陕西省开放政策实施效果及前瞻

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：陕西省对外开放政策的实施、效果及前瞻陈春会改革开放，尤其是西部大开发以来，陕西省对外开放政策在党的对外开放政策指引下不断完善、发展。改革开放初期，陕西省委、省政府把利用外资确定为陕西对外开放的重点。因此我们将从20世纪90年代起总结陕西省对外开放政策的演变及其实施。《纲要》为陕西省对外开放指明了方向。

陕西省对外开放政策的实施、效果及前瞻

陈春会

【摘要】改革开放，尤其是西部大开发以来，陕西省对外开放政策在党的对外开放政策指引下不断完善、发展。从20世纪80代初期的利用外资为主到90年代的外经、外资、外贸一体化战略，再到21世纪的“以开放促开发，以开发求发展”的战略变化，以及“引进来”，“走出去”双向并举战略的不断发展，陕西省逐渐形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放体系。为陕西的经济社会发展注入了活力，取得了显著成效。在新形势下，陕西省的对外开放政策将进一步向纵深发展，总结改革开放30多年来陕西省对外开放政策的经验，将为进一步的改革开放提供借鉴。

【关键词】陕西省　对外开放　政策　实施

一、陕西省对外开放政策的演进

党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大战略决策。改革开放以来，东南沿海发生了巨大的变化，同时东西部的差距也随之拉开。1999年江泽民总书记在赴陕西考察工作时首次提出了实施西部大开发战略。陕西省在改革开放和实施西部大开发战略思想指导下，从省情实际出发，制定了一系列对外开放政策，为陕西经济社会可持续发展注入新的活力。

改革开放初期，陕西省委、省政府把利用外资确定为陕西对外开放的重点。如1985年利用外资直接投资兴建了金花饭店等，同时企业开始“走出去”，主要承担国家对外援助任务以及在境外设立外贸窗口。自1987年开设口岸，陕西外贸全面自营。但20世纪90年代以前，我国改革开放尚处于起步阶段，加之陕西省作为内陆地区，交通不便，信息不灵，对外开放水平较低，起色很小。因此我们将从20世纪90年代起总结陕西省对外开放政策的演变及其实施。

进入20世纪90年代以来，陕西省对外开放政策有了长足的发展，取得了丰硕成果，为了更好地总结研究，我们以五年为限，将其分为以下四个阶段：

第一阶段：“八五”期间陕西省的对外开放政策及实施（1991—1995）

20世纪90年代以来，我国对外开放已逐步由沿海向内地推进，并初步形成“以沿海开放为前导，以沿边开放相呼应，以沿江开放为支撑，以沿桥开放为依托”的新格局。

随着“四沿”对外开放格局的形成，陕西省对外开放的区位条件发生了很大变化，新格局的形成为陕西省提供了历史性的发展机遇，加之又有和平发展为主流的国际政治经济环境，在此有利于陕西省发展的时代背景下，陕西省委省政府抓住有利时机，制定了相应的对外开放政策。

1992年5月，陕西省委省政府提出了《关于进一步扩大我省对外开放的意见》。在《意见》中，省委、省政府提出扩大外商投资规模、拓宽利用外资领域的总体要求，强调要把改善投资环境放在重要位置，以灵活多样的方式吸引省外资金、技术、人才向该省流动，出台了《关于鼓励出国留学人员来陕工作通知》。在此期间，陕西省还颁布了《关于鼓励外商投资的若干规定》（1992年5月23日）、《关于华侨投资税收优惠实施办法》、《关于台湾同胞投资的暂行规定》等相关政策法规。实施“外经、外资、外贸一体化的对外开放”战略，同时，为强化对外经济技术合作，形成外资、外贸、外经“三外”并举的局面，促进全省社会经济发展，陕西省省委省政府于1995年制定了《陕西省鼓励发展对外经济技术合作的若干规定》。

