行政问责的伦理基础：公务员忠诚义务探究

一、行政问责的伦理价值

义务论对政府行为的要求侧重于制度价值，关注政府管理过程的公正程序，把平等、正义等作为政体与政府的核心价值目标。^[1]义务论代表者康德将“只要按照你同时认为也能成为普遍规律的准则去行动”^[2]这条绝对命令作为行政行为的准则，那么，行政行为自然是符合行政忠诚的道德标准。公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德的审视，就无法把握公共领域的性质，无法正确确立公共行政的方向。^[3]一项行政行为的作出，必须依据一定的准则，它必须是法律的，同时也是道义的。但行政行为结果偏离了法律设定的目标，或背离了道义的界限，问责由此而生。问责的过程，不仅仅是依法追究责任，也是对责任主体的伦理道德评价，达到规范行政权力的运行、建设责任政府以及实现法治社会的目的。

（一）规范行政权力运行的需要

授予行政机关自由裁量权是适应行政事务发展的必然要求，随之而来的问题是如何来控制自由裁量权的滥用。由于自由裁量权存在的必然性，公务员在采取行政行为时候拥有着一定的自主性，这种自主性是法律、法规无法硬性约束的，只能接受法律原则的指导。在自由裁量权给公务员带来决策空间的情况下，如何作出负责任的决策，行政伦理便成为解决问题的关键。这样，由于法律“漏洞”的存在以及法律条文中常见的弹性规定，使行政自由裁量权的存在成为一种必然。行政人员在不违反法律的前提下，在面临具体的实践难题的时候，可以自由地选择与决策。有人将具体的过程描述为“公共行政主体需要对所处的具体情景进行分析、判断，并对行为的后果的合理性、合法性等诸多方面进行预测、评价和判别；他必须识别面临的各种邪恶，比较各种冲突性的善，审视各种各样的价值理论，决定以何种理论原则作为行动指南等等。所有这些都可以称为自由裁量”。在自由裁量权给公务员带来了广阔的决策空间的同时，也给公务员的非理性选择提供了机遇与条件，对公务员的道德提出了严峻的考验。行政过程中自由裁量权的滥用，突破了它的授权范围，违背了行政行为的目的，侵犯了公民的合法权益，损害了公共利益，有损于政府权威，破坏了政府形象。美国行政法学家施瓦茨认为:“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他认为的统治手段对自由更具破坏性。”^[4]因此，要使行政行为在实施过程中保持合理性，使行政行为的实施与道德性相契合，必须充分规范行政自由裁量权的运行。

问责制是对政府及其官员的一切行为和后果必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。^[5]通过问责，使行政权力的运行与权力的目的联系起来。在对行政自由裁量权进行法律和道德的评价时，权力的价值目标——权为民所用就是一个重要的指标。法律的评价以硬性指标为主，道德评价则以软性指标为主，涉及的是目的、动机、善良等要求。长期以来，由于官本位的文化盛行、民主意识的淡薄、道德自律的不足，使权力的软制约严重缺乏，在行政权力的运行过程中，重视法律的强制性规定，忽视行政伦理的软约束，导致许多“合法不合理”的现象。

亚里士多德和柏拉图都强调权力的“至善”目的，认为伦理学和政治学的目的不是知识，而是行动。^[6]行动总是在一定目的引导下的，行政行为的目的就是追求权力的“善”。所以，在评价行政权力运行的效果时，“善”往往演化为行为的动机，自由体现善良的意志，行为才具有道德的约束力。^[7]康德说:“自由处于有责任的行为才具有道德价值。”^[8]意志根据先入的原则选择一定的行为方式并控制行为的过程，使行为不仅仅符合普遍认可的道德原则，而且对行政的后果承担责任。行政伦理强调行政行为的公共属性，符合公共利益，这是行政行为“善”的目标。行政行为要达到“善”的目标，不仅仅公务员要有善的动机，与行政行为相关的制度也必须有“善”的内涵。行政人员的价值是由公共行政的性质所决定的，行政人员只有充分理解了公共行政的性质，才能发现自己作为行政人员存在的价值，才能正确地确定自己的目标、设计自己的人生，在具体的行政行为中作出正确的选择。^[9]因此，从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排是后工业社会提出的客观要求，公共管理作为这一社会中的新型社会治理模式，也理所当然应从人的道德存在出发去进行制度设计和制度安排。^[10]在制度中和行为中都渗透的、实践中的行政伦理有助于加深公务员行政理性，树立行政忠诚观念，提高行政品格，缓解机会主义行为倾向，使公务员在缺乏法律、法规明文引导时，就会以公共利益目标自觉约束自由裁量权，实现行为与动机的统一、自律与他律的统一，使行政权力的运行始终符合公共利益的指向。

