公务员忠诚义务与行政问责制相互影响

五、公务员忠诚义务形成的道德机制

道德属于社会意识形态范畴，分为显性道德和隐性道德两种。显性道德是指处于社会生活中规约人们行为的行为规范、道德伦理、道德法则等；隐性道德是指道德主体为自己设置的内心必须遵循的道德律令。显性道德是道德的他律形式，隐性道德是道德的自律形式。公务员忠诚义务是显性道德规范与隐形道德规范的统一，依靠社会的强制性力量和道德的自律机制发生作用。因为公务员仅仅拥有行为规范、道德伦理、道德法则是无法提高行政伦理水平的，必须将道德伦理法则转化为公务员的内驱力，才能实现行政伦理品质的提高。行政伦理一旦在公务员思想上扎根，就具有较强的自律性、稳定性、递进性和情感理性，能够持续地把公务员的行为规范在一定范围之内，并随着从事职业的时间发展越来越强烈，公务员忠诚义务的形成离不开道德机制的作用。

（一）加强公务员道德机制建设的意义

公务员的道德建设是公务员制度的一项重要内容，尤其是在社会转型时期，法制的不健全和社会道德水准普遍下降凸显了公务员行政道德建设的重要性。同时，公务员的特定身份对公务员的道德提出了更高的要求，加强公务员道德建设也是引领社会道德水准提升的重要内容。

1.加强公务员道德机制建设是社会道德建设的重要组成部分

信任危机是当下社会的一个普遍现象，从食品中的添加剂到慈善基金的捐赠、从重大信息的播报到公务员的考录、从价格听证到干部的升迁，总是遭到社会的质疑，社会信任缺乏的背后则是政务信任的危机。“政府是一个感染力极强的以身施教的教师，不论教好教坏，它总是以自己的楷模行为教育整个民族。”^[68]政府的道德在社会道德体系中的作用可见一斑。当而社会信任危机事件爆发时，政府总是一面极力推卸自身的监管责任，另一方面拒绝向公众透露真实信息，加剧了公众对政府的不信任，导致许多群体性事件的滋生。导致政府信任危机的原因各异，“要想重建政府与群众之间的信任关系，需要制度的保障和政府人员道德素质的提高，但制度是一种刚性的外在要求，它能管到人的行为却管不到人的思想，所以更重要的还是要把外在的责任化为内在的道德要求”^[69]。可见，要使行政制度成为约束公务员行为规则，必须将外在制度内化为道德法则。公务员的道德是社会道德的重要组成部分，如何加强公务员的诚信建设，在行政行为过程中为公务员确立道德底线，是重建社会道德的基点。

孔子曾说:“君子之德风，小人之德草。草上之风，必堰。”（《论语·颜渊》）其中道出了执政者的道德对社会的影响，公务员的身份决定了公务员是公共权力的执掌者，如果不遵行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政伦理要求，就容易产生脱离群众的倾向，容易产生官僚主义，容易滋长既得利益，政党就会失去生机与活力。一个唯利是图、贪污腐化、道德败坏的公务员队伍对社会道德的侵害是可想而知的。加强公务员道德机制建设是提升公务员的道德境界的基本途径，一个社会道德风尚的好坏，很大程度上取决于社会领导阶层提倡和奉行什么道德。行政人员作为行使国家权力的主体，总是通过自己的言行倡导一定的道德，并运用上层建筑的力量.特别是各种新闻媒体宣扬某种道德。在此过程中，也必然会融入行政人员个人的价值取向和道德理想。如果公务员在执行公务过程中遵循着国家的法律、社会公认的良俗，必然会带动社会公众自觉遵守社会道德。

2.加强公务员道德机制建设有助于正确执行行政行为

行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求，俨然成为行政权力的当然组成部分。自由裁量权只存在于法律规则和原则不明确或留下选择空间的情境，但即使是在法律规则规定完备的情况下，也无法避免行政执法人员在事实判断、法律的取舍上融入个人的价值因素、个性甚至情感，而影响决定的作出，公务人员的法律素养、职业伦理、认知差异等，都会影响行政司法的整个过程和最终裁决的作出。行政自由裁量权的实质是赋予公务员一种特殊权力，可以在特定情况下根据自己的判断力和道德感，而不是依据他人的判断力和道德感作出一定的行政行为。这种依据个人的价值观以及良心作出判断的行为是建立在公务员的道德之上的，如果缺乏必要的道德监督机制，道德风险^[70]将使行政自由裁量权成为滥用行政权力的导火线。社会公众对官员行为信息掌握不完全的情况下，公务员道德风险产生的内在根源在于政府对公务员内在的激励和约束机制不完善，即对公务员行政行为未能给予足够激励，而对公务员从事道德风险活动又没有给予足够约束，使公务员从事道德风险活动的预期收益大于预期成本。公务员行政道德机制建设为化解道德风险提供了可能，它在公务员内心树立了内在的防控机制，公务员的忠诚义务使公务员的内心认识到忠诚于国家的法律和行政职责是一个公务员的终极目标，也是公务员的道德底线，也就在内心树立的道德判断标准，激励自我约束，同时在外在的道德激励的约束下，通过内在的价值取向来调节和指导自己的行为，忠诚地履行职务行为。

