实现商业银行内审全覆盖：辩证思考

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文/中国农业银行审计局武汉分局课题组

摘要：商业银行内部审计作为公司治理的一项制度安排和内部控制的重要组成部分，在商业银行经营管理中发挥着越来越重要的作用。实现商业银行内审全覆盖，是贯彻落实国务院要求实现审计全覆盖的具体行动，是加强内部管理防范经营风险的客观需要，是内审工作改革发展的必然选择。论文从如何全面理解商业银行内审全覆盖的内涵及辩证关系、正确认识商业银行内审全覆盖面临的困境及难题和推进商业银行内审全覆盖实现的路径及措施等三个方面，对逐步实现商业银行内审全覆盖问题进行了充分调研和思考。

商业银行内审全覆盖的内涵及辩证关系

2015年1月，国务院总理李克强在听取审计署汇报时要求实现审计全覆盖，审计队伍要当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑。如何理解全覆盖？国家审计署审计长刘家义认为，全覆盖：一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透；二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次；四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。

商业银行如何全面理解内审全覆盖，对内审部门和内审人员来说，既是挑战又是考验。根据刘家义审计长的要求，结合商业银行经营管理及内审工作实际，我们认为实现商业银行内审全覆盖必须要厘清并注意处理好以下四个辩证关系：

（一）内审全覆盖与周期管理的关系

商业银行内审全覆盖要求对所有经营单位和所有开办业务全面进行审计，这样有利于整体性审视全行经营情况，系统性分析风险状况，综合性归纳业务特点，趁势性判断发展方向和前瞻性预警风险信息。但内审全覆盖并不是要求内审部门在一年内把所有单位和业务全审一遍，而是要求在一定周期内，运用一定的非现场和现场审计方式方法，对所有经营单位和所有开办业务进行扫描分析或审计一遍。因此，商业银行内审部门应当围绕全行业务经营发展战略及整体工作部署，合理确定审计计划，科学拟定审计项目，实行动态管理并建好项目计划档案，确保在一定周期（最多三年）内无一遗漏的全部实施一次严格的审计。在审计实施过程中，应当本着“有所先为、有所后为”的工作思路，分清轻重缓急，对重点单位、重点业务领域、重要审计事项和相对重点问题，应在较短的时间内高质量完成审计目标；对其它单位、一般审计事项和一般问题等可作为非重点择期实施审计，最终达到消除盲点和死角，实现对所有经营机构和经营业务的审计全覆盖。

（二）内审全覆盖与突出重点的关系

突出重点一直是且永远是内审工作的重要指导方针。不能否认，内审全覆盖与突出重点是有矛盾的，但二者既相互对立，又相互依存，是一个有机统一的整体。突出重点，是全覆盖视野下的重点，是利用大数据技术、借助IT手段，对所经营单位和业务进行扫描分析、全面审视评估分析基础上确立的重点；实现全覆盖，是有计划、有重点的全覆盖，可更准确地把握重点，而不是胡子眉毛一把抓、西瓜芝麻一起拣。其一，要确保重点区域、重点业务领域、重点单位及重点资金和重点问题的审计全覆盖，以保障国有资产的安全营运和稳健经营。其二，要努力消除盲点和死角，不让任何违法违纪违规行为游离于审计监督之外，特别是对那些数量不大影响大、重要程度不高关注度高的资金和事项绝对不能放过。其三，要逐步扩大覆盖面，直至实现内审全覆盖。实现全覆盖是一个过程，不能奢求一步到位。要从实际出发，根据需求，有计划地循序渐进，分步实施，最终达到形式上全覆盖与效果上全覆盖的完美统一。

