大学内部治理方面的法律规定，为教授治学提供法律保障，《高等教育法》与《教师法》把大学的管理制度规定为党委领导下的校长负责制，突出的是党委的决策权力和校长的行政权力，没有把学术权力放在管理的位置上，这是计划经济条件下的大学管理模式，并不适应现在的社会主义经济体制。建议政府可以对《高等教育法》与《教师法》进行一定修改，允许对大学管理模式进行多样化的探索，给予大学更多的自主权，探索市场经济条件下的大学自治，把学术权力的地位提升上来，为教授治学提供法律保障。

在市场经济体制下，大学院(系)直接与社会接触的渠道多了，社会对大学内部的动态也越来越关注。积极争取社会支持有利于形成大学发展的良好外部环境，社会力量如果能够积极参与到大学管理体制改革中来，是一件对大学社会双方都很有益处的事情。从大学的角度看，可以通过社会多种渠道筹措办学资金，学校拥有筹集资金的能力是学校拥有自主权的前提和基本保证，还可以适当借鉴社会上的先进管理模式，聘用一定的校外专职管理人员参与学校行政管理以提高管理效率。从社会的角度看，企业和商家可以通过竞标等方式取得参与大学后勤服务的机会，从而为自身求得发展，也可以在大学产学研结合的过程中为自己争取一席之地。另一方面，社会舆论对高等学校内部治理的情况也是一面镜子，可以起到监督、评价的作用，有利于完善大学内部治理结构。

作者简介：赵彩虹，女，1981年生，山西人，就职于西北政法大学马克思主义教育研究院。主要研究方向：教育管理。

【注释】

[1]邓国胜：《事业单位治理结构与绩效评估》，北京大学出版社，第57页。

[2]赵成，陈通：《现代大学治理结构解析》，《天津大学学报》2005(6)。

[3]张祖英，许积年：《对建立我国现代大学制度的探讨》[J].《清华大学学报》（哲学社会科学版），2002。

[4]毕宪顺：《建立现代大学制度是高校管理体制改革的目标》[J].《华东师范大学学报》（人文社会科学版），2003。

[5]宋觉：《我国现代大学制度的价值取向与实现路径》，《教育发展研究》2008年第9期。

[6]纪宝成，胡娟：《关于高等学术权力的几点思考》，《中国高教研究》2010年第1期。

[7]谭志合：《当代中国高等学校学术权力与行政权力的关系》[J].《理工高教研究》2002（4）：24。

[8]章晓莉：《高校行政权力与学术权力研究综述》[J].《学术交流》2006（10）：187。

[9]魏京明：《大学行政权力与学术权力关系探析》，《教育与职业》2008年第32期。

[10]陈平原：《大学三问》[J].《书摘》2003(10):26—30。

[11]张楚廷：《上天之下的教育追问》，《张楚廷教育文集》(十卷本)。

[12]布鲁贝克：《高等教育哲学》。

[13]张楚廷：《上天之下的教育追问》，《张楚廷教育文集》(十卷本)。

[14]张楚廷：《上天之下的教育追问》，《张楚廷教育文集》(十卷本)。

[15]张德祥：《以科学发展观引领大学和谐发展》[J].《中国高等教育》2007(1):4—5。

[16]宋觉：《我国现代大学制度的价值取向与实现路径》，《教育发展研究》2008年第9期。