3.加强公务员道德机制建设有助于行政目的的实现

行政行为的目的在于公民个人利益和公共利益的保障与均衡上，这个目标的实现必须依靠行政法治的内在控制和行政道德的内约体系的互补，最大限度地保护公民的权利，实现公共权力和公民权利的均衡。公务员的良好的道德素质是行政目的实现的关键因素，因为行政权力运行是通过公务员的行政行为来管理国家和社会事务，行政道德是对行政主体运作和行使权力进行有效约束的一种强大精神力量，行政道德对行政主体的这种约束功能可以起到防患于未然的作用。在行政行为过程中，不可避免要遇到行政人员个人之间、个人与政府之间的矛盾和利益冲突。要解决这些矛盾和冲突，仅仅依靠法规制约是不够的，因为真正触犯法规的是少数，大量的是行政人员的伦理道德问题，那要靠行政道德来调节，即通过内心信念、舆论压力、传统习惯来起作用。公务员的道德素质不再仅仅属于个人修养，它和法律的力量、国家的威信、整个公共利益密切相关。公务员是否具有公正无私、廉洁自律秉公执法、刚直不阿等道德品质，与权力的正常运行有直接关系。只有公务员具有良好的道德素质，才能具有强烈的道德责任感和道德良心，才能自觉履行权力赋予的各项职能，维护公民个人利益和公共利益，全心全意为人民服务。

（二）公务员道德机制建设的作用方式

在行政行为过程中，“道德行为不再是迫于外在的命令或被动的服从，而是主动接受或创造，不仅是‘合于法’，更是‘本于法’”。^[71]行政道德在公务员的身上实现了从内在警示到外在制约的提升，是内在与外在的道德一致。这种一致的目标实现取决于内在、外在、社会环境的机制的综合作用。

1.自律性是行政道德发生作用的内在机制

在个体的人那里，良心是一种发自内心、无须外在强制就能自觉执行的无声的命令。在公务员身上，这种良心转化为行政良心，正是通过行政良心的作用，行政道德实现了自律性。行政良知是国家公务员及其公职人员的良心，是指行政人员在履行其行政管理这一特殊的职业活动中的责任和义务的过程中所形成的深刻的道德责任意识以及对自我的行政行为进行自我道德评价的能力。^[72]行政良心是公务员基于特定的身份而形成的对公共权力、公共利益的认识，一旦形成，便具有独立性、自主性，并且在行为中表现出来，表现为一种完全出自内心的、自觉的活动，不为外力所强制输入或挤出。在行政行为过程中，即便是在无人监督的情况下，也不会作出有悖于业已形成的行政道德——行政良心。由于良心能对个人的思想和行为进行指导、反省、纠正，所以它能在一个人的健康行为的形成中起到以下积极的作用:第一，评判。有良心的人，能常常进行反省和自我检查，正所谓“吾日三省吾身”。这样才有可能保持一种正确的是非观、美丑观。第二，督察。良心能时刻监督人自身的思想和行为，防止任何心理上的疏忽和任性。第三，反省。良心会在人们的行为中时时站出来挑剔、提醒、责备行为主体，这样才能及时地认识到缺点错误而弃恶扬善。第四，自律。作为一种内在的意识，良心可以自动发挥作用，它的督察要比外部压力下的督察方便、及时、彻底得多。良心是社会期望人们行为自律的内在根据，是道德效力发挥作用的内部机制。^[73]

2.规范性是行政道德发生作用的外在机制

行政道德规范是指国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、管理社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。作为一种道德规范，行政道德规范在确保行政管理职能得到合法、有效的履行，维持良好的行政内部关系与公共关系，促成良好社会风气等方面都有着不可替代的功能。任何道德规范一旦形成并被人们所接受，就会成为人们评价有关事件的一种标准，在短时间内往往是不会轻易改变的，行政道德规范也是如此。当然，这种稳定性并不是绝对的。各个国家在自己长期的行政实践中，形成了具有自身文化底蕴的行政道德规范，往往以行政职业道德的形成加以确认。“外部控制旨趣就在于是一种将环境设计为有助于符合道德规范行为的问题。”而在这里，道德规范将被理解为外部控制的一种形式，因为它们体现的是那些由组织强加在个人身上的价值观。外部控制的“实际效果倚重于其表达的清晰性，以及对它的切实执行”^[74]。外部控制主要包括以下主要方面:组织规制、伦理立法、组织文化、公众精神。^[75]通过这些机制，使内在的行政道德以规范的形式表现出来，指导和约束行政行为。

