宅基地使用权抵押融资模式、风险及防范策略分析

宅基地使用权抵押融资模式、风险及防范策略分析

文/惠献波

摘要:随着农村宅基地使用权抵押融资试点工作在全国范围的逐步展开，农村宅基地处置风险、信用风险等问题日益凸显，制约了农村宅基地使用权抵押融资业务全面发展。为此，论文从理论、实践相结合的视角，对影响农村宅基地使用权抵押融资风险因素进行了实证分析。

农村宅基地使用权抵押实践模式探索

目前，不少农村地区相继开展了宅基地使用权抵押融资试点工作，取得了一定的效果。经过分类总结，宅基地使用权抵押融资共有三种典型模式，即：变更宅基地使用权之属性以抵押融资模式，宅基地使用权直接抵押融资模式，房屋所有权抵押、宅基地使用权间接抵押融资模式。

（一）变更宅基地使用权之属性以抵押

成都市农村宅基地使用权抵押融资实践是“变更宅基地使用权之属性以抵押”模式的典型代表。根据《成都市农村产权抵押融资管理办法（试行）》，农户在申请办理宅基地使用权抵押融资之前，应将抵押宅基地使用权性质变更为集体建设用地，并在国土资源管理部门办理宅基地登记手续。抵押就已变更的宅基地使用权向村集体提出出让申请，并承诺放弃以后再次申请宅基地的权利。在宅基地使用权的出让手续得到办理之后，农户即可向农村信用社等金融机构申请抵押贷款（宅基地及农村房屋使用权一并抵押），农村宅基地抵押权自登记之日起设立。

由此可知，成都市实践模式巧妙回避了宅基地使用权抵押在法律上受限的难题。然而，在抵押过程中，宅基地的属性被改变，假如农民无法及时还清贷款，农民就会失去宅基地使用权，会在一一定程度上损害到农民及农村集体经济利益。

（二）宅基地使用权直接抵押模式

广东省郁南县宅基地抵押融资实践是农村“宅基地使用权直接抵押”模式的典型，即农户将宅基地使用权直接抵押给农村信用社等金融机构。农民申请宅基地抵押融资时，由其所在自然村2 /3以上的村民代表签名担保，相关部门进行审核后，对抵押宅基地进行价值评估，郁南县国鑫投资有限公司作为担保方，若贷款到期时，农民无法及时还清款项，郁南县国鑫投资有限公司要承担连带责任。郁南县国鑫投资有限公司对金融机构偿清债务后，再与农民协商处理抵押宅基地使用权流转问题。

由此可知，宅基地使用权直接抵押模式避免改变宅基地使用权的性质，避免了抵押权人直接处分宅基地使用权问题，进一步降低了金融机构抵押融资的风险，有利于促进宅基地使用权抵押融资业务健康、顺利开展。

（三）房屋所有权抵押，宅基地使用权间接抵押

首先，抵押融资人要持集体土地使用权证、农村房屋所有权证明到农村信用社等金融机构提出融资申请，资料通过农村信用社审查后，抵押融资人到当地村委会签订同意宅基地使用权随农房抵押、抵押权实现时同意处置宅基地的承诺书，抵押申请人到当地房管部门办理农村房屋产权抵押登记手续之后，与农村信用社等金融机构签订房屋所有权抵押，宅基地使用权间接抵押融资协议，金融机构发放贷款。

由此可知，此模式既不违反“房宅一体”基本原则，还巧妙地规避了法律对农村宅基地使用权抵押融资的禁止性规定。

（一）法律风险

宅基地使用权抵押贷款业务的开展在农村金融支农产品创新方面迈出了新步伐，不可否认，此项业务所取得的经济效应是正方向的。然而，宅基地使用权抵押贷款业务是依据地方性政府文件展开的。我国《物权法》、《担保法》等法律都明确地将农村宅基地使用权排除在抵押品之外，由此可知，在《物权法》、《担保法》等法律对农村宅基地使用权抵押融资业务持禁止态度的情况下，农村宅基地使用权登记办理工作无疑将成为不可能，然而，我国法律明文规定，没有办理登记手续的抵押物品不得对抗第三人，也就是说一旦抵押融资协议产生经济纠纷而诉至人民法院，由于缺乏相关法律法规的支持与保护，人民法院往往会做出抵押合同违法、协议无效的判决，宅基地使用权抵押融资业务的开展隐含着较大的法律风险。

