行政问责制的伦理基础及忠诚义务

二、风险社会中的行政问责制

1989年，德国著名的社会学家乌尔里希·贝克在其出版的著作《风险社会》提出，人类社会在经历了发达的工业社会之后，步入了风险社会阶段。在贝克看来:“所谓风险是预测和控制人类活动的未来结果，即激进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段，是一种拓殖未来（制度化）的企图，是一种认识的图谱。”^[21]这种根源于大规模的工业活动中的风险具有巨大的破坏性、突发性、复杂性的特征。贝克认为，风险社会不是一项可以在民主制度中通过辩论进行选择的问题，而是工业化后期的一种无法逃避的结构情景。面对着风险社会，“有组织的不负责任”与“人为制造不确定性”^[22]将环境危机引向社会领域，产生了对政府的信任危机、政治危机:行政决策过程的不公开、不科学导致了许多人为的灾难，作为风险推动者的决策者逍遥法外，无辜者承受了无穷的灾难，酿成了许多群体性事件，产生了严重的社会问题，加剧了群众对政府的不满与不信任。传统的行政问责是基于行政官员的违法、过错行为基础上的，风险社会特性往往为行为官员推脱责任提供了足够的理由，法律责任追究的确定性导致对社会风险问责缺乏合法性的基础。本课题的研究试图在一个行政主导的社会里，研究社会风险与行政问责之间的逻辑关系，以及社会风险中行政问责的合法性，规避人为的风险，完善社会风险的行政问责制度，应对风险社会的挑战。

（一）风险社会认识及根源

当前我国正处于从传统社会向现代社会的转型过程中，市场经济是社会变革的主要动力，在带来巨大的物质文明的同时，也为社会风险埋下了伏笔。与世界大多数国家相比，中国在进入现代化的过程中，面临着三重风险:一是由农业生产方式带来的传统风险和由新技术应用带来的技术风险；二是全球化的风险，全球化不仅大大增加了风险的来源，也放大了风险的影响和潜在后果；三是伴随着社会转型和体制转轨而来的改革风险。^[23]如果说“社会风险是指由社会各个领域中的不确定因素引发社会动荡、社会冲突、社会损失的一种潜在的可能性关系状态。这种不确定因素可能来自社会的生态、经济、政治、环境等各个领域。^[24]无法回避的结论是我国已经进入了风险社会。虽然我们的社会风险无处不在，风险的不确定性利益增强，但并不意味着人类只能被动地承受着社会风险，以不确定为由为自己开脱。任何社会风险都是在一定社会条件下发生、发展的，人类的行为与社会风险之间存在一定的逻辑关系。因此，从人类的行为出发，分析风险社会的成因，有助于我们进一步认识风险社会，降低和减少社会风险所带来的危害。经济全球化给中国经济发展带来了活力，但各种全球性问题也随之而来，如全球性金融危机、全球性气候灾难、大气污染等，中国特色的经济发展模式使中国风险社会的形成既有自身发展局限带来的后果，又有全球性的根源。

1.现代化进程之中的制度迟滞

改革开放30余年的历程表明，我国现在正处于一个革故鼎新、激荡变革的社会转型时期。转型时期的社会一般都具有过渡性、阶段性和不稳定性的特征，传统的社会结构和社会秩序已经逐渐解体，对社会成员的控制力逐渐减弱，就会出现“规范真空”或“控制失灵”现象。^[25]虽然步入了市场经济的轨道，在经济领域取得了巨大的成就，而政治、社会领域的改革未能同步进行，计划经济时期形成的利益格局、社会结构向市场经济、民主社会的转型滞后，导致了许多社会问题。当前，中国社会利益分化的特征是从利益平均化到利益多极化、从利益依赖性到利益独立性、从利益稳定性到利益多变性。^[26]由利益分化导致社会结构分层，^[27]使得传统社会的规则体系、认同机制发生了变化，^[28]权益维护机制的滞后，人类对利益的无止境的追求缺乏有效的制度制约，使得许多社会问题无法通过正式途径解决，导致社会风险不断加剧。