3.社会舆论是行政道德发生作用的环境机制

社会公众舆论是一定范围内社会价值体系形成的必要条件，任何一种思想观念或价值体系的形成都是首先由少数社会成员提出，并通过一定的渠道进行横向传播，然后形成一定的社会舆论，最后凝聚为社会共识的。任何一个社会公民个体道德观念的形成无不受到主流媒体宣传的深刻影响，公众舆论所形成的价值目标不仅在观念上对个体产生强烈的导向作用，同时深刻地影响着其深层的社会心理，成为个体进行价值选择的重要驱动要素。^[76]社会舆论借助于对特定事件、人物、现象行为和品质进行品评，对行为主体进行判断和议论或用诚实、高尚、正义等语词作出肯定的评价，或以丑恶、虚伪、卑鄙等语词作出否定的评价，明确地将社会的善恶标准与是非准则传播给社会成员，在人们的思想中产生深刻的道德影响，使人们从这种判断和议论活动中明确什么是符合社会道德要求的，是正当的道德行为，什么是社会所不容许的非道德行为。从而让人们形成一定的道德观念，划清善恶界限，知道在现实生活中应该怎样和不应该怎样，自觉调整自己的行为，拒恶纳善，逐步培养起高尚的道德品质。^[77]舆论借助媒体的力量，使行政过程公开，让社会公众得以从法律和道德双重的视角审视、评判行政行为，促使公务员按照忠诚义务的要求行动。

（三）道德机制的建设途径

公务员忠诚义务形成的道德机制建设问题不单纯是道德建设的问题，也是政府自身建设的问题。从国外的行政实践来看，公务员的伦理道德建设问题从来就是内外机制的结合。我国历史上也非常重视“治吏”的问题，强调官德与严格的监督、考核机制的配合。公务员忠诚义务的形成的道德机制要经历从外在的忠诚思想输入公务员意识，经过“道德内化”与各种条件与行为的强化，形成忠诚道德自觉的复杂过程。

1.提高公务员的伦理道德认知水平

由于公务员特定的工作环境以及工作方式，容易导致公务员与人民群众之间“主仆关系”的倒置，通过教育与学习使公务员摆正对权力的认识、对群众的态度，对于确立正确的忠诚义务认知非常重要，从而选择正确的道德行为，并为道德自律奠定心理基础。个体对事物的一切期望、判断、决策等行为都以他对这些事物的认知为基础，而个体在对这些事物的认知过程中，往往出现认知不协调。^[78]公务员道德教育的目的不应该是使受教育者被动地接受道德的外部灌输，机械地遵从既定规则，而是引导他们带着积极性、主动性对现有价值体系和行为规范作独立思考，并在此基础上作出选择，把道德知识和道德要求转化为自己的内在需要，完成外在道德规范向主体意识的内化，抛弃单调的说教方法，着眼于发展受教育者道德认知能力和情感体验能力，不断完善自身的道德生活。^[79]为了帮助公务员养成道德自律内在机制，并经过个体的选择、认同、吸收，进而转化为个体内在的道德素养，必须通过公务员忠诚义务的道德教育，不仅仅使公务员懂得善恶、是非、荣辱，认同和接受公务员伦理道德所认可的行为规范，更重要的是，行政伦理道德原则和道德规范转化为公务员内在的道德品质，给自己的行为立法，提高自我意志对自身行为的把握能力。^[80]

2.创造良好的制度环境，使公务员对忠诚义务的认识内化为行为自觉

“道德内化”是将道德行为规范、道德法则的诸多要素移置于个体意识之内，使道德主体的身心产生同社会意识形态相一致的需要，并将这种需要内化为自己思维观念和行为方式的过程。道德内化的过程事实上就是道德他律转向道德自律的过程。道德内化主体必须具备一定的道德知识，在此基础上形成一种内心的道德情感和道德冲动，进而通过不断地影响内心信念，在道德价值取向上偏好于积极正确的道德选择。道德内化是一种特殊的内化形式，它是道德主体通过实行自我心理控制，自觉地履行道德法则所规定的道德义务和责任，进而遵守和维护社会秩序，实现社会秩序良性运转的主体活动。^[81]忠诚义务要内化为道德行为，需要包括忠诚义务立法、忠诚义务的评价机制等一定的制度环境，通过系列的道德行为逐步加深对公务员忠诚义务的认识，通过自我教育、自我实践等形式，将外化影响通过认知转化为心理态度和心理价值倾向，忠诚义务才得以形成。^[82]