（二）信用风险

信用风险是指抵押贷款人不能履行还本付息的义务而农村信用社等金融机构的预期收益与实际收益发生偏离的可能性。宅基地使用权抵押贷款的信用风险主要体现为以下几方面：

一是因宅基地价值不实而导致的风险。宅基地所处位置、附属设备、周边环境以及产权归属等问题十分复杂，这些情况已成为造成宅基地抵押物价值不实的风险因素。作为抵押物，如果宅基地不能办理抵押登记，农村宅基地就不具备合法抵押资格，抵押权益就不能得到法律保障，如果农村信用社等金融机构对抵押物风险估计不够，将融资抵押比率设定过高，宅基地抵押融资发放过多，自然加大了信贷风险。

二是因抵押贷款人欺诈而导致的风险。农业生产经营活动本身存在着巨大的不确定性，当抵押贷款人经营管理不善，还不清贷款时，贷款人就可能通过捏造事实，隐瞒真相，或其他不正当方式，以宅基地作为抵押品，骗取根本没有偿还能力或超过其偿还能力的贷款，诸如宅基地使用权虚拟抵押、重复抵押等等。

（三）操作风险

 开展宅基地使用权抵押融资业务的金融机构主要是一些涉农组织，如农村信用社、村镇银行、地方商业银行等等，他们组织机构规模小，管理机制不完善，经营费用较高，风险管控能力较弱，吸收储蓄存款能力增长速度缓慢，融资结构不合理，盈利风险加大。另外，涉农信贷工作人员整体素质偏低，风险防范意识淡薄，资金管理经验欠缺，合规操作意识较差，甚至有一部分信贷人员受利益诱惑，为了达到个人目的，从中谋取私利，造成农村信用社等金融机构不良融资率增强。

（四）市场风险

目前，在广大农村地区，完善的农村宅基地使用权交易、流转尚未形成，很多宅基地使用权交易、流转业务的开展大多是在私下以契约的方式完成的。宅基地使用权抵押业务所面临的阻碍主要表现为产权登记难、价值评估难，使用权流转难、处置难、变现难等很多问题，加大了宅基地使用权处置、变现难度。而一旦抵押融资农户违约，金融机构必然要面临宅基地使用权处置问题，假如农村信用社等金融机构无法与抵押农户达成宅基地使用权折价，或者以拍卖、变卖宅基地使用权所得的价款受偿等协议，宅基地抵押权就无法实现。抵押变现存在的风险，必然影响金融机构开展宅基地使用权抵押改革的积极性。

（五）道德风险

所谓道德风险是指农村信用社等金融机构从业人员为满足自身某种需求，在其道德修养、价值取向的影响之下，未能使农村宅基地抵押融资业务行为达到最优状态化，从而引起或故意导致农村信用社等金融运行处于风险状态的可能性。道德风险它包括金融机构经营者或操作者工作不负责任、贪污欺诈、偷闲读职等行为，比如，一些业务员职业道德缺失，粗心大意、责任意识淡薄，轻率发放贷款又疏于管理，随意放贷，造成风险隐患；有些业务员受利益诱惑，为了一己私利，造成农村信用社等金融机构不良贷款。由于宅基地使用权抵押融资的特殊性，风险具有一定隐蔽性，一旦引发风险，很难控制。

（一）现行法律法规障碍

我国《物权法》第184 条、《担保法》第 37 条明文规定，农村宅基地使用权不得抵押，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》 也对城镇（市）居民购买农村宅基地等行为作了禁止性规定，也就是说只有农村宅基地转化为国有建设用地之后，农村宅基地才具备抵押融资的基本条件。虽然说，农村宅基地使用权抵押融资业务在部分农村地区进行试点，然而，此项业务的展开主要依靠地方性文件、地方政策来调整的，一旦宅基地使用权抵押融资协议纠纷诉至人民法院，由于缺乏法相关律的支持与保护，基于“保护农民利益”、“农村稳定问题”角度的考虑，人民法院就会做出抵押违法、协议无效的判决。

