金融业改革与混合所有制经济的路径和挑战

金融业改革与混合所有制经济：路径与挑战

文/王曙光 杨敏 

摘要：论文通过对金融业混合所有制经济的双重视角考察，提出了金融业混合所有制改革的增量模式和存量模式；通过对四类不同层次的混合所有制金融企业及其改革路径选择的分析，提出了“分层混改”方案，并对理论界在银行业混改中的认识误区进行了澄清，从公共品和银行特殊战略地位角度强调了银行业混改中简单化和一元主义模式的弊端；还对银行业混改中的所有者缺位、公司治理、国有股减持、员工持股、国家控制力等核心挑战及其解决方案进行了探讨，最后提出银行业混改的渐进、自愿和差异化原则。

文献综述：金融业改革与混合所有制经济构建的若干争议

当前深化国企改革的重大课题之一是大力发展混合所有制经济。金融业作为国民经济的重要组成部分，更是此轮国企混合所有制改革的重头戏。在金融业尤其是银行业的混合所有制改革的运作模式和机制设计等方面，学术界还存在着巨大的争议。

金融业构建混合所有制经济，首先需要明确的问题是发展混合所有制经济的主体和内容。学者们从提升国有银行效率、改善公司治理和增强资本实力角度论证了国有商业银行发展混合所有制经济的必要性。虽然目前国有商业银行已经实现股权多元化，但是仍存在国有股东占比过高等问题。部分学者认为此次改革的核心是通过引入民营资本破除国有股“一股独大”问题；部分学者则认为，城市商业银行更具有推进混合所有制经济的基础，因为大中型商业银行降低国有股本在股份结构中的作用可能存在巨大的金融风险，而城市商业银行则可以通过引进境外战略投资者、引进国内民营资本、上市募集资金等多种手段优化股权结构，发挥混合所有制经济的优越性。

金融业实行混合所有制经济的最终目的是通过体制改革补齐公司治理短板。部分学者认为，要按股权份额给予民资股东相应高管职位，让民营资本获得实质的话语权；而部分学者则认为，民营资本一旦进入银行参与经营管理决策，可能会因民营资本的“经济人”属性而影响银行的经营方向，诱发关联贷款和道德风险问题。

十八届三中全会决议提出，鼓励混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。赞成员工持股计划的学者认为，银行特别是国有银行对员工的股权激励一直以短期激励为主，必须完善中长期激励机制，通过员工持股计划可以提高管理层和员工对银行中长期战略目标的关注；而反对员工持股计划的部分学者则认为，员工持股会引发国有资产流失的风险；还有学者认为员工持股容易诱导员工的搭便车行为，激励作用有限。

从当前学术界的讨论，我们可以看出，尽管在大的改革方向上学者们对金融业混合所有制改革的必要性的看法基本是统一的，但是总体说来，在金融业构建混合所有制经济的诸多关键问题上，尤其是在未来金融业混合所有制改革的模式选择、机制设计和推进方式上，学术界并没有达成统一的意见，且没有一以贯之的理论支撑和逻辑建构。

 从双重视角的混合所有制经济看金融业改革的两种模式

（一）微观视角下的混合所有制经济与金融业的存量改革模式

可以从双重视角来看待混合所有制经济。所谓双重视角，包括微观和宏观两个方面。微观视角即是从一个企业内部的产权结构出发，其混合所有制经济的构建主要体现为产权主体的多元化，即一个企业内部既有国有经济成分的产权，也有民营经济成分的产权。从微观视角出发，一个金融企业如果包含着不同性质的股份，即是实现了产权的多元化，即可归属于混合所有制金融企业。实际上，我国目前银行业中的很大一部分，已经实现了银行内部产权结构的多元化，国有资本、地方政府资本、私营资本、外国资本等都被引入到银行业中，形成了事实上的混合所有制企业（见表1）。