“外经、外资、外贸一体化”战略的实施，有力地促进了该省对外开放向高层次、宽领域、纵深化方向发展，整个国民经济的开放度和外向度提高。一个以西安为中心，东联西进、南北拓展的全方位开放格局开始形成，对外开放成为全省经济社会发展的重要动力。贸易、金融、投资、技术等领域的国际经贸合作与交流不断扩大，该省与世界100多个国家和地区建立了贸易往来，形成了一批工贸结合、农贸结合的出口商品基地；各种形式的经贸洽谈活动日趋活跃，招商引资取得较大进展，利用外资建设的大项目增多，并开始向科技、文化、基础设施和基础产业拓展；与周边省区和东部发达地区的经济交流加强，晋陕蒙接壤区、晋豫陕“三角区”和川陕甘接壤区的经济联系与合作扩大，苏陕、鲁陕跨省干部交流取得显著成绩。

“八五”期间，通过一系列对外开放政策的制定和实施，陕西的外资、外贸、外经全面发展，对外开放的总体水平明显提高，一个以“沿桥”大中城市为窗口，三外并举、内外并重的开放格局逐步形成，为“九五”计划的实施创造了良好的条件。

第二阶段：“九五”期间陕西省的对外开放政策及实施（1996—2000）“九五”之初，国务院总理李鹏在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的报告上提出，要提高对外开放水平，充分利用国内和国际两种资源、两个市场，进一步扩大对外开放。指出“九五”期间，要适应社会主义市场经济发展的需要，按照国际经济通行规则，初步建立统一规范的对外经济体制。沿交通干线、沿江、沿边地区和内陆中心城市要发挥各自优势，切实推进对外开放，促进经济开发和振兴。要根据改革和发展的要求，逐步开放国内市场。有步骤地开放金融、商业、旅游等服务领域。搞好智力引进工作。

《纲要》为陕西省对外开放指明了方向。为响应国家号召，1995年7月17日陕西省委省政府颁布了《陕西省利用外资实施办法》，提出了“以开放促开发，以开发求发展”的开放思路，和“以资源换技术，以产权换资金，以市场换项目，以存量换增量”的引资举措和“变资源富省为经济富省，变科技强省为产业强省，变文化大省为旅游名省”的发展目标，形成了完整的“两开”、“四换”、“三变为”的开放带动战略构想。在此期间，陕西省委省政府总结改革开放以来的经验，根据面临的新形势和任务，结合本省的实际情况，形成了实施对外开放的指导思想:围绕资源开发和产业升级，走大开放、大开发、大发展的路子。坚持外资、外贸、外经三外并举，外引内联两个轮子一起转，高新技术产业与改造传统产业相结合，第一、二、三产业一起上，多层次、全方位推进对外开放。通过大开放，促进大开发，把潜在的资源优势变为现实的经济优势，实现陕西经济的大发展。

在此期间，陕西省政府为使陕西对外开放政策的落实得到政策法规的保障，特制定了七个规定性文件，它们是:《陕西省利用外资实施办法》、《陕西省鼓励发展对外贸易的若干规定》、《陕西省鼓励发展对外经济技术合作的若干规定》、《陕西省智力引进和外向型人才培养的若干规定》、《陕西省推动新一轮横向联合与经济协作的若干规定》、《陕西省加快发展旅游业的决定》和《陕西省外商投资企业管理办法》。这七个文件既保持了该省对外开放以来发展战略的连续性与政策规定的协调性，又适应变化着的形势，有所创新，有所发展，对各个涉外领域出现的新情况、新问题、新矛盾、新困难，有较强的针对性、实用性、操作性。

“九五”期间，陕西省的对外开放发生了三个转变，即：从一般的国际交流转变到提高本省国民经济整体素质上来；从一般的经贸往来转变到外贸、外资、外经、旅游、人才交流诸方面相互渗透，整体推进上来；从“遍地开花，各业并举”的招商引资转变到加强引导，突出重点，提高质量上来。

“九五”期间，通过一系列对外开放政策的实施，陕西省在吸收外商直接投资方面呈现出投资规模扩大化、投资来源广域化、投资方式多样化、利用外资主体多元化、投资方向合理化等特点。^[1]各行业结合自身的性质和特点，采取灵活多样的方式吸引外商投资，逐步形成了多渠道、全方位的引资格局。外商投资也进一步由一般性加工工业和房地产业扩展到基础工业和基础设施，从短平快的试探性项目逐步转向与国民经济和社会发展密切相关的大中型长期项目，投资方向与产业政策日趋一致。