（二）农业生产经营的弱质性

农村土地的经营性收益是农村宅基地使用权抵押融资的主要还款来源之一。然而，我国农业劳动力基本素质，农业科学技术对农业生产经营活动的贡献率较低，农业生产活动对自然条件的依赖程度强，抵御自然灾害的能力比较弱，容易遭受自然灾害破坏，农业仍然是弱势产业，与此同时，农业生产经营的项目规模小，技术含量低，农产品附加值不高，受农产品市场影响较大。另外，农户的经营管理能力弱小，市场信息十分匿乏，农户生产经营效益的不确定性大大加强。一旦农业生产遭受自然灾害，贷款将失去稳定的第一还款来源，大面积的信用违约现象发生将不可避免。

（三）金融机构自身不足

首先，操作程度不规范、从业人员素质偏低。目前，我国对农村宅基地使用权抵押融资缺乏有效监管，开展此项业务的农村信用社等金融机构仍然没有形成明确、操作性强的贷款管理办法与操作流程，信贷员主要根据当地农村特点、自身经验来开展农村宅基地抵押融资业务。另外，部分农村地区的信贷员业务素养不高，对国家基本政策实质理解不到位，对职业操守基本要求不够熟悉，违规操作甚至违法的现象时有发生。

其次，信息不对称问题带来的风险隐患。在当前的农村宅基地管理制度下，农村信用社等金融机构对抵押宅基地产权归属、基本权利是否存在瑕疵、宅基地是否存在重复抵押等相关信息很难有详细了解，这就给农村信用社等金融机构信贷员、内（外）部工作人员串谋、虚假抵押等违规操作埋下了伏笔。(www.chuimin.cn)

（四）农村宅基地主权归属不明确、价值评估制度不完善

宅基地抵押的本质在于农民以宅基地使用权为抵押载体向农村信用社等金融机构取得担保资金，在实际操作过程中，金融机构更倾向于接受那些产权主体明晰、权属范围确定的农村宅基地作为抵押融资对象。然而，由于历史原因，时至今日，我国农村宅基地监管制度仍然不健全，农村宅基地使用权确权、登记工作仍然没有全部完成，农村宅基地产权缺乏清晰界定。与此同时，我国宅基地的价值评估工作仍然缺乏客观基础，专业的宅基地评估组织十分缺乏。

（五）农村社会保障体系尚不完善

在我国农村，农民手中的宅基地使用权就是农民生老病死的主要依赖，宅基地既有财产性权利特性，又具有十分强大的社会保障特性。现实中，农民对宅基地抵押使用权抵押融资积极性不高，其本质就是在农村社会保障体系尚未健全的条件下农民本能的一种自我保护。一旦因不能及时偿清抵押贷款，农民就会失去唯一宅基地使用权，整个家庭就会面临无家可归、居无定所的巨大风险，甚至会影响到整个农村的社会稳定。

宅基地抵押使用权抵押融资风险防控措施

（一）修改法律法规

进一步完善《物权法》等相关法律、法规，充分赋予农村宅基地使用权完整的用益物权权能（占有权、使用权，转让权、抵押权）。另外，为确保农村集体经济组织成员及其后辈人能够公平取得宅基地使用权，《物权法》等法律应为通过宅基地抵押权的实现设置一种完善退出机制，也就是说向抵押权人、受让人提供对宅基地的占有、使用的最长期限，可参照城镇居住用地、建设用地使用权的期限，宅基地使用期限可以定为70年。

（二）建立完善的政策支农机制

1.加大财政支持力度

充分发挥财政支持的杠杆作用，积极引导、激励农村信用社等金融机构加大涉农信贷投放力度，提升农村信用社等金融机构抵抗风险的能力、增强其开展农村宅基地使用权抵押融资业务的信心。