（三）内审全覆盖与审计质量的关系

审计质量在任何时候、任何情况下都是审计工作的“生命线”。实现全覆盖，是在更高层次提升审计质量，绝不是可以忽视审计质量，或以牺牲审计质量为代价，盲目求数量、赶进度，蜻蜓点水，浮光掠影，把必要的审计程序简化了，重要的审计延伸放弃了，审理复核从简了，审计整改放松了，审计成果开发利用省略了。这样，既不能真正发现问题，更不能有效解决问题。有了覆盖面，却忘了审计的根本职责，丧失了审计的本质意义。因此，实现内审全覆盖决不是不要质量，恰恰相反，是对审计质量提出了更高的要求，是通过全面履行审计监督职责，进一步提高审计工作的有效性。

（四）内审全覆盖与资源保障的关系

目前商业银行内审资源短缺确是一个无可回避的现实问题，而且短期内不可能有根本性的改变。但这并不是说就不能实现全覆盖。实现内审全覆盖，一方面可通过利用大数据技术和网络信息资源改进审计技术和方法，提高审计效率，推进内审全覆盖；另一方面也可通过调整现有内审资源结构，更多向更新审计技术手段和培养复合型监管人才来促进全覆盖。因此，当前解决全覆盖与资源保障的矛盾，要调整一下思维方式。其一，小步快跑，避免大跃进、放卫星式的全覆盖。既要积极进取，又要脚踏实地，要从现有内审资源出发，通过科学规划，创新方法，提高效率，实现内部挖潜，一步步向着既定目标扎实推进。其二，做好加法和减法。在实现内审全覆盖的过程中，既要千方百计扩大内审资源增量，调动一切积极因素，整合一切可以整合的力量，为全覆盖提供必要的支撑，又要转变观念、勇于创新，对一些大量占用审计资源、同质性很高、成效又不大的审计类别及项目，应大胆削减数量，把节约下来的资源投入到扩大覆盖面上。

商业银行内审全覆盖面临的困境及难题   

（一）内审力量不足，审计任务与人力资源不匹配

随着商业银行经营机构及业务规模的快速发展，审计对象日趋多元化、复杂化，加之商业银行领导层和业务管理部门及外部监管机构对内审的需求急剧增长，审计项目日益增多，但内审力量增长远未跟上审计需求的步伐，四大国有商业银行内审人员都在千人以下，而承担的审计任务却十分繁重。如经济责任审计等专项审计任务就非常艰巨，往往在一两个月内就要完成30到40个经济责任审计项目，这种任务安排与内审力量不足的矛盾日益突出。在这种制度安排下，必然会存在审计流于形式的问题，内审部门普遍存在超负荷运转的现象，这也是内审现阶段难以实现全覆盖的重要原因。

（二）内审人员知识储备不足，专业人才匮乏

审计是个特殊的行当，对从业人员的素质要求较高，无论在业务技能方面，还是沟通技巧方面，既要求全面的知识结构，包括信贷、财会、审计业务和法律、管理、计算机等知识，也需要较高的能力结构。即：业务知识+沟通能力+过硬品质+灵活处理掌握适度的能力。目前我国商业银行内审队伍总体技术力量还显薄弱，缺乏较多的中高端内审人才支撑。特别是大数据的应用需要既懂计算机、网络、数据库又懂审计的复合型人才，而当前商业银行内审队伍对数据仓库、数据集市和数据挖掘等技术掌握的人才严重缺乏。究其原因，一方面商业银行审计项目重叠，力量不足，内审人员往往忙于审计工作，常常是审什么业务才去学什么知识，临时“抱佛脚”，对专业知识和审计技能学习热情不高、自觉性不强、系统掌握不够，综合分析能力薄弱，造成审计项目总结提炼不够，缺少对审计成果的拾遗补漏和再提升。另一方面自我完善、自我加压的动力不足，造成内审人员业务能力得不到及时优化，知识体系的更新跟不上审计实践的发展步伐。
   （三）内审工作管理模式有待改善