实施开放带动战略成效显著，经济发展进一步转向对内对外全方位开放。通过实施“四换”引资新举措，利用外资规模和领域迅速扩大。五年新批准外商投资企业996户，吸收外商直接投资16.8亿美元，是“八五”的2.2倍；全省外商投资企业累计出口额4.5亿美元，上缴税金43.8亿元；年均吸纳劳动力超过9万人，对扩张经营规模、促进产业结构升级、增加社会就业发挥了重要的作用。实行市场多元化和以质取胜战略取得新成效。全省进出口总额跃上20亿美元新台阶。

第三阶段：“十五”期间陕西省的对外开放政策及实施（2001—2005）

2001年，中国加入WTO，一方面有利于通过技术引进和吸引外资实现产业结构的优化升级，更加公平公正地参与国际贸易与技术交流；另一方面有助于改善外商投资环境，增强外商投资信心。2000年，西部大开发战略的实施，使许多国外大公司将“投资开发中国西部、拓展中国西部市场”^[2]作为今后发展的重要目标之一。中央和国家有关部门为支持西部大开发陆续出台了一系列扩大对外开放的新政策，使地处西部的陕西更具有吸引外商投资的能力，陕西的对外开放面临着比“九五”更为有利的宏观经济和政策环境。

2001年4月10日陕西省政府制定了《关于改善投资环境进一步扩大开放的决定》。《决定》明确了接下来的五到十年，开放工作的基本思路和目标是：积极实施“引进来”、“走出去”双向并举战略，坚持对外开放与对内开放双开并重方针。指出，在新形势下我们应该增强对内对外开放的紧迫感和责任感，集中力量整治和改善投资环境，扩大利用外资规模，提高利用外资质量，大力推进省际之间的经济技术联合与协作。

“十五”期间，陕西省利用外资的总体思路是：抓住西部大开发和我国加入WTO的历史性机遇，继续坚持积极合理有效地利用外资的指导方针，围绕“扩大规模、拓宽领域、创新方式、引导投向、调整结构、提高水平”的利用外资总体要求，着力营造对外资有吸引力的投资环境，进一步加大开放带动战略的实施力度，既要“引进来”，又要“走出去”，加快对内对外开放的步伐，扩大对内对外开放的范围，提高对内对外开放的层次和水平，完善全方位、多层次、宽领域的对内对外开放格局，推动全省利用外资在规模、质量和水平上迈上新台阶。在总结以往经验教训的基础上，陕西省委省政府确定了“十五”期间利用外资工作需坚持“扩大规模与提高经济效益并重”、“以吸引外商直接投资为主，适度举借外债”、“‘引进来’与‘走出去’相结合，以‘引进来’为主”、“对外开放与对内开放并重”、“按市场机制运行与政府宏观引导相结合”等基本原则。

同时陕西省也采取了一些措施，以优化投资环境。如2001年集中进行“四清理”、“五整顿”：清理和废止一批不适应世贸组织规则的地方性法规、规章、政策；清理和取消一批不合理的涉外行政事业性收费项目，制定和颁布《陕西省外商投资企业收费目录》，统一和规范收费行为；清理和废止一批政府部门审批事项，以转变政府职能为重点，大力减少审批程序，提高办事效率；清理和审结一批久拖不决的涉外案件，并按照有关规定实行错案追究。整顿涉外执法行为，坚决严肃查处地方、部门庇护违法行为和执法犯法、吃拿卡要等违纪违法案件；整顿涉外治安和市场环境，建立安全、公平、良好的市场秩序；整顿涉外窗口行业，集中一段时间，整顿旅游交通和导游队伍、涉外宾馆饭店、涉外服务窗口单位，整治各旅游景区、有关中心城市火车站、长途汽车站和出租车辆、西安咸阳国际机场等地区和单位秩序，提高服务水平；整顿涉外中介机构，发展和建立健全中介服务组织，培养高素质的中介服务队伍；整顿重点开放地区的市容市貌和交通秩序，加强空气污染等环境治理和监测，清除占道经营，改变脏乱差现象，缓解交通拥挤堵塞状况。

