地方政府政绩考核评价体系改革，实现和谐社会

改革地方政府政绩考核评价体系，构建和谐社会

白群燕

【摘要】随着经济发展方式的转变，我国地方政府传统的政绩考核评价体系已无法适应现行生产力的发展，其运用的手段、结果及价值目标与经济发展方式之间的矛盾加深，甚至已影响和谐社会的进程。本文旨在探讨改革地方政府政绩考核评价体系的原则，尝试提出新时期地方政府政绩考核评价体系的主要内容，以实现社会和谐。

【关键词】地方政府　政绩考核　评价体系　和谐社会

温家宝总理在2009年政府工作报告中指出：加快转变发展方式，大力推进经济结构战略性调整。2010年2月3日，胡锦涛进一步指出：“综合判断国际国内经济形势，转变经济发展方式已刻不容缓。我们必须见事早、行动快、积极应对，为我国加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展增添推动力。”这表明加快经济发展方式转变已经成为一项刻不容缓的重要战略任务。而在加快经济发展方式转变中，各级地方政府是具体的推动者和实施者。因此，地方政府在加快经济发展方式转变方面发挥着重要的作用。但是当前地方政府政绩考核评价体系的价值目标与转变经济发展方式的要求不相适应，有个别地方甚至因为地方政府因政绩考核体系的价值取向与社会发展目标相悖，加剧了社会矛盾，严重影响了和谐社会的进程。因此，为了构建和谐社会，加快转变经济发展方式，改革地方政府传统的政绩考核评价体系已刻不容缓。

一、当前地方政府政绩考核评价体系的局限性

地方政府政绩考核评价体系是指以地方政府为对象，考察地方政府管理活动所产生的积极影响和成果的一套指标体系。地方政府政绩考核体系建设为政府工作人员思想的统一提供了可能，而且也“为政绩考核工作的日常化提供了制度依据。它通过综合平衡各方面因素，总结出客观可行的考核制度。从这两方面来讲，政绩考核体系保证了政府工作的有序进行。”^[1]同时“政府政绩考核体系促进了法治型政府的形成”^[2]。自改革开放以来，我国逐步转向以经济建设为核心的发展战略，各级地方政府都以发展经济作为核心工作，因此地方政府政绩的考核也对于促进我国经济发展，提高人民生活水平发挥了重要的作用，但是因为政府管理体制改革滞后等多方面的原因，当前地方政府政绩考核评价体系在促进经济发展中也存在着一些局限性，这主要表现在：

1.缺乏对于德能勤绩廉各个方面质量的全面考核

我国目前地方政府及其官员政绩考核评价体系中，是包含着德能勤绩廉这五个方面的，但是这几个方面，特别是德能廉方面只是一个定性的考核，无法进行定量的考核，因此，存在着很大的随意性。造成“现行的‘德能勤绩廉’考核过于注重行政的宏观效果，工作导向不明显，难以与实际行政工作相联系，评价的可操作性很难把握”^[3]，这样反而形成一些负面的作用。

2.具体执行中过分关注反映“绩”及能够量化的指标

因为在实际操作过程中存在着对“绩”的质的考核难度，因此普遍重视以可以量化的GDP来反映“绩”量的考核。尽管GDP也确实在一定程度上反映了一个地区经济总量的变化，而且这一个指标也在一定程度上与失业率、税收等指标具有较强的相关度，因此，这些量化的指标就逐渐被各级地方政府过分重视，导致“当前的政绩考核指标体系就被以GDP为主的经济发展指标所替代，进而以GDP为主的经济指标就成为引导地方政府领导开展工作的“无形的手”。这种考核指标导向使得地方政府领导在实际工作中过于注重以GDP为主的经济指标，不利于社会经济的协调发展”^[4]。

3.在对“绩”的考核中注重短期的、显性的政绩，而忽视长期的、潜在的政绩

因为对于每届政府任期大约是五年，因此各级政府及其官员的政绩考核主要是此间的“绩”，这就促使各级地方政府及其官员力求在五年任期内使GDP总量最大化的短期行为，注重短期可以看到的短、平、快的“形象工程”，而不注重那些往往不注重依靠科技进步和提高劳动者素质等方式为转变经济发展方式培育先进动力。更有甚者，有的这种考核使得各级地方政府争相作假，据湖南一乡长自曝指标考核逼着各级政府作假，认为“县委、县政府对乡镇的政绩考核在很多方面背离实际，逼着乡镇干部造假。一些干部甚至认为，干工作就是一级骗一级。造假好的干部反而得到提拔，这就形成了错误导向”^[5]。