2.科学技术的不受控制的发展

后工业时代的技术发展是社会风险的加速器，其原因在于人们对科学的信念。“人是一切事物的主人”的人文主义情绪和极度的理性主义的意识形态，是发达的技术弊端显现的哲学基础。“牛顿把天体现象收服到日常习见的机械定律管制之下”，“他的理论在解释天体机制方面的惊人成功，赋予世界画面以惊人的秩序与和谐，个人带来美感上满足”。^[29]工业革命的成就使得人类对科技极度崇拜与迷信，膨胀的理性使人相信科技可以帮助人类实现一切愿望。“可以毫不夸张地说，从来没有任何一个文明，能够创造出这种手段，能够不仅摧毁一个城市，而且可以毁灭地球。从来没有整个海洋面临中毒的问题。由于人类的贪婪和疏忽，整个空间可以一夜之间突然从地球消失。从未有开采矿藏如此凶猛，我的大地满目疮痍。从未有过让头发喷雾剂使臭氧层消耗殆尽，还有热污染造成的全球气候威胁。”^[30]正是对科学技术的狂热理性在局部的风险演化为社会风险中起了推波助澜的角色。

3.应对风险能力的不匹配

生活于风险时代的现代公民，面对难以预料的各种潜在风险的威胁，需要明确自己的职责视域和义务界限，勇于并敢于分担社会发展进程中的风险责任。^[31]然而，无论是政府还是普通公民，对风险的判断能力、应对能力无法适应时代的要求。面临着风险，往往采取回避、欺骗的手段，致使许多本应控制或化解的风险得以扩大，引起群体性事件。吉登斯区分了两种类型的风险:外部风险与被制造出来的风险。“外部风险就是来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性带来的风险”，“被制造出来的风险，指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。^[32]在风险理论学者看来，社会风险主要是指这种“人造的风险”，是指完全逃离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期的和长期的对植物、动物和人的影响。诸如在饮食方面摄入毒奶粉、毒大米、毒水饺、转基因食品的风险，在居住方面临近污染源、房屋质量差的风险，在职业方面受职业病侵害、受金融风暴影响而失业的风险，在环境资源中的掠夺性开发导致原本肥沃的土地变为沙漠而不宜人居的风险。这些原本能得以控制的风险在我国却屡屡上演，政府和普通公民却置之不理，丝毫没有意识到临近的风险而采取有效的应对措施。

（二）风险社会中的政府

在贝克看来，现代社会是坐在“文明的火山口”上，这种危机在很大程度上是工业社会的必然结果。风险社会的起因及后果的不确定性及传导性使得风险社会的治理面临着严峻的挑战，也对风险社会的治理提出了新的要求。从风险社会的成因、控制以及责任分配原则来看，政府都承担了不可推卸的责任。

1.从社会风险成因看，政府的缺位是制造风险的主要因素之一

毋庸置疑，中国已经步入高风险时代，多重风险的汇聚，极大地增强了风险发生的频率和复杂性。在我国，风险的形成首先是工业化战略的结果，中国30年的政府主导下的粗放型增长导致公共危机事件进入高发期:生产事故、环境污染、生态危机、劳资纠纷频频爆发。其次是城市化战略，与工业化战略联动的是大规模的城市化，在政府的诱导下，大量的人口追随资源集聚在城市，改变了城市的社会结构、生活与行为方式，对城市的环境造成了极大的压力，城市的脆弱性加大了社会风险的可能性。最后表现在对特殊人群的管理中，政府主导的利益分配格局造就了社会阶层的分化，形成了一系列社会特殊人群，他们成为反社会的高危人群，进一步放大了社会风险的可能性。从风险防范的有效机制上看，源头控制是富有成效的措施，在工业化、城市化、利益分配中，政府的责任不可推卸。