“十五”以来，陕西省对外开放步入了新阶段。对外开放水平进一步提高，累计实际引进外省资金超过1000亿元，吸收外商直接投资24亿美元，旅游业总收入达到250亿元，来陕投资和设立分支机构的世界500强企业有50家。进出口总额年均增长16.4%，2005年达到45.8亿美元。

第四阶段：“十一五”期间陕西省的对外开放政策及实施（2006—2010）

2006年开始，国家采取了六方面政策鼓励外商投资西部地区。这六个方面包括：在资金上，中西部地区利用国外优惠贷款的比例将从以前的60%提高到70%左右，在产业引导上，目前国务院已批准了《中西部地区优势产业目录》，鼓励西部地区有效利用外资；在税收方面，在现行税收优惠政策执行期满后3年内，可以减按15%征收企业所得税，被确认产品出口达70%以上的，可以减按10%征收企业所得税；在投资领域方面，外商投资在西部的领域和部分限制将有所放宽，外商零售业的投资将逐步扩大到西部省会城市；今后，外商在电信、保险业的投资也将有序开发；在利用外资方式方面，将积极推进BOT、证券融资等方式，扩大外资利用途径；在外汇平衡等方面，将减少以至取消对技术水平高、国内确有需求的商品必须出口的比例限制，对重要基础设施、生态环保等项目，政府将积极解决其外汇平衡问题。

国家政策显示出西部省份的战略地位在逐渐提高。这一阶段的五年，是陕西走向全面振兴的关键时期。按照省第十一次党代会的战略部署，加快建设西部强省是全省上下的中心任务，在这一历史进程中，陕西面临着前所未有的发展机遇。这一阶段，我们应继续实施开放带动和项目带动战略，以优化投资环境为重点，扩大招商引资，坚持对外开放与对内开放并重、引进来与走出去并举，推动全省开放型经济发展进入新阶段。

《陕西省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，坚持把改善投资环境作为“生命线”工程，在不断完善基础设施建设的同时，着力抓好投资软环境建设，营造和优化让投资者动心的政策环境、放心的法制环境、顺心的体制环境、舒心的工作生活环境和令人倾心的人文环境。充分发挥我省比较优势，打好“古都、圣地、旅游”三张牌，积极参与国际分工与合作。在国际产业调整过程中，把握好世界大型企业集团的战略方向，既承接好国际和东部沿海地区的产业转移，又承接好中亚国家输入我国的资源和产业，积极开拓国际国内两个市场、两种资源。进一步加大工作力度，形成政府引导促进、企业主动出击、中介机构牵线搭桥的招商引资格局。创新招商引资方式，通过高层访问、专业考察、对口交流联合驱动，吸引世界500强企业来陕投资兴业，参与国有企业改组改造，投资特色优势产业和重大项目建设。合理利用国外金融组织和外国政府贷款，适度借用国外商业贷款。要把面向国际和面向国内招商结合起来，进一步做好国内招商引资工作。“十一五”期间，要把利用外部和社会资金作为扩大投资的主渠道，千方百计扩大招商引资规模。

在2009年政府工作报告中，时任陕西省省长袁纯清提出，应把招商引资作为对外开放的首要任务。继续坚持国际、国内并举和经济、文化、外事互动的原则，进一步扩大招商引资的规模。实行招商引资工作市县一把手负责制，设立省级产业转移扶持资金，进一步减少收费项目和降低收费标准，主动承接“珠三角”、“长三角”地区的产业转移。加强境外招商引资平台建设，在继续关注重点国家和香港、台湾地区的基础上，积极寻找新的合作伙伴，按照高频率、小规模的原则，采取以企招企、以资引资等方式，有针对性地进行境外招商。充分发挥我省作为欧亚大陆桥重要节点的作用，依托霍尔果斯口岸，加快向中亚开放的步伐。搞好项目对接，加强后续服务，提高招商引资效果。