3.完善公务员忠诚义务形成的道德监督机制

对公务员的行政行为进行监督，既可以保证公务员的道德行为符合职业的基本标准，体现对公务员的忠诚、尽责、廉洁、公正、协作的伦理道德上的要求，又可以及时发现和防范公务员在行政行为过程中可能或业已出现的违法行政和背离行政伦理道德要求的行为，通过不断地实践总结，修订和调整那些不适应新形势需要的道德规范要求，重新制定符合新形势发展需要的行政道德规范，从而保证公务员忠诚义务的实现。加强公务员道德监督机制建设就必须建立一个法制完备、民主健全和功能多样的监督体制和网络，切实保障道德监督的力度和效度。公务员忠诚义务形成的道德监督形式包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等各种形式的相互结合。长期以来，人们对公务员伦理道德的认识仅仅停留在公务员职业道德规范的建设上，将公务员伦理道德的监督与法律监督相提并论，使伦理道德监督成为法律监督的附属。对于公务员忠诚行为的监督，必须借鉴国外的经验，成立职权相对独立的公务员伦理道德监督机构，实现行政伦理道德监督的内在法则与外在法则的统一，通过外在的力量保证内在法则的内化，使公务员的忠诚义务真正转化自我的道德需要，升华为内心信念，成为道德自律。

【注释】

[1]徐贲:《反贪腐促成美国公务员的政治中立》，《南方都市报》2009年4月19日，第6版。

[2]张骏生:《中外公务员制度比较》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第51页。

[3]卜青锐:《中国古代官吏选拔的道德标准及其局限性》，《领导科学》2009年第35期。

[4]吴绍琪、熊莲:《我国政府雇员制的合理内核与面临的挑战》，《理论导刊》2006年第3期。

[5]郭峰、张爱萍:《对部分省市实施“政府雇员制”的理性思考》，《福建行政学院学报》2005第1期。

[6]蒋嵘涛、廖英奇:《中国政府雇员制的现状与发展研究》，《管理现代化》2010年第1期。

[7]本节内容曾以《论公务员的抗命权——对枙中华人民共和国公务员法枛第五十四条的解读》为题发表于《云南行政学院学报》2007年第1期。

[8]刘国航、陈杰人:《政策和法律打架——福建一财政局长执行上级规定被判刑》，《法制日报》2002年1月12日，第3版。根据《中国青年报》《京华时报》《新快报》等媒体相关报道综合而成。

[9]杨大正:《高三女生微博救父》，《南方日报》2011年5月17日，A13版。本案例综合了其他新闻报道改编而成。

[10]王刚:《局长“抗命”与梧州失守》，《中国新闻周刊》2005年7月4日。

[11]《制止乱收费折戟安徽阜阳物价局局长吐露辞职内幕》，《中国青年报》2005年11月2日。《法制日报》2005年10月25日以《物价局长辞职告别恶劣执法环境》为题报道。本案例根据两篇报道综合而成。

[12]秦德君:《制度设计的前在预设》，《上海社会科学学术季刊》2002年第4期。

[13]［英］威廉·韦德:《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第37页。

[14]皮纯协、胡建淼:《国家公务员法律制度探索》，中国广播电视出版社1990年版，第110页。

[15]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第287页。

[16]翁岳生:《行政法》，翰芦图书出版有限公司1998年版，第364—365页。

[17]胡建淼:《行政法学》，法律出版社1998年版，第478—508页。

[18]席锋宇:《深度解读:服从义务VS抗命权》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn，2005年9月3日访问。

[19]关于我国立法的权限可以参阅第九届全国人民代表大会2000年3月第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》相关条文。

[20]《中华人民共和国行政诉讼法》由第七届全国人民代表大会1989年4月4日第二次会议通过。

[21]如何理解行政诉讼参照规章的问题，可以参阅章剑生:《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年版，第八章“行政诉讼参照规章论”的相关论述。

[22]《最高人民法院关于执行枙华人民共和国行政诉讼法枛若干问题的解释》1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过。

[23]《中华人民共和国行政复议法》1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过。

[24]陈庆云:《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第9页。

[25]陈新民:《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第24页。

[26]余凌云:《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第123页。

[27]余凤:《作为行政法之法源的公共政策研究》，《公法研究》2008年第00期。

[28]席锋宇:《深度解读:服从义务VS抗命权》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn，2