由微观视角的混合所有制金融企业出发，所形成的金融业未来改革模式可以称之为“存量改革模式”，即在现有的金融企业中，尤其是在现有的国有产权为主的金融企业中，按照金融企业未来发展的需要，适当引入非国有资本，尤其是引入带有战略投资者性质的其他非国有资本（包括私营资本和外国资本）。这种存量改革模式的优势在于，它可以用比较低的成本，实现我国金融业的转型与发展，既可以极大地充实金融企业的资本金，增强其市场竞争力，又可以极大地改善其产权结构和法人治理结构。而产权结构和治理结构改善是存量改革模式的最大诉求。

（二）宏观视角下的混合所有制经济与金融业的增量改革模式

宏观视角则是从整个经济体的角度来考察。从整个国民经济来说，假如既存在国有经济性质的企业，又存在非国有企业，则这个经济即可称之为混合所有制经济。从这个角度来说，如果我国既存在国有银行，又存在诸多非国有银行，则我们就可以说金融业（或狭义上的银行业）已经构建起一种混合所有制经济形态。事实上，在我国的银行谱系中，既有国有性质的银行，又有非国有性质的银行，包括地方政府股份为主的银行、民营股份为主的银行以及外国银行。这就是典型的混合所有制经济形态。从这个角度来说，我国金融业早已建立了真正的混合所有制经济形态。

由宏观视角出发而进行的金融业改革模式，可以称之为“增量改革模式”。这种改革模式着重在整个金融业中塑造具有“混合所有制经济性质”的金融企业，就狭义的银行业来说，就是要建立新的非国有性质的银行，也就是是我们今天惯用的“民营银行”。建立新的民营银行，在中国经过二十多年的讨论，到现在已经有比较切实的举措。2014年批准建立的五家民营银行是增量改革初期最重要的成果之一。从成本来说，增量模式要比存量模式高一些，但是对于改善金融业市场竞争结构而言，增量模式的意义更大。大量民营银行的建立，有助于打破国有银行的垄断，改善中国银行业的市场竞争结构，使市场竞争更加充分，从而极大地提高中国银行业的运行效率，提高银行业的质量（见表2）。可以说，消除金融业垄断、改善市场竞争结构，是增量改革模式的最大诉求。 

（三）从历史路径来看我国金融业改革应采取存量为主增量为辅的模式

1.我国银行业改革的历史阶段及其特征

改革开放以来，我国银行业经历了很多次变革，从世界范围来看，这些变革不仅从深度和广度而言是极为深刻和广泛的，而且从变革实施的速度来说也是极为迅猛的。三十多年以来，我国银行业的市场竞争结构、产权结构和公司治理结构发生了深刻的变化，取得了长足的进步（王曙光，2001）。我国银行业的改革可以分为以下几个阶段：

第一阶段（20世纪80年代初期到90年代初期）：国有专业银行体系构建和中小银行体系（城市信用社和农村信用社）产权明晰化的初级阶段。改革开放初期，我国国有专业银行体系逐步建立，专业银行在体制上带有明显的计划经济色彩，在业务领域上是相互分割的，而其产权结构则呈现出高度的单一性，是纯粹的国有银行。尽管如此，国有专业银行的建立及商业银行与中央银行体制的切割，仍然具有划时代的意义。在这个阶段，代表中小银行的城市信用社和农村信用社则在产权的明晰化方面取得了重要的进展：一些城市信用社在1995年前后改制为城市商业银行和城市合作银行；农村信用社则在1996年实现了与农行的正式脱钩，开始步入独立发展的新阶段，而其产权也进一步清晰化，一些农信社开始逐步在资格股之外引入投资股。在这个初级阶段，国有商业银行体系初步构建，而中小银行体系则开始产权改革的尝试与探索。