2.从社会风险控制看，政府掌握着防范风险的重要资源

“中国风险社会性环境和能源角度看，更是高能耗、高污染、贪大求全的经济发展模式以及政府能力过弱的结果，而不能完全从风险社会理论角度分析。”^[33]在我国，政府行为是形成风险社会的主要根源，社会风险控制的各项资源掌握在政府手中。第一，政府手中掌握着组织资源，要求政府成立风险控制的组织，一些突发事件发生后，政府往往会成立一个临时指挥机构，建立一个临时指挥小组，出台一套临时的应对措施，政府部门之间缺乏协调，造成危机治理的成本大，甚至引起民心不稳和社会失序。政府应该成立专门的管理机构，由统一的风险管理综合协调管理部门应对常态化的社会风险。第二，政府手中掌握着政策资源，政府要制定完善的风险应对机制，不仅仅要制定风险应对预案，还要制定系统的风险治理战略和可行的政策规划。同时，还要认真审视国家的发展战略与路径，许多风险，如食品安全、环境污染、社会结构失衡等都是政府的失职造成的，政府应该从根源上寻求对这类社会风险的控制措施。第三，政府手中掌握着教育资源，政府要重视风险教育，尤其是政府官员的风险教育，近年来，政府将主要精力放在发展经济上，官员缺少风险防范意识，缺乏应对风险的能力，导致许多本该及时得到控制的风险加剧，给社会稳定带来恶劣的影响。

3.从社会风险责任分担看，政府承担着主要责任

既然风险是与人们的选择和决策关联的，而治理也是一套特定的选择和决策，也就是说，治理本身也隐含着风险，它在克服风险和不确定性的同时，也会产生新的风险和不确定性，从而使风险与治理构成了“挑战—应对”的关系。^[34]然而，风险社会各种起源的复杂性可能导致了这样一些社会后果的出现:一是尽管现代社会的制度高度发达，关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任。二是就人类环境来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体。各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行“有组织的不承担真正责任”的活动，^[35]从而使得风险社会中的整个公共治理机制陷于失效。社会风险既然作为一个社会问题而存在，政府、经济组织、各种社会组织、个人都应该承担相应的责任。应对风险的机制是公共的，作为风险治理的直接或间接责任主体，既需要把它们组织起来，通过对话、交流、协商与合作，明确各自的责任，同时也需要调整人类发展的价值理念，合理分摊风险责任，从而形成一种有组织的负责任的现代性体制。作为公共资源的管理者和分配者，各级政府及其工作人员所承担的公共责任直接关系到每个人的生活以及整个社会和发展，其对公共责任的任何懈怠推诿，任何回避风险的挑战，都应受到监督和批评，并且要从体制机制上找到应对的方法。风险社会中的政府，必须承担风险治理的首要责任，同时，培育和发展社会力量，防范、规避、应对和控制各种风险。(www.chuimin.cn)

（三）风险社会中行政问责制的困境

责任是人类社会最基本的道德规范。行政责任的追究必须符合明确的责任人、违法或不当的行为、行政法律法规依据等条件。因此，行政责任是一种法律责任，不是道义责任。法律责任要求立法者在制定法律过程中，必须具备预见未来生活中的违法与不当行为，根据主观恶性程度，预设相应的责任，而风险社会的“有组织的不负责任”与“人为制造不确定性”特征，使“风险社会中责任联系的间接化、责任后果的潜在化、责任的分散化使得按照传统法律责任伦理无法确定具体的责任主体”。^[36]责任法定原则使得风险社会中的行政责任追究要件无法得到满足，导致了行政问责的困境。