（二）建设责任政府的需要

“责任政府”是民主政治的基本价值理念，责任政府必须能够迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。通过构建合理的行政问责制，及时追究政府官员应当承担的责任，促使政府官员能够合法、正当地行使手中的权力，不断提高管理水平。^[11]人们对责任政府期望和要求表现在三个方面，责任政府意味着政府能积极地满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任，责任政府意味着一套对政府的控制机制。^[12]这一概括，指出了民主政治与责任政府的关系及责任政府的本质属性。具体而言，人们设立政府的目的是为了满足正当的需求，政府无非是为社会提供公共产品、维护公共秩序、提供公共服务三项基本职能，唯有如此，政府的存在才具有正当性的基础。基本职能意味着政府的基本义务，三项基本职能没有达到人民预期的目标，人们可以根据一定的规则追究政府及其工作人员的责任，责任是政府的核心。政府掌握了行政权力，权力的扩张性、腐蚀性属性使权力在缺乏有效监督的情况下被滥用，对政府权力的监督是必然的。总而言之，政府必须做负责任的政府，责任政府的建设是政府的本质要求。

美国学者斯塔林指出，政府责任所应涵盖的基本价值在于:（1）回应，意味着政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求作出反应，并采取积极措施解决问题。（2）公正，为了保证公民能公正地提交事实情况并被公正地听证，各种组织必须遵守正当法律程序这一原则，未经正当法律程序，不能剥夺任何人的生命、自由与财产。（3）灵活性，在政策形成和执行中，管理者不该忽视与达到该政策目的有关的个体、人们关心的事物以及周围环境的差别性。（4）诚实，当告诉人们事情本身的真相时，许多人会要求划清是非界限，并对更加复杂的道德问题进行思考。（4）负责，一个组织必须对它以外的人或事负有责任，当做错事后，必须有人承担责任。（5）能力，政府的行为应当是有效率和有效能的。^[13]长期以来，我国一直受传统体制的影响，公共行政过于强调对权力的服从性，忽视了权力对权利的服务性，忽视了政府对社会的回应性，政府在提供公共服务时却处于一种“恩赐者”的位置，公众没有就自身利益向政府提出要求的权利，也难以对政府的服务质量进行监督。政府职能定位及机构设置不合理，行政官僚主义、追逐部门利益、监督乏力等现象非常严重，责任政府建设滞后于公共行政的发展。(www.chuimin.cn)

责任政府建设的缺失，无非是外在制约和内在制约的缺失。外在制约依靠正式的制度，内在的约束依靠公务员的伦理道德，责任政府建设需要外在与内在的有机结合。库珀认为，责任是构建行政伦理学的构建概念，并且区分了主观责任与客观责任的不同形式，^[14]行政学者弗瑞德里奇进而认为:“在现代大型的、复杂的政府体系之中，通过外在的约束，并没有保证客观责任实现的有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德。”^[15]实践证明，行政权力运行中的各种弊端，仅仅从正式制度上的防范是不够的，建立权力运行的内约体系重于外在的制度。

政府责任伦理是政府履行和承担各类责任和义务的使命感，是对责任和义务要求的内化而形成的品格和行为准则。政府责任伦理是指从政者必须具备务实的态度，为自己言论行为的后果承担责任。政府责任伦理既强调对政府行为的目的和结果负责，也强调对政府行使职能的手段和过程负责。责任伦理的责任贯穿于整个政府行动过程之中，而非仅仅是对结果负责。责任伦理不仅表现为政府及公职人员的责任意识，而且体现在他们的责任行为上。^[16]从行政伦理的视角看，责任政府建设要求树立责任本位的理念，对政府而言，责任、义务、职能的内在要求是一致的，政府拥有行政权力，就必须履行行政义务，承担行政责任，政府及其公务员对自己的行为负责，“必须牢固树立公民权利本位、政府责任本位的行政伦理思想，将责任政府理念内化为行政主体的伦理责任意识，彻底改变官本位的腐朽思想，增强伦理责任意识”^[17]。履行基本职能，为自己的行为承担责任，这是行政权力运行的道德底线，任何违法或不当的行政行为，都要承担相应的责任。行政问责制是责任政府对社会公众的回应，行政问责制增加了权力与权利沟通的机会，提高了政府的公信力，使政府处在社会公众的控制之下，既契合人民主权理论的要求，又符合公共行政发展的趋势。