第二阶段（20世纪90年代中期到21世纪初）：国有专业银行向国有商业银行转变、股份制商业银行逐步建立以及中小银行体系的产权多元化的推广阶段。在这个阶段，我国国有专业银行开始逐步演变为规范的商业银行体系，其专业隔离逐步被打破，国有商业银行之间的竞争加剧，其计划色彩逐步淡化，而其商业化色彩逐步明晰，这与我国市场化转型的大环境是相匹配的。以城市信用社和农村信用社为代表的中小银行体系的产权改革力度则更大。一大批城市商业银行开始改制组建，农村信用社也逐步被改制为农村合作银行和农村商业银行，改制的结果是资格股逐步被淡化甚至被取消，而吸引社会投资形成的投资股比重则不断增加，使农信社体系的产权多元化改革逐步走向深入，民间资本进入农村信用社体系导致农信社的资金实力和资产质量都大为提升，扭转了几十年来资产质量低、运营绩效差的局面。在这个阶段，国有银行体系的大规模股份制改造尚未开始，国有银行改革滞后的根源仍在于要为国有企业改制承担巨额的制度变迁成本（王曙光，2010）。而农信社和城市信用社体系的产权改革则明显加快，为我国银行业体系的混合所有制构建提供了经验，这种模式也就是本文所说的存量改革模式。而随着农信社和城市信用社的混合所有制的探索和实践，其经营机制和法人治理结构也逐步改善。在这个时期，我国的股份制商业银行逐步建立，这些股份制银行的产权结构是多元化的，是天然带有混合所有制形式的商业银行，这些股份制银行的建立既在某种程度上打破了国有银行体系的垄断，加剧了市场竞争，改善了市场竞争结构，同时又使得我国银行业的产权结构走出了单一化的局面。

第三阶段（21世纪初期的10年）：国有银行体系的股份制改造与中小银行体系产权改革的深化阶段。在这个阶段，我国国有银行的股份制改造进入了实质推进阶段。2003年到2008年左右，在国家对其不良资产花费巨大成本进行剥离的前提下，我国四家国有商业银行陆续通过股份制改造，成为公众上市公司，其运行机制和内部治理发生了深刻的变化。与此同时，以农信社和城信社为代表的中小银行体系的产权多元化改革亦进入深化阶段，它们加速引入民间资本，甚至有些引入了战略投资者，部分较好的农村商业银行和城市商业银行甚至上市融资，其股权结构更加多元化。从总体来看，进入21世纪，我国银行业的混合所有制特征更为明显，形成国有资本、社会资本、海外资本共同参与的多元化的股权结构。

第四阶段（十八大之后）：近年来，我国银行业的产权改革进一步推进，2013年十八届三中全会将混合所有制改革列为国资国企改革的重要战略举措，国家将混合所有制改革作为银行业改革的目标模式之一，加大对于民营银行的试点支持力度，2014年批准设立了五家中小型民营银行。而股份制银行和国有商业银行的混合所有制改革的深化也成为题中应有之义。

2.我国银行业“增量为辅存量为主”的混合所有制改革模式

从以上四个阶段的历史梳理来看，我国在近40年的金融业改革中一直采取增量为辅存量为主的改革模式。与庞大的存量相比，局部的增量的变化实际上是微乎其微的，虽然其意义不容忽视。存量的改造在国有银行、城市信用社和农村信用社中广泛展开，作为一种推进成本较低的改革，存量部分的改造既使传统银行体系的产权结构和治理结构得到明显改善，同时又较好地保持了我国银行体系的稳定性和连续性，这是渐进式的金融改革乃至于经济改革的重要特征之一。对增量部分的谨慎推进，对民营银行的谨慎引入，并不意味着国家不想发展民营银行，而是在策略方面更关注操作上的稳健性和渐进性，更关注系统性风险的控制，更关注增量改革节奏的把握。银行业这种“增量为辅存量为主”的改革模式，将会在相当长时间内得到持续，这是根据我国国情禀赋的约束而在银行业的“效率和稳健”之间进行权衡后所获得的最优改革模式。