1.风险社会的“有组织的不负责任”导致确定行政问责的困境

“有组织的不负责任”这一术语是贝克用来描述风险社会中责任困境的关键词。他认为，为我们正生活在一个“有组织的不负责任”的社会之中，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语体系来推卸责任。这样一来，他们把自己制造的风险转嫁到了其他无辜的民众头上，而且更可怕的是，在大规模的社会风险（如核风险、化学风险、基因技术风险、生态风险等）中，连这些决策制定者自身也不可避免地遭遇到毁灭性风险的巨大威胁，这就成了涉及人类生存与发展本体意义上的威胁。面对着人类利用现代科技无止境地最求现实利益，对显性的和潜在的危害百般推诿，他很悲观地认为:我们生活在“崩溃的文明”之中，政治在自行衰败，民族国家成了“不能兑现的许诺”，人们在这种处境中难以自拔。^[37]“有组织的不负责任”为风险的制造者推卸责任提供了借口，其隐含的逻辑是:风险的成因是多元的，个人不能为整体负责。责任与后果之间的间接化、潜在化、分散化使风险社会中的责任主体模糊化，必然形成政府责任主体的模糊化。

责任法定原则要求行政主体为自己的责任负责，责任主体必须是明晰的。然而，在社会风险中，要确定真正的责任主体并非易事。这是因为:第一，风险社会中，风险的成因有的如温室效应，是全球性的；有的如地震，是自然性的；有的如食品安全事件，是与其他事件有关联性的。风险的形成是多种因素综合而成的，直接责任主体往往隐藏得很深，后果与实际诱因之间联系的中间环节非常复杂，以致人们疏忽其中的必然联系，无法确定事件的起因，也就无法追究真正的责任主体。第二，社会风险的形成时间跨度很大，往往一件事的后果要很长时间才能显现出来。潜在性的后果是在行为发生时，人们无法预期未来可能出现的情况，也就无法追究责任人了。如转基因食品的大量使用，为应对食品匮乏的局面，使用转基因技术提高农产品的产量，不失为权宜之计，但转基因产品对人类的后果，在相当长时间内是无法直接观察或预计的，等到后果显现之时，人们已经无法确定真实的责任主体了。风险社会成因的不确定性导致行政问责事由的不确定性、风险后果的关联性导致行政责任承担的复杂性，加剧了风险社会行政问责的困境。

2.风险社会中评价机制的缺失导致行政问责的困境

要对风险责任进行追究，必须建立一整套的风险责任评价机制，以此来确定相关的责任。首先是风险界定机制的缺失，当代社会风险表现为政治不稳、经济动荡、战争威胁、生态恶化、科技异化、恐怖主义等形式，无论哪一方面的责任评价都极其困难。现代社会的风险成因大多是科学技术引起的，对风险的评价必然要运用科学技术，政治精英和技术专家在风险评价中的作用非常关键。在风险责任的承担上，主观责任和客观责任的区分直接影响到对相关人的责任认定。在实践中，技术专家往往以“可接受的水平”“合理的剂量”“不可避免的”等词汇来对社会进行欺骗，回避科学对社会带来的不利影响，推脱本该承担的责任，导致风险的进一步扩大。其次是责任评价机制的缺失，各国民法大多采用过错责任原则为主，而以无过错责任原则作为例外和补充的立法原则。在行政问责过程中，权责不清的问题成为问责制发展的重大障碍。应该以无过错原则为指导，尽管对公共利益造成损害或损失的不利后果往往不是由行政官员的直接侵权行为导致的，但基于人民主权的意旨，人民有权根据某些客观事实来判断行政官员是否违反法定职责的基本要求，^[38]并由此来确定其是否承担法律上的、政治上的、道义上的责任。再次是责任监督机制的缺失。安东尼·吉登斯认为:“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’，它们来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时，科学已造成新的不确定性——其中许多具有全球性，对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用以往的经验来消除。”^[39]但行政行为的复杂性与多样性使得风险社会中行为与后果之间并不是简单的对应关系，责任监督机制的不正常运作加剧了风险的发生。表现为行政行为缺乏监督，行政机关及其工作人员在部门利益或个人利益导向下，放纵了风险社会危害源的出现；社会监督机制的不.使行政权力运行屡现“暗箱操作”，许多重大责任事故在起始时就有预兆，而社会却难以将信息传递到决策层，未能有效防范风险的发生。