二、当前地方政府政绩考核评价体系引起经济发展方式现状与目标的矛盾

当前地方政府政绩考核评价体系存在的这些局限性，进一步加剧了我国经济发展中出现的资源短缺、环境污染和部分产品过剩的问题，导致我国经济发展方式长期以来难以迅速向“坚持以科学发展观为指导，在经济发展的进程中紧紧围绕人这个核心，切实做到全面协调的可持续发展、统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，使经济发展朝着有利于人和社会全面协调可持续发展的目标前进”^[6]。这是因为当前的地方政府政绩考核评价体系的价值目标及其引起的经济发展方式与我国目标经济发展方式之间存在着的矛盾，具体地说，这些矛盾主要表现在：

1.以“物”为核心和以“人”为核心的矛盾

当前地方政府政绩考核评价体系促使各级地方政府单纯追求GDP的增长这种“物”的目标，而忽视了GDP本身增长的目的在于为了“人”，在于使人民生活水平的全面、协调的提高。其结果使得各级政府大搞低水平、重复建设，产能过剩，同时破坏了生态环境、浪费了资源，最终既没有增加GDP，也难以满足人民生活水平不断提高的需要。这种评价体系引起的经济发展方式与我国“以人为本”的经济发展方式是相矛盾的。

2.单一目标与多元目标的矛盾

当前的地方政府政绩考核评价体系过分注重经济增长，而没有注重经济、资源、环境等多方面的协调发展。目前“某些地方、部门和干部，政绩考核就看GDP增长，就看招商引资的完成数额，就看财税报表的上缴数据，而其他如教育、文化、卫生、环保等等，都要为之让路。^[7]”不可否认，固然经济增长是基础、是核心，但是一个社会的发展是经济、政治、文化和社会的全面的、协调的发展。过分地注重经济增长的单一目标，将使各级地方政府仍然注重发展高耗能、高排放和高污染的工业，结果造成资源浪费、环境污染等问题。据统计，“2006年，中国经济增长10.7%，已经连续四年保持在10%以上，总体上是令人振奋的，但是喜中有忧，其中重要的一点是，我们在快速增长中付出的资源环境代价过大。2006年，按现行汇率计算，我国的GDP总量约占世界GDP总量的5.5%，但我们的能源消耗却占世界能耗的15%，钢材消耗占世界消耗的34%，水泥消耗占世界消耗的54%。即使考虑汇率因素，中国能源资源的产出率低，是一个不容忽视的事实”^[8]。因此，这种评价体系引起的经济发展结果与我国目标经济发展方式相矛盾，违背了科学发展观，影响了人与自然的和谐

3.短期目标与长期目标的矛盾

当前政府考核体系过分注重GDP的数量和速度，但是这种是不计成本的投入造成的。其结果是“即使实现了短期的经济增长，也是一种低效率、低水平、顾此失彼的增长，严重损害了人民的长远利益。不仅过度消耗自然资源，而且使经济与自然、社会的发展间失去平衡。这种做法的最大危害是忽视了人的全面发展和社会的全面进步，对未来的经济发展造成不利影响。”^[9]而我国的目标经济发展方式则要求短期目标和长期目标的统一，因此，很显然，当前地方政府政绩考核评价体系导致的经济发展方式与目标经济发展方式是相矛盾的。最终会激化人与自然的矛盾，进而影响人与人的关系。

三、改革地方政府政绩考核评价体系，加快向目标经济发展方式转变

人与自然、人与人的和谐是衡量人类社会和谐与否的基本条件。构建和谐社会，实现经济发展方式的转变，就必须改革当前的地方政府政绩考核评价体系，实现考核体系价值目标与经济发展方式目标的统一。为此，在改革和完善地方政府政绩考核评价体系时，要遵循以下原则：

1.全面性

要求新构建的地方政府政绩考核评价体系，一方面能够从经济、环境、资源和社会等各个方面全面地反映地方政府的政绩；另一方面对各个方面的质和量要进行系统、科学的分析，力争全面地反映，特别是要能够从各方面进行定量评价。

2.适用性

要求新构建的考核评价体系，一方面在考核地方政府的政绩时，既能反映现实，又具有可操作性；同时这种考核体系应该针对不同地区、不同部门的具体情况而具有相应的针对性和适用性。(www.chuimin.cn)

3.可比性

要求新构建的地方政府政绩考核评价体系，一方面具有“横向的可比性，即不同部门、不同行业和不同单位的领导干部政绩对比可以评出优劣”；另一方面具有“纵向的可比性，即通过不同时期，现任与前任领导干部政绩对比，反映领导干部政绩的发展变化和领导水平的提高”^[10]。

在这些主要原则的指导下，为适应新的经济发展方式的需要，坚持以科学发展观为指导，建立和谐社会为目标，构建地方政府政绩考核评价体系。在构建地方政府政绩考核评价体系的过程中，既要注重经济发展问题，又要注重社会全面发展问题；既要注重当前的发展问题，又要注重未来发展；既要关注经济、社会的发展，更要注重人的全面发展。对此，胡锦涛总书记指出：“不仅要重视经济增长指标，而且要重视人文指标、资源指标、环境指标和社会发展指标，坚持把经济增长指标同人文、资源、环境和社会发展指标有机地结合起来。”因此，在建立和完善新的地方政府政绩考核评价体系需要加强以下几个方面的内容：