分层混改：四类不同层次的混合所有制金融企业及其改革路径选择

（一）分层混改的主要思路和路径选择

无论从规模结构还是从产权结构来说，我国银行业的谱系都是极其多元化的。这种多元化的银行业业态也就意味着不同银行的发展战略、运行机制以及在国家经济社会中的地位和功能有很大的差异。由此看来，一刀切的简单化的混合所有制改革模式不能解决我国银行业的问题，因而不是金融业混合所有制改革的目标模式。本文提出“分层混改”的目标模式，即区分不同类型和规模的银行，实行差异化的混合所有制改革策略。本文把中国银行体系分为四类：

1.第一类金融企业：国有经济成分的独资形式

这类金融企业主要是指在国家经济发展战略和国家金融安全中占据重要地位的银行，这些银行规模大、涉及中国经济社会发展的重大布局和战略利益，因此适宜采取国有独资形式。要吸引不同的国有资本，形成国有的股份制银行，改善其公司治理。在混合所有制的金融业态中，这类金融企业扮演着独特的不可忽视的角色。我国三大政策性银行就基本属于这类金融企业，这类金融企业不适宜引入民间资本和国外资本。

2.第二类金融企业：国有经济成分的控股形式

这类金融企业在国家战略中拥有重要地位，涉及国家重大战略利益，但同时又具有一定的市场竞争性质。工农中建交等五大国有商业银行即属于此类。对于此类银行，在进行股份制改造和公开上市之后，可以引入少量战略投资者，以改善其内部治理结构，但是不宜引入普通私营资本和外国资本。

3.第三类金融企业：国有经济成分的非控股形式

这类金融企业基本上属于竞争性的市场主体，其股份持有者主要是国有企业集团、地方政府以及民营企业。我国大部分的股份制商业银行（如招商、光大、华夏、中信几家由国有企业集团控股，浦发、兴业、北京银行等由地方政府控股）、城市商业银行、农村商业银行（以及农村合作银行）等，均属于这类金融企业。此类银行主要强调竞争性，因此在混合所有制改革中要积极引入社会资本和国外资本，适当实现国有股减持，努力实现股权多元化，要切实改善公司治理。(www.chuimin.cn)

4.第四类金融企业：非国有经济成分为主的企业

我国还存在着一些主要由私营资本组建的银行，这些银行中有些属于较大型的银行，但大部分都是中小型银行，在我国基层金融体系中扮演重要地位，对于中小企业融资和农村融资具有重要意义。此类银行因其具有极高的竞争性，因此适宜大力引入多元化的资本，也可以引入国有资本、地方政府资本、外国资本，鼓励其实现股权的充分多元化，构建混合所有制经济形态。

（二）克服一个认识误区，强调一个战略视角

以上我们讨论了四类不同层级的金融企业所应该采取的混合所有制改革模式，也就是分层混改模式。在这个讨论中，我们要克服一个认识误区。很多人认为，要进行混合所有制改革，就要在所有银行中进行国有股减持，就要在所有银行中引入社会资本和国外资本。这是一种对混合所有制的严重的误解。本文一直强调，在一个混合所有制经济中，应该包含着国有独资企业、国有控股企业、国有非控股企业、私营企业等四类企业，换句话说，包含这四类企业的经济，即可称之为混合所有制经济。有些人基于“混合所有制经济就要求所有的企业必须是国有和私有经济成分混合”的错误观点，主张所有银行都必须实现国有股减持和引入私营资本，这种简单化的一元主义的思维所导致的“一刀切”的做法，在实践中是极为有害的。混合所有制要包含不同性质的企业，每一个企业要根据自身的情况选择较为适宜的产权结构和治理结构，要强调差异化和多元化，而不是简单化和一元化。依据这个逻辑，我们就应认识到，在一个国有银行中吸纳各种不同的国有经济股份，从而组建一个股份制的国有商业银行，这种方式仍然属于混合所有制改革，尽管经过股份制改制后的银行是一个纯粹以国有企业股份构成的银行。