2.加强政策激励机制

参与宅基地使用权抵押融资试点的农村信用社等金融机构都带有明显地支农色彩，此项业务收益低、操控难、隐患多、风险大。为此，政府部门应对给予农村信用社等金融机构一系列优惠政策以及鼓励措施，通过减（免）营业税率、调整转存款利率等政策手段，降低宅基地使用权抵押融资交易费用，提高农村信用社等金融机构支农服务的积极性。

（三）强化金融机构内部管理

第一，合理控制抵押融资额度及期限。农村信用社等金融机构要认真总结开展农村宅基地使用权抵押融资业务试点地区的成功经验，对宅基地使用权抵押贷款额度、还款期限等问题要做详尽的调研，可以考虑将宅基地抵押融资额度控制在50万以内，偿还贷款期限控制在10年以内。

第二，加强风控监管工作。进一步完善农村宅基地抵押融资客户信用档案，对那些申请抵押融资材料存在瑕疵、个人信用存在不良记录的农户应慎重决策；与同时，加大对宅基地抵押融资批准、发放等责任追究的处罚力度。

第三，加强融资后期管理、风险评估工作力度。基层信贷员要密切跟踪宅基地抵押融资农户资产变动情况，做好抵押融资风险评估与动态监测工作，定期走访、调查抵押农户，对抵押贷款的用途、效果进行动态管控。

（四）建立健全宅基地使用权抵押配套制度

1.建立健全农村宅基地价值评估体系

政府管理部门应尽快制订宅基地价值评估办法、操作规范等文件，进一步规范我国农村宅基地价值评估工作，从具体操作上讲，建议由我国农业行政管理机构、土地管理机构牵头组建农村宅基地价值评估中心，制定农村宅基地评估标准，规范农村宅基地评估程序，为农村土地价值的资产化提供制度保障，为农村信用社等金融机构开展宅基地使用权抵押融资业务提供完善、规范的价值评估服务。

2.完善宅基地使用权抵押融资风险防范机制

完善的风险防范制度及农业保险机制是实现宅基地使用权抵押融资业务健康运行、降低信贷风险的重中之重。可参照广东省郁南县宅基地直接抵押模式，在农村宅基地使用权抵押融资过程中引入第三方担保机构，建立多元化、多层次的宅基地抵押融资信用担保体系（如担保公司担保、农户联保、农村干部担保等等），进一步转移、分散、化解农村信用社等金融机构开展此项融资业务的风险。与此同时，政府部门应建立农村宅基地使用权抵押融资风险补偿基金，筹建专业的农村信贷担保组织，通过政策引导、金融支持等形式引导保险公司开展农村宅基地抵押融资保险业务。

3.建立健全农村社会保障体系

进一步完善我国农村养老保险、医疗保险、最低生活保障等基本保障制度，采用政府投入、集体补助、个人出资、社会援助相结合的缴费方式，建立覆盖面广、保障水平高的农村最低社会保障、农村合作医疗保险和农村养老保险三项制度，进一步弱化农村宅基地的保障性功能，充分发挥宅基地用益物权性能，逐渐形成以长期、稳定的经济收益为支撑的内生性农村保障机制，确保农民不因宅基地使用权被流转而降低居住条件与生活质量。

主要参考文献：

1.王悦，霍学喜.宅房抵押融资风险成因及防范策略[J].河北学刊，2014（02）：119-122.

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4.韦想，狄志颖，吕昕.农村宅基地使用权抵押融资风险分析与完善[J].法制与社会，2015(04)：212-213,216.

5.苏州市农村金融学会课题组，樊震宙.宅基地使用权抵押融资的现实风险分析及防范机制研究[J].现代金融，2015(02)：16-17.

注：本文获得河南省科技计划项目“农村土地经营承包权融资问题研究”（编号：132400410220），河南省教育厅人文社会科学研究项目“农地经营权抵押贷款推广研究：模式、影响与路径设计”（编号：2015-QN-195）等支助。

 作者单位：河南省财政税务高等专科学校