2009年1月，陕西省政府召开全省推进开放型经济发展大会，决定进一步扩大对外开放，推进开放型经济发展，努力将陕西建成内陆开放型经济的先行区。经过五年努力，力争使全省经济开放度明显提升，综合竞争力显著增强，区域开放布局更加合理，形成充满活力的开放型经济体系。陕西推进开放型经济发展将坚持以思想的大解放推动对外开放的大突破，强化“赶”的意识、“比”的意识、“争先”的意识；坚持以开放促进经济结构调整，提高陕西产业的国际竞争力和抗风险能力；坚持对内对外开放并举，更好地利用国际国内“两个市场、两种资源”；坚持区域间协调开放，全面提升关中的开放层次和质量，加快陕南陕北开放步伐；坚持以人为本的开放理念，让全省人民共享扩大开放的物质与精神成果。

二、陕西省对外开放的丰硕成果

改革开放以来，陕西省委省政府的一系列开放政策的实施取得了丰硕成果。主要表现在外资、外贸、旅游等方面。

外资方面，陕西省的开放政策有效地推动了对陕投资的增加。自1985年陕西第一家外资企业香格里拉金花酒店一期竣工，1989年全国最大的中外合资制药企业西安杨森制药有限公司建成，标志着陕西对外开放和招商引资迈开了实质性的步伐，此后招商引资速度逐年加快。1991年至1998年全省共签订利用外资合同2929个，合同外资额63.9亿美元，实际利用外资额36.8亿美元，分别是1990年以前8年之和的13.5倍、4.4倍和6.4倍。为了加大招商引资力度，1992年，连续举办了几次中西部地区投资与贸易合作洽谈会，洽谈会共签订利用外资合同874个，总投资额49.65亿美元，合同外资额33.96亿美元；签订利用外资协议744个，总投资额90.27亿美元，协议外资额72.85亿美元。截至1999年，全省累计签订利用外资项目3303个，外资总额80.85亿美元，来自53个国家和地区的外资投向国民经济的14个门类，43个行业，投资领域涉及农业、采掘业、制造业等领域。^[3]

表1：1992—1999年陕西省实际利用外资额（单位：亿美元）

资料来源：根据1992—1999年陕西省统计年鉴、统计局数据整理。(www.chuimin.cn)

表2：1990—1999年陕西省实际吸收外资额（单位：万美元）

资料来源：根据1990—1999年陕西省统计年鉴、统计局数据整理。

2000年以来陕西每年新批的外商直接投资项目数增幅不大，但合同外资额和实际利用外资额呈现稳步增长趋势。2002年底，陕西省累计批准设立外商企业3595家，合同外资额73.08亿美元，实际利用外资36.79亿美元。截至2003年，累计批准外商直接投资项目3840个，累计批准合同外资额和实际利用外资额为82.67亿美元和42.52亿美元。外商企业投资总额116.00亿美元。外商投资企业规模逐年加大，2003年批准的外商投资企业项目中，投资总额超过1000万美元的项目47个，占总项目数的20.52%，超过2000万美元的项目26个，占总数的11.35%，该年单个项目平均合同外资333.8万美元。2004年底，全省累计批准外商直接投资项目4111个，合同外资93.16亿美元，实际使用外资47.79亿美元。^[4]

表3：2000—2004年陕西省实际利用外资额（亿美元）

资料来源：根据2000—2004年陕西省统计年鉴、统计局数据整理。

2005年，全省新批外商投资项目256个，合同利用外资15.8亿美元，增长50.9%，实际到位外资6.3亿美元，增长19.3%。在新批的256家外商投资企业

中，投资总额超过1 000万美元的大项目有57个，较2004年增加17个。利用外资保持较快增长，大项目不断增加。截至2006年，全省累计合同外资129.33亿美元，实际利用外资63.33亿美元，有70个国家和地区来陕西投资。2007年，全省外商投资新设立企业184家，合同外资金额19.73亿美元，实际利用外商直接投资11.95亿美元，为1984年的66倍。到2007年底，全省累计批准外商投资企业4806个，合同外资149.08亿美元，实际使用外资75.28亿美元，来陕西投资的国家和地区达到74个，世界500强企业有50家在陕投资，^[5]陕西正在积极融入世界经济大潮中。