商业银行内审部门近年来审计项目组织模式，基本上实现了由原来按业务条线安排审计项目平均用力改为集中审计资源的大审计模式。如农业银行的集中审计和风险审计项目，每年根据董事会要求和全行风险特征，抓住信贷资产、投资、财务、员工行为及IT管理等重点开展全面审计，取得了显著成效。这种模式打破了总分局界线、业务条线审计界限和分局监管辖区分行界线，项目参与主体由多个分局甚至总局和分局等多个审计单位人员共同构成，多专业融合、多方式结合、多处室保障的审计组织方式将是今后内审工作最突出的特点。这就要求内审人员要适应内审全覆盖的新形势和新要求，加强审计项目组织协调，科学决策，优化调配审计力量。

（四）监督体系协同性不强，内控组织架构有待完善

目前我国大部分商业银行内部监督体系包括内审和内控合规两大部门，具有中国特色。特别是四大国有商业银行，内审体制基本上是总行集中、区域派驻，省级分行及以下没有内审机构，内控合规部门承担了全行内控评价和一级分行以下经营机构经济责任审计等审计任务。目前，在业务开展上还缺乏全行审计监督“一盘棋”的思想，内审与合规部门职责边界不清、相互之间未做到有效协同配合，没有最大限度地整合监督体系中项目资源和人力资源，使之形成有效的补充，直接影响内审全覆盖的目标实现。

推进商业银行内审全覆盖实现的路径及措施

（一）从摸清审计情况入手，建立内审信息中心数据库，开展远程日常监测，为全覆盖提供信息技术支撑

1.建立内审信息中心数据库

首先，商业银行内审部门要定期与人力资源、产品研发、信贷财务管理及IT管理等业务主管部门联系，全面收集相关信息资料，摸清全行应审单位机构、高管人员、业务产品种类底数，确保从源头上实现总体把握。全面掌握审计单位和业务信息，不仅要注重收集整理审计对象提供的最新数据，还要充分利用内审部门在历年审计中积累的内部资料。其次，要利用商业银行内审工作平台，对获取的应审单位和业务信息数据进行综合分析，本着横向按业务主管部门、纵向按机构管理层级建立应审单位和业务基本情况信息中心数据库，并根据应审单位管理层级及业务规模等标准，将应审单位和业务进行科学分类，设定不同的动态管理层级，从而为制定切实可行的审计计划、编制审计实施方案等提供可靠的参考数据。

2.加强信息中心数据库的管理和维护

商业银行内审部门要在建立信息中心数据库的基础上，对应审单位和业务信息中心数据库中的资料数据进行及时更新。要根据审计对象不同管理层级，分别要求按月、按季或按年提供主要经营数据，动态掌握应审单位和业务的总体状况。在实时全面掌握被审计单位信息数据的基础上，主动适应互联网金融发展和大数据时代的需要，落实“全面监测、重点突破”的要求，以信息技术为手段，以内审工作平台为依托，利用商业银行内部各种业务操作和管理信息系统，建立纵横有效结合的常态化非现场远程监控组织体系，全面监测掌握被审计单位的经营管理和风险状况，发挥非现场远程监测在事前、事中识别、预判和预警风险的作用，实现对业务监督的全覆盖。

3.创新非现场审计手段，提高审计效益

商业银行内审部门要充分利用计算机网络资源，将传统的现场审计与非现场审计结合起来，扩大审计范围，以保证内审工作职能的充分发挥，提高审计效益。要以内审信息中心数据库为依托，建立连续性的数据归集和积累机制，构建包括信贷、财会、负债、中间业务、国际业务、IT业务、经济责任、对外投资等业务的审计分析平台，大力推行“集中分析、分散核查”的审计模式，积极研发审计分析模型，基于大数据分析理念构建“宏观、中观和微观”相结合的审计模型体系，形成“点、线、面”相结合的数据式分析思路，提升审计监测分析的广度、深度和准确性。具体要依据被审计单位的科学分类及不同管理层级，设定相应的预警指标，运用一定的数据分析模式，实时开展具有不同侧重点的日常监测分析，绘制不同程度的风险地图，按照轻重缓急的原则，及时准确安排审计项目，有效扫除审计监督盲区。
　　（二）从提高审计效率入手，科学安排审计项目，为全覆盖提供管理支撑