1．经济和人文发展的统一

当前，经济发展是各级政府的中心工作，因此，对于经济发展的指标有必要放在重要的位置。这些指标主要包括GDP增长率，财政收入增长率、城镇居民和农民的收入增长率以及基尼系数等。但是发展是全面的发展，因此，还要注意反映人文发展的指标。这些指标主要有文盲率、教育投资占GDP的比重、参加文化活动的频率、参加体育活动的频率、外出旅游的频率^[11]等等。只有将这些方面的考核结合起来，才能实现经济与人文的协调发展。

2.经济发展和资源有效利用的统一

在对各级地方政府经济发展进行考核的同时，还要对于资源的利用状况进行考核。为此，还应该注意考核反映这方面的指标，其主要包括能源生产率、科学技术进步在经济增长中的贡献率、物质消耗的指标（如单位能耗）等等。只有将这些方面结合起来，才能实现经济社会资源利用的可持续发展。

3.经济发展和环境保护的统一

在对各级地方政府经济发展进行考核的同时，还要对环境保护状况进行考核。为此，还应该注意考核反映这方面的指标，其主要包括空气质量达标率和工业排污达标率等等。同时有关部门按照胡锦涛总书记在2004年3月10日中央人口资源环境工作座谈会的指示：“要研究绿色国民经济核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系。”探索将绿色GDP纳入地方政府政绩考核评价体系，有些地方也进行了相应的试点，如中组部在浙江省的政府政绩考核试点工作中，加入了三项涉及政府环保政绩考核指标，有“主要污染物排放控制率”、“环保投入”与“饮用水源水质达标率”^[12]。只有将这些方面结合起来，才能实现经济社会的可持续发展。

4.经济发展和社会发展的统一

在对各级地方政府经济发展进行考核的同时，还要对于社会发展状况进行考核。为此，还应该注意考核反映这方面的指标。2008年，胡锦涛在主持中共中央政治局第四次集体学习时发表的讲话中指出,要“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”,因此，我们还要注重从反映社会公共服务层次的指标进行考核，这些指标主要包括住房指标、社会保障指标、人口自然增长率、人口死亡率、医疗和健康指标等等。只有将这些方面结合起来，才能实现经济和社会的协调发展。

总之，只有地方政府政绩考核评价体系不仅包含着经济发展的指标，而且包含着人文指标、资源指标、环境指标和社会指标，才能使地方各级政府在追求政绩时，不仅注重经济发展，而且注重资源利用、环境保护、人民生活水平的提高和社会稳定，才能将短期目标与长期目标相结合，才能发挥这套机制的监督作用，促使各级地方政府推进经济发展方式转变的自主性和主动性。

作者简介：白群燕，女，1962年生，陕西临潼人，西北政法大学经济管理学院教授，硕士生导师。主要研究方向：社会主义经济理论与实践。

【注释】

[1]侯瑛：《对地方政府政绩考核体系建设的若干思考》，《黑龙江科技信息》2007（2），第61—62页。

[2]侯瑛：《对地方政府政绩考核体系建设的若干思考》，《黑龙江科技信息》2007（2），第61—62页。

[3]李国友：《论构建和谐社会背景下地方政府领导政绩考核指标体系之构建》，《社会主义研究》2007（1），第113—115页。

[4]李国友：《论构建和谐社会背景下地方政府领导政绩考核指标体系之构建》，《社会主义研究》2007（1），第113—115页。

[5]《湖南一乡长自曝政绩造假内幕“指标考核逼人当骗子”》，《农村实用科技信息》2007（10），第92页。

[6]蒲晓晔，赵守国：《关于近年来经济发展方式转变研究的观点述评》，《西北大学学报》2010（3），第30—33页。

[7]王月红：《各级政府对于经济发展方式转变驱动力缺失的原因和对策分析》，《学理论》2010（4），第14—15页。

[8]马凯：2007年3月18日在中国高层论坛2007年会上的讲话，人民网2007年3月21日。

[9]徐祖荣：《构建GDP与GNH为主要内容的地方政绩考核体系》，《求实》2007（9），第44—47页。

[10]课题组：《地方政府政绩考核方法研究》，《价值工程》2005（2），第23—24页。

[11]徐祖荣：《构建GDP与GNH为主要内容的地方政绩考核体系》，《求实》2007（9），第44—47页。

[12]李静江，吴小荧：《环保指标与地方政府政绩考核》，《马克思主义与现实》2006（2），第158—160页。