外贸方面，十一届三中全会以来，陕西对外贸易在改革、开放、搞活的方针指引下，外贸体制进行了重大改革，贸易额逐年扩大，出口创汇大幅度提高，进口保持了较快发展，对外贸易呈现出多元化发展的新格局。1978年陕西省外贸收购额仅为2.7亿元人民币，出口创汇仅1200万美元，对外贸易主要以商品出口为主，进口甚微；进入80年代以后外贸才有了一定的发展，1985年外贸进出口总额首次突破亿美元；1998年全省外贸进出口总额达20.51亿美元，是1978年的162.8倍，年均递增29.0%。其中出口11.77亿美元，是1978年的98.1倍，年均递增25.82%。自1996年到2006年的10年陕西省外贸更取得了骄人的成绩。10年来，陕西省大力推进外贸进出口,积极提高经济的外向度,自2002年以后,外贸迅速增长。2005年比1996年翻了一番还要多。进出口额10年间分别从51484万美元和126922万美元增长到150103万美元和307581万美元。这与我国实行对外开放政策,吸引外资、扩大出口、加入WTO、增加国际间经济合作等有密切关系。

1999—2006年陕西省外贸进出口增长图

资料来源：根据1996—2006年陕西省统计年鉴、统计局数据整理。

图例说明:1996—2000年(“九五”期间)陕西外贸平均增长率为5%,增长平稳;2001年略有降低；2002—2005年增长迅速,年平均增长22%。2006年1—11月，全省进出口总值完成47.91亿美元，增长13.3%。其中出口32.39亿美元，增长14.3%。进口15.52亿美元，增长11.2%。外贸方面的发展有力地促进了陕西经济的有效运行。

旅游方面，改革开放以来，陕西充分发掘、全面整合旅游资源，旅游产业发展迅速，规模不断扩大，已成为全省支柱产业之一。统计资料显示，1991年全省共接待国际国内旅游人数1532万人，实现旅游总收入27亿元，到2007年，全省共接待国际国内旅游人数8138万人，实现旅游总收入504亿元，分别为1991年的5.3倍和18.6倍。其中国际旅游人数123.13万人次，旅游外汇收入6.12亿美元，分别比1978年增长88.9倍和304倍。国际国内航线、旅游快速通道、旅游专列等相关基础设施明显改善，全省旅游接待能力明显增强。到2007年，全省共有星级宾馆186个，其中五星级宾馆5个，四星级宾馆27个，旅行社51个。

三、陕西省对外开放的特点及存在问题

陕西省实行对外开放政策以来，在吸引和利用外资，对外贸易等方面形成了自己的特色，也存在着一些问题值得总结，以便在新形势下更好地实施对外开放。

陕西对外开放形成的特点：

1.外资、外贸存在结构性问题

改革开放以来，陕西的外商投资趋向单一向多元发展，涉及的领域包括农业、采掘业、制造业、公路交通、邮电通信、宾馆服务业、房地产开发、电力能源及餐饮、娱乐、文化、教育、科研、信息咨询和金融等多个行业。但总体上，劳动密集型产业占主导地位。如皮革、毛皮、羽绒及其制品业，食品、家具制造业等是外商投资偏向程度较高的领域。从产业结构来看，外商投资仍以第二产业中的制造业为主，第一产业投资下降，第三产业投资较快增长。体现一个地区对外开放水平程度的领域，如金融，保险等行业的外商企业很少，难以提升本地区对外资的吸引力，无法起到“以商引商”的带动效应。外贸方面，陕西省的出口商品结构已由农副产品出口发展为目前的以机电产品、矿产品、纺织品、农产品为主的出口格局。但结构性问题依然存在。外贸方面的发展缺乏强有力的产业支撑。

2.投资规模小，国际知名跨国公司、财团来陕西投资者较少

改革开放以来，外商在陕西投资规模不断扩大，500强企业也有几十家来陕投资，但是总体来看，陕西吸引外资力度较小，外商投资企业的规模普遍偏小,投资总额和注册资本主要集中于5万美元至50万美元之间,资金到位率偏低。2000年以来，在陕投资企业规模逐年加大，超过1000万美元和2000万美元的投资项目比例上升，单个项目平均合同外资规模达到200万美元以上，2002年达到414万美元，2006年上升至798万美元。但与东部省份相比，差距甚远，在全国总体排序位列中游靠后。实际利用外资占全国比重较低。外商投资产业集群和产业链效应尚不明显。大型跨国公司投资具有成功率高、影响大、技术含量高、管理先进等特点，因此吸收知名跨国公司、大财团来陕西投资是陕西对外开放的重点。陕西省的外贸总体规模小，尤其进口增长相对滞后。陕西省经济增长主要以投资拉动为主，在产业结构调整和企业技术升级改造上投入比重相对较小，使得进口先进技术和设备的有效需求不足，进而影响了产业结构调整和企业技术改造升级，这也是出口不足的一个很重要的方面。