1.加强审计计划管理

首先应创新立项机制，增强审计立项的统筹性和开放性。针对目前商业银行审计项目计划立项调查研究不够、科学性和针对性不强等问题，可以尝试建立独立的审计计划部门，专司审计计划的调研、制定、落实和调整等，以提高计划立项的统筹性、科学性和针对性。同时，可动员全行力量为审计立项建言献策，以提高审计立项的开放性。其次要创新计划编制，将年度审计计划和中长期战略审计计划相结合，制定轮审与常审相结合的全覆盖计划。内审部门要根据全覆盖计划及实际工作量编制滚动项目计划，规定在一定周期内（2～3年）必须将滚动项目计划库内的待审项目轮审一遍，积小覆盖为大覆盖，积局部覆盖为整体覆盖。对涉及重点区域、重点单位和重要业务的项目，或涉及业务经营管理中的热点、难点问题及领导和员工最关注或反映较大的问题等项目，则要求每年或每两年必审一次。将轮审和常审结合后，既能避免发生重复审计，也能做到避免遗漏，从而在审计面上做到全覆盖。

2.科学确定审计目标(www.chuimin.cn)

审计目标是审计活动的统率和指南，决定着审计主体的价值取向和工作思路，在审计活动中发挥着引领方向、规范过程的作用。审计目标具有很强的层次性，将内部审计目标分为根本目标、现实目标和直接目标，其中根本目标是维护国有资产安全营运和稳健经营，现实目标是改善经营、强化管理、提高效益，直接目标是监督和评价被审计单位业务经营管理的真实性、合法性和效益性。除此之外，每一个审计项目还有一个具体目标，这个目标决定着该项目的审计范围、审计重点、审计组织方式方法等。从审计实践看，许多审计项目之所以效率低下，审计成果无法满足需求，在很大程度上与审计目标的制定不规范、不科学、缺乏层次性有关。在内审全覆盖环境下，科学确定审计目标，应主要考虑三个方面的因素：一是业务经营管理的需求；二是审计的自身能力；三是实现内审全覆盖的要求。要努力在三者之间找到最佳平衡点，确保审计目标能够最大限度地节约审计资源，提高工作效率，使审计范围更加合理、审计重点更加突出、审计方法更加高效。

3.加强审计现场管理

首先要科学制定审计方案。审计方案规定了实现审计目标的具体途径，是整个审计现场实施工作的行动指南。在制定具体项目的审计实施方案之前，要深入调查了解被审计单位的相关情况，进而科学合理地确定审计目标，突出审计重点。在此基础上合理配置审计资源，做到有的放矢，全面把握，重点突破。其次要强化审计实施方案执行管理，着力提高现场审计工作效率。要根据方案确定的审计事项，采取措施确保实施方案有效落实；要加强审计现场进度管理，根据项目安排时间结合审计实施方案执行情况进行跟踪检查，督促落实审计事项；要根据审计进度和发现线索动态调整审计方向和重点，合理配置审计力量和资源；要建立顺畅的现场沟通制度，实现高效信息交流。审计实施过程中要注意结合具体审计事项积极推广运用非现场计算机辅助审计，提高审计质量和效率。同时还要加强对内审人员的管理，注重培养责任意识和敬业精神，改进工作作风。

（三）从整合审计资源入手，扩编增员与内部挖潜结合，为全覆盖提供力量支撑

1.适当增加人员编制，进一步增强内审力量

目前我国商业银行内审部门人力资源十分有限，审计项目多，内审人员少的矛盾非常突出，以现有人力，在同一年度甚至三年内难以达到对审计对象轮审一遍的要求。因此，要实现商业银行内审全覆盖，必须增加内审人员编制。可根据各家商业银行的业务规模、机构数量及内审部门的工作量和人员实际，适当增加人员编制，并从其它相关业务部门在职员工中择优选聘，有效缓解人力资源紧张与工作任务繁重之间的矛盾，只有这样才能更好的完成有效全面覆盖的艰巨任务。