3.行政问责制度化水平较低加剧风险社会问责制的困境

我国行政问责的制度化水平较低，随意性较强，因此在突发事件行政问责的过程中可能会出现以下情况:失责者不被问责，没有失责者被问责；在相似的情况下，过去被问责，现在不被问责，或者是过去不被问责，而现在被问责。这样就可能出现失职者逃避责任，无辜者承担责任的情况。在制度主义学者看来，制度最重要的东西是责任。为了帮助理解风险社会的定义关系，贝克提供了四组问题:（1）谁定义并确定产品的有害性、危险和风险？责任在于谁:是那些风险制造者，那些从中渔利者，那些潜在地受影响者，还是公共机构呢？ （2）涉及（风险产生的）原因、领域和行为者，会有什么样的不确定因素呢？对于他们来说，有可以提交的证据和“证明”吗？ （3）如果关于环境风险的知识都充满了争议，并且这些知识都是偶然性知识，那么在一个这样的知识社会中，什么可以算是充分的证据呢？ （4）谁决定对受害者的赔偿事宜？谁决定用什么适当形式来使未来灾害控制到最低限度？谁决定遵守什么样的规则来预防风险？^[40]在制度主义学者看来，责任追究在风险防范中居于至关重要的位置。在社会风险面前，瞒报、心存侥幸、措施不力、推卸责任的表现常常出现。正如贝克所言，按科层制原则组织起来的制度体系对待风险问题的基本态度是“有组织的不负责任”，“人们可以向一个又一个主管机构求助并要求它们负责，而这些机构则会为自己开脱，并说‘我们与此毫无关系’，或者‘我们在这个过程中只是一个次要的参与者’”。^[41]不言而喻，风险的成因上政府应负主要责任，通过制度化手段追究政府责任是必然的。

风险社会中问责制度的不完善与风险管理制度的不完善有必然的联系。风险管理是一项系统工程，包括风险评估、风险预警、应急应对（紧急状况的管理）以及灾害恢复等多个环节，风险真正发生时的应急手段只是风险管理的一部分。我国在风险管理方面，一个明显的缺陷就是合理的风险监控和处理机制尚未建立起来，即使有建立起来的，其知识储备也严重不足；相关部门仍然满足于在部门体系内信息传递，难以协调作战；风险的应急管理重于事前的防范；事故的处理重于事故的整体评价。贝克哀叹说:“所有的一切都本末倒置了:那种在韦伯、阿多诺和福柯眼中的骇人愿景——被掌控的世界所具有的那种完善的监督理性——对活在当下的人们却是一种承诺。如果监督理性真能发挥作用，或者我们只是被消费和人本主义所恐吓，抑或各种系统的顺.运作可以通过‘国家改革’和‘技术创新攻势’得以重建，那么这将是一件好事。如果更多市场、更多技术、更多发展以及更多灵活性这类仪式性的圣歌仍能在各种麻烦的时刻提供保障，那么这也将是一件好事。”^[42]其实，在风险社会里，制度化的防范与责任追究是相当困难的，个人的、国家、全球的利益纠缠在一起，谁也无法预期行为的后果。于是在资本逻辑支配下，各个责任主体的行动无不围绕自身利益而展开，问责制度往往被搁置，导致责任伦理迷失，问责制度形同虚设。

（四）风险社会的复合责任机制

传统的行政管理虽然国家在动员资源、整合社会、规范市场方面拥有一定的权威性和效率性，但是治理结构不合理，权力过分集中于政府，不利于风险的分散以及责任的分担。复合型治理讲究国家与社会的合作、政府与个人、社会组织之间的合作，国家权力的多元化，国家、社会、个人分权，在协商的机制下，共同承担起对国家与社会的治理，风险在国家、个人与社会之间均衡地分配，同时风险治理责任也在国家、个人与社会之间分配。就风险社会治理而言，采取复合型治理的行政问责制，符合风险社会治理的需要。