我们还要强调一个战略视角，即从公共品的战略视角来看待金融业尤其是银行业的混合所有制改革。金融产业尤其是银行产业，与国防产业和教育产业一样，既具有一定的公共品特征，又具有一定的非公共品的市场竞争特征（Stiglitz，1993）。从公共品的角度来看，金融产业不仅是一个竞争性的产业，它还关系到一国的金融安全和国家社会稳定，因此各国对于金融体系的管制比一般竞争性领域的管制都要严格，其市场化程度要受到一定的限制。金融安全和国家社会稳定是一种公共品，因此完全依赖竞争性的市场供给是不可能完全有效的。从公共品的战略视角出发，我们在银行业的混合所有制改革的路径选择和战略选择过程中，就要考虑到部分银行所承担的公共品供给的使命，从而在混合所有制的战略目标选择和路径选择方面采取差异化的策略。我国政策性银行和国有商业银行在国家金融安全和国家经济社会发展战略中扮演了一定的公共品供给者的角色，因此其混合所有制改革就要极其谨慎，不宜引入普通的民营资本和外国资本，这在国际上也是通行的惯例。如果我们不能够深刻地认识这一点，我国的银行业改革就容易采取简单化的做法，甚至采取一元化的准私有化模式，这对于我国银行体系的安全和我国金融安全是极其有害的。

金融业混合所有制改革中的核心挑战及其解决设想

我国金融业尤其是银行业混合所有制改革的最终目的，是在银行业中构建适应国际竞争环境和国内竞争环境的一整套运行机制和激励约束机制，彻底改革传统金融体系中运行效率低下、内部治理结构不完善的问题，使我国金融体系进一步提升市场竞争能力，实现可持续发展。

金融业的混合所有制改革所遇到的核心挑战主要是以下五个问题：

第一，如何解决所有者缺位，实现国有股东人格化。

在国有经济成分控股或独资的银行中，如何体现国家作为国有资产的真正所有者行使相应所有者权利，是一个极端复杂和棘手的挑战。而所有者缺位问题不解决，银行在混合所有制改革过程中很有可能出现国有资产流失和内部治理失效的问题，可以说所有者缺位是国有银行混合所有制改革中的最核心挑战。塑造人格化的国有资产运营主体，对银行中的国有资本的增值保值进行监督管理，是一个比较理想化的模式。通过建立国有资本运营公司和国有资本投资公司来实现国有股东的人格化，这两类公司成为国有资本的运作平台，与出资者形成“委托-代理”关系，而与控股或参股的企业则形成股东和被投资企业的关系。平台型国有资本运营或投资公司扮演着中间层的角色，一方面解决了所有者缺位和所有者人格化的问题，另一方面也可以实现比较规范的法人治理，不对所投资的企业进行不适当的行政干预，实现了政府的职能转型。

第二，如何改善公司法人治理并建立中国特色的治理结构。

构建混合所有制经济的核心目标之一即是建立完善的公司治理结构，建立有效的激励、约束和制衡机制。有些银行在引入社会资本实现产权多元化之后，其内部治理结构发生了很大的变化，银行董事会中出现了私营企业的代表，但是传统银行的决策体制并没有变化，银行的重大决策和人事变动仍旧脱离董事会而由内部人决定，政府对人事安排实施强大的介入。这种现象有违混合所有制改革的目标，也难以建立真正的公司法人治理。在国有控股或国有独资的企业中，要进一步明确党委、董事会、监事会、经营层、股东代表大会之间的权责关系，党委负责人进入董事会，按照公司法要求对企业进行规范的决策和治理，各主体之间形成真正互相约束、互相制衡的关系。