2.立足内部挖潜，提高内审人员的劳动生产率

实现全覆盖，不仅要求增加人员数量，更对内审人员素质提出了更高要求。在适当增加内审人员编制的同时，要向内挖潜，通过科学配置资源，完善激励约束机制，充分调动现有内审人员的主观能动性，攻坚克难，寻求出路。笔者认为，建立模拟审计实验室，加强对内审人员的培训，能够有效提高内审人员的业务水平和实战能力。所谓模拟实验室，就是利用内审信息中心数据库积累的数据，应用计算机模拟、多维分析、数据挖掘等技术，探索建设集审计环境仿真、数据挖掘分析、审计流程模拟等功能于一体的大数据平台。在这个平台上，通过对审计知识、经验情景化培训和审计案例模拟的实战演练，达到提升内审人员的知识水平和实战能力，进而提高劳动生产率的目的。

3.优化内审和合规部门职能边界，增强协同力

现阶段商业银行要有效利用内审和合规部门审计力量，形成以内审为主导、合规部门为重要组成部分，既分工、又协作的审计监督大格局。内审部门主要是站在董事会层面，对全行业务经营管理的合规、安全及效益情况开展全面审计，通过持续非现场远程监测，对重点区域、重要业务、重点单位或重大风险隐患及案件线索开展审计，组织力量对高管人员经济责任开展审计，对内外部检查发现问题进行持续跟踪整改审计，对内控评价、绩效考评管理等情况开展监督评价等。合规部门主要是站在高级管理层面，对全行业务经营管理的合规合法及安全效益情况开展全面检查，对内外部检查发现问题牵头抓好督促整改等。同时，商业银行对于那些点多面广、保密性不强、专业程度高，内审部门无力做、也做不好的审计评价项目，可以偿试审计外包或采取购买社会审计中介服务的方式，通过招投标，交给有资质的社会审计中介组织和专家去做。通过内审、合规及社会审计有效的分工与合作，对商业银行整体业务经营与管理进行全方位、多维度和立体化的监督检查，逐步达到内审全覆盖的目标。

4.建立兼职审计力量后备库，培养分支机构审计备用力量

针对商业银行现有审计力量不足的问题，笔者建议可在省一级分行及地市二级分行经营机构建立兼职审计力量后备库，以机构本部人员为主，参加总行内审部门统一组织的大型审计活动。经总行内审部门授权，可受托开展省以下经营机构高管人员的经济责任审计及内控评价等审计任务，按期向本行、上级行及内审部门上报审计评价报告。这样，既可弥补内审力量不足，按期完成内审工作任务，又可培养分支机构审计备用力量，推进内审全覆盖。

（四）从创新审计方式方法入手，推动提频增容，为全覆盖提供技能支撑

1.合理加大专项审计调查的比重

专项审计调查具有目标直接、范围广泛、针对性强、覆盖面广、程序方法灵活等特点，可以在较短时间内对某项业务领域中带全局性、普遍性和倾向性的特定事项进行系统性和延伸性的审计调查，为各级行领导进行宏观管理和决策提供依据。多年实践证明，这是一种十分有效的审计方式。因此，要逐步提高商业银行专项审计调查的比重，每年开展的专项审计调查项目要占整个审计项目的三分之一以上。通过适时对某项业务开展专项审计调查，实现对该项业务整个领域的审计全覆盖。