复合型治理下的行政问责是一种复合公共责任，即多重公共责任，包括两重含义:一是每个社会主体都要对自己负责，对自己负责是社会主体行动的根本激励机制；二是为了自己的生存与发展，也要对其他所有的利益相关者负责。这种责任使得公共机构在处理社会事件时不再立足于自己的部门利益，而必须以社会利益的观念来指导处理。本位主义固然能够将自己的责任从法律上推卸干净，但并没有实际解决问题，而是将问题推向社会，如此恶性循环，必将引发更大的社会事件。风险社会中的各个社会主体有各自的利益存在，各自的利益与社会公共利益交错在一起，形成一个不可分割的整体，使风险社会的问题处理更加复杂化。其实，复合型治理要求公共机构在处理问题时要全面衡量、综合处理，与社会风险成因的不确定性和复杂性一致，风险社会责任的追究的也是复合型的，复合型责任可能是刑事责任、行政责任、纪律责任和道义责任中的一种或几种；责任的主体可能是一个部门或几个部门的个人或组织；责任的追究可能来自组织内部或社会舆论。这种复合型的责任关系的核心就是以实现共存为目标的公共责任。只有把所有这些责任结合在一起，综合引导和规范社会成员的行为，形成新的复合公共责任意识，才有可能减少或避免各种短期行为、局部行为的出现。^[43]

风险社会中复合治理机制有效地避免了行政中心治理机制的缺陷，对于风险的防范和责任分担有着积极的意义。首先，表现在构建复合公共责任是风险社会下人类共同生存的必然要求。在这个公平对待每个人的风险社会中，每个行为者的生存都是和他者紧密联系在一起的，只有风险共担才能共同生存。其次，有助于树立科学的权力观、责任观，有权必有责、权大责大是权力哲学的基本观念，公共管理机构拥有一定的社会管理权力，必须承担相应的社会治理责任。风险社会要求公共管理机构从全局出发，提高行政决策的科学性和前瞻性，统筹考虑，树立一种权力为人民，权力为社会的观念。最后，将促进行政法治的完善与发展，依法行政不仅仅是约束行政机构对外的行政行为，同时也是对行政机关内部管理行为的要求，复合型的行政问责制对于《公务员法》中的引咎辞职制度、政务信息公开制度、国家赔偿制度、行政诉讼制度提出相应的要求，将推动这些制度的完善与发展。

（五）小结

既然社会风险是人类运用科学技术“制造”出来的风险，反思现代科技是社会风险认识的应有之意。“科学自身是它们要去加以分析和解决的现实和问题的产物和生产者。以这种方式，科学不仅被当作一种处理问题的源泉，而且是一种造成问题的原因。”^[44]对现代科技成果的广泛应用反思启示我们:现代科学，特别是技术的应用从来都不是价值中立的，它不仅仅是一个技术应用的问题，它的后果从来不是仅仅停留在技术的层面。西方思想家们对技术理性的批判实质上是对科技异化、理性异化的批判，强调了科技伦理的重要性，科技时代的责任伦理是一种道德责任，而非法律责任。面对科学技术对环境、社会价值等的影响，需要在科技发展中强化人文责任，引导科技的价值取向，在科学研究和技术应用过程中坚持遵循利益原则与人道主义原则相结合。当代中国社会的转型、现代化的推进、改革开放的深化，均伴随着社会风险的产生。无须否认，当代中国已经进入风险社会时期。批判地借鉴吸收西方风险社会理论，有助于确立合理解决社会风险问题的科学风险观，摒弃人类中心主义的发展模式，实施科学发展观，实现人类、自然、社会的和谐发展，创造科技理性与人文价值共存的未来。