3.外商投资地区分布不平衡

陕西省各地经济发展存在较大差异，导致外商投资地域分布不平衡，大部分项目集中在关中“一线两带”的西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌农业示范区等。以2006年为例，“一线两带”五市一区新批吸收外资项目222个，占全省87%；合同外资9.51亿美元，占全省95.9%；实际外资9.15亿美元，占全省99%。可见关中地区是外商投资重点区域。以西安为中心的关中经济带吸引外商投资高端制造业和高端服务业的产业聚集效应强劲。但是其他城市由于受地理位置、物流成本高等因素制约，吸收外资规模很小。陕西省的进出口贸易也主要集中在关中地区，陕南、陕北产业外向度极低，边缘化趋势加剧，区域发展不协调矛盾日益显现，出口产品以低附加值、初加工品为主的总体格局仍未有根本性改变，随着国家外贸管理政策调整力度加大，结构调整压力日益加大。

上述陕西省吸引外资和对外贸易特点的形成，有客观方面的原因，也有主观的问题。

客观原因：陕西地处内陆，不临海，不临边，信息闭塞。经济基础薄弱，配套能力差，产品或服务的市场容量小，市场潜力不大等。基础产业和基础设施比较滞后，制约了生产的正常运行和经济的舒畅发展。这对于吸引具有一定规模的外资势必造成不利影响。此外因为地处内陆，陕西的口岸建设相对滞后，现代物流业发展缓慢，产业配套能力薄弱，制约了资本、项目的顺畅进入。随着货物贸易进出口的快速发展，国际物流瓶颈制约矛盾日益加剧。

主观原因：法律法规政策体系不够完善，法规体系不够健全，政策的执行和落实力度不够。专门为外商投资企业服务的体系还不健全，机制还不灵活，如金融和外汇管理部门对利用外资支持力度不大，存在配套难、贷款难、汇款难等一系列问题。已有的吸引外商投资的政策措施和维护外商投资环境的法规贯彻落实不力；政府行政服务效率低下，行政管理透明度差，投资手续繁杂，办事效率低下；在招商引资的方式和利用外资的形式上与国际惯例有距离，招商方式主要是以招商洽谈会为主，新的股权融资、项目融资等投资方式没有明显的突破。

四、陕西对外开放进一步发展的对策

陕西对外开放的进一步发展，需要政策和对策解决上述问题，以使陕西在新形势下对外开放更上一层楼：

对陕西省扩大引资充分利用外资的建议：陕西省对外开放的进一步发展，需要充分发挥陕西省自身优势，为投资者营造良好的创业硬环境，加强基础设施建设；同时更重要的是创造良好的创业软环境，建立健全法规体系，完善服务体系，强化政策执行力；加强政府行政管理，依法管理涉外经济活动，强化服务和监管职能；建立符合国际惯例的招商引资方式和贸易形式。具体思路：发挥高新开发区的技术优势，以高质量、高科技的项目吸引更多的外商投资；发挥关中“一线两带”的科教实力和生产实力，带动全省开放型经济快速增长；发挥西安出口加工区的政策集成效应，引导加工贸易转型升级；加快进行国有企业的重组和改革，实现投资多元化，股权多元化；增加进口国外先进技术和关键设备，促进陕西经济发展，产业结构的升级，提高国际竞争力；大力发展陕西的竞争优势行业产品的出口，把比较优势产品转化为竞争优势产品。优化出口商品结构，培育出口品牌，不断提高产品在国际上的非价格竞争能力。

作者简介：陈春会，女，1965年生，西北政法大学副教授，历史学博士后。本文是陕西省2009年党史研究重点课题成果。

【注释】

[1]屈：《体系趋向完整西部特色突出——当前陕西对外开放政策述评》[J].《陕西政报》1996年第11期。