2.积极创新审计组织方式

当前，随着互联网技术和大数据的推广应用及商业银行各种业务数据处理中心的建立，商业银行各种业务信息数据基本上都集中总行层面统一管理。这意味着商业银行大部分审计项目都可由总行统一组织安排。因此，商业银行内审部门要在明确审计目标的基础上，合理配置审计资源，科学地安排审计项目。积极创新审计组织方式，推广团队管理，探索大兵团作战模式，上下联动，全行“一盘棋”，以充分发挥内审资源的“层级合力”和协同作战优势，不断增强内审覆盖面。总行审计局和各派驻审计分局要加强沟通与协同，有效整合审计资源。一方面要适当增加全行统一组织审计项目的数量。由总行审计局统一组织大型审计项目开展审计活动，推动审计组织管理方式向集中型转变，这是最有效率的内审全覆盖方式；另一方面要实现审计信息资源共享，各派驻审计分局和合规部门审计检查发现的突出问题可作为总行审计局进行专项审计和审计调查的重点，同时总行审计局审计发现的问题也可作为审计分局和合规部门关注的核心。

3.大力推进审计方法创新

一是积极探索开展审计方法研发竞赛，激发审计思路创新热情，不断提高审计方法和模型研发的能力。要构建审计方法编制团队、审计方法运行团队和其他审计查证人员三个层级的梯队式计算机审计团队，并制定有针对性的能力提升方案并付诸实施。二是要推进实用分析功能上线，加快风险地图、风险趋势研判、审计业绩评价等一系列实用监测分析功能的优化上线，提升审计选点、样本抽样和审计成果评价的科学性，逐步提高审计信息化工作水平。三是不断创新完善业务条线监测方法，结合信贷、财会、中间业务、国际业务等不同业务条线的风险特征，研发细化相应的非现场监测方法，提高监测的质量和效果。

（五）从提高审计质量和扩大审计成果入手，强化成果挖掘利用，为全覆盖提供价值支撑

1.突出对重大违规违纪问题和重要案件线索的查处

加大对重大违规违纪问题和重要案件线索的查处力度是增强审计权威、提高审计质量和成果的重要手段。商业银行内审部门必须发扬“钉钉子”精神和“亮剑”精神，排除各种干扰和阻力，对重点区域、重点单位及重要业务领域的审计必须审深查透，对重大违规违纪问题和重要案件线索一查到底，绝不姑息，深入揭示重大业务经营风险和案件隐患，深刻剖析问题根源和危害，并从管理体制、机制和制度层面有针对性地提出审计建议和管理意见，促进各级行规范经营、稳健经营和持续健康发展。

2.加大审计反映分析力度

落实重点审计情况反映、重要审计情况专报及重大审计风险提示制度，在第一时间向总行反映审计情况、报告审计要情，向业务主管部门和被审计单位发出重要审计风险提示；落实好部分审计信息公开制度，对易公开和让被审计单位吸取教训的审计发现和违规违纪事项，可采取审计通报和审计结果公告等形式，在一定范围内向商业银行内部公开审计结果，促使被审计单位引以为戒；对审计发现的普遍性、倾向性和苗头性问题，要从体制、制度和机制层面进行深入分析解剖，找准根因，提出改进和完善的建议，促进各级行科学决策和加强管理，充分发挥审计的价值增值作用。

3.加大审计整改力度

整改不到位，是对审计成果的最大浪费。因此，各级行领导要高度重视，业务主管部门要牵头整改、内控合规部门要督办问责、内审部门要后续跟踪检查，建立双线整改责任机制，落实审计整改与综合绩效考核挂钩政策，最大限度地纠正审计发现的问题，举一反三，整章建制，防止屡审屡犯，切实做到问题不整改不放过，责任追究不到位不放过，制度建设不完善不放过。

 参考文献：

1.国务院.国务院关于加强审计工作的意见》国发〔2014〕48号[G]，2014.5-6.

2.刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M]，北京：中国时代经济出版社，2013.2-3.

3.严畅.实现审计全覆盖的初步探讨[J].审计月刊，2014（3）：14-16.

课题组组长：万水庭

课题组成员：程春峰 刘格非 张祖洋 张光军