（三）法治社会发展的需要

所谓法治社会，是指以法律作为社会秩序主要调节手段的社会，法治社会是建立在西方法治传统基础上的社会，法治社会的典型特征是以市场经济为基础，国家权力应该是分工与制约关系，社会控制服从于法律的治理，文化条件以理性文化为基础。我国传统的伦理社会则是建立在小农经济的基础上，国家权力由统治者独享，社会秩序服从于“礼”的社会。

在礼制社会里，“法理”与“伦理”的冲突是经常的。“伦理”意志与“法理”意志也会发生冲突。伦理意志只承认对出于它的意向或敌意的行为负责任，而法理意志则不管人的内心如何，必须人人遵守，不管故意还是过失，行为者都要对其后果负法律责任，只是处罚有轻重之分而已。“伦理”秩序的维持靠的是社会舆论，富有“情理”色彩；而法律秩序的维持则靠的是国家的强制力，依靠国家强制力的执行，有暴力成分。又如在侵权问题上，无论在西方还是在中国古代社会里，劫富济贫总是被视为一种美德，而现代社会里产权平等保护是一个基本原则。伦理与法是“一般规则”与“自由裁量”的冲突。法理的目的在于实现平等，在法律的一般规则指引下处理相同情况就是一种公平。可是，在一般规则之下能否实现同等情况同样对待呢？对于弱势群体的保护是现代司法正义的一项原则，于是就会出现同样的侵权行为，法官在司法判断中倾向于保护弱者的利益，这不仅不会被视为侵害司法正义，反而被视为司法伦理的表现。当然，法治社会中的法律至上性并不意味着“法理”与“伦理”的根本性对立，在许多场合，两者是统一的。

当前行政问责制伦理困境表现在:行政问责主体缺失导致行政价值迷失、问谁之责的模糊导致德性伦理的欠缺、何种问责不清导致制度伦理的缺位。^[18]行政问责的完善必须通过伦理的介入，实现法治的超越。首先要培育公民的参与精神，建设公民社会，通过公民问责弥补行政价值的迷失。罗茨认为，善治是一种自组织网络，单凭政府无法对其实现控制。因为在这样的网络中，除政府外还有许多非政府的行为者，从而使“公共的、私人的部门之间的界限变得灵活了、模糊了”，相互交换资源以及协商共同目的的需要导致了“网络成员之间持续互动”。^[19]网络中的治理主体即组织的关系是相互依存的关系，以互相提供服务并形成相互制约的关系作为联系的纽带。应当充分发挥社会多元主体对政府工作进行责任追究的作用，充分发挥公民、第三部门和私人部门在治理网络中对行政问责的作用，以此形成强大的政府工作的驱动力和制衡力，形成强大的反腐败的正义力量，从而促进行政问责制的建设。行政问责对于法治社会的建设的意义不仅表现在推动社会结构的调整，还有助于行政主体法治意识和德治意识的提高。在国家、公民、社会三元社会结构里，向谁问责的问题迎刃而解，即公民与社会向国家问责，向行政机关及其工作人员行政问责。同时，加强行政伦理建设的制度设计和安排，在法律制度中渗入更多的伦理因素，提高公务员的行政伦理水准，从而推动法治社会的发展。

行政问责制强调权力与责任的一致性，“它们又不能孤立存在，没有无责任的权利，也没有无权力的责任。权力依靠责任加以限制，责任借助权力体现正当。在数量关系上，它们总是等值或等额的。”^[20]行政问责中的权责一致原则主要是指行政问责时应在平等对待责任主体的基础上，遵循权力与责任的比例对等，权力越大则责任越大，责任承担越多。在行政问责中，主要行政领导者的职责和其行政职位、行政职权是统一的，行政责任和行政权力是对等的、平衡的。问责制实现了公共权力的制约与个人权利保护相平衡的法治社会原则，同时，有助于树立以人文本的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的政治道德，对于法治社会的建设意义重大。