第三，如何在国有股减持过程中避免国有资产流失。

事实上，构建混合所有制经济最有可能出现的大问题，还是国有资产流失，就是相关方面趁改革之机把国有资产变成谋取暴利的机会。因此在国有股减持过程中要做好顶层设计，避免国有资产流失。一是建立一套科学合理、公开透明的国有资产评估体系，打造公开、透明的国有资产转让平台。二是严格执行操作流程，保证各个环节合法透明、公平公正。三是重塑国资监管机构职能，国资监管机构将以“管资本为主”，建立监管的权力清单和相关的责任追究制度。四是完善企业内部监督机制，强化董事会规范运作和对经理层的监督，加强企业内设监事会建设，重视企业职工民主监督。发展混合所有制经济，本意是增强国有资本放大功能，有利于国有资本保值增值、提高竞争力，绝不是让大家都来分割蛋糕。构建混合所有制经济，一定不能偏离这个轨道。

第四，如何推进员工持股计划以实现有效的激励和约束。

通过员工持股计划，可以提高管理层和员工对银行中长期战略目标的关注。但同时由于兼有股东和雇员双重身份，也将导致持股员工因为缺乏必要的监督而产生道德风险。因此要采取必要的措施，真正实现员工、管理层和股东成为“风险共担，利润共享”的利益共同体。一是完善员工持股计划的法律法规建设。完善的法律制度是员工持股制度发展的基本保证，通过立法规范员工持股适用范围、股票来源、资金来源、入股价格、员工持股比例安排、退出机制等一系列制度安排。二是坚持员工持股与员工参与相结合。员工持股制度不仅要让员工分享企业发展成果，而且要让员工转换身份，真正参与公司治理，实现持股员工将个人利益与银行中长期利益有机统一起来。三是加强外部监管和完善内部控制制度。国资委和工会组织应落实监管部门承担外部监管职责，同时实施员工持股的企业应建立内部监督机构，维护持股员工的合法权益。

第五，如何在金融业混合所有制改革中保持国家对金融业的控制力。

基于金融业尤其是银行业对于国家金融安全和国家经济社会发展的战略性意义，在金融业尤其是银行业混合所有制改革过程中必须保持国家对金融业的控制力。但是如何体现国家控制力，则需要针对不同性质的银行进行具体化的机制设计。对于国有独资和国有控股的国有银行而言，这种体现比较容易通过内部治理结构来表达，但是对于国有非控股或者其他混合所有制银行，则要保证国家在银行决策中有一定的发言权，同时又不能干预银行的日常运营。在这个方面，我们可以借鉴发达国家中“金股”制度，即国家持有一种对特定事务具有表决权甚至否决权的“金股”（但没有收益权），这样既可以在董事会中使国家的特殊战略性利益关切得到很好的表达，又不干预企业的日常运营。

结论：金融业混合所有制改革要遵循渐进、自愿与差异化原则

通过对金融业混合所有制经济的双重视角考察，本文对金融业混合所有制改革的增量模式和存量模式进行了深入解析，并通过对我国金融业改革的历史逻辑梳理，总结了金融业“增量为辅存量为主”的改革模式。本文通过对四类不同层次的混合所有制金融企业及其改革路径选择的分析，提出了“分层混改”方案，并对理论界在金融业混改中的认识误区进行了澄清，从公共品和银行特殊战略地位角度强调了银行混合所有制改革中简单化和一元主义模式的危害，从而为确立金融业混合所有制改革的基本原则奠定了理论基础。我国银行业的混合所有制改革，必须遵循渐进、自愿和差异化的原则，针对不同类型的银行制定不同的混合所有制改革方案，不可采取运动式的急躁冒进的方式，不可采取一刀切式的一元主义策略，而要尊重差异、因地制宜、因“企”制宜。在推动银行混合所有制改革的过程中，要采取有效的机制设计妥善解决所有者缺位、公司治理、国有股减持和国有资产保值增值、员工持股、国家控制力等核心问题，使银行业的混合所有制改革平稳顺利推进。

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作者单位：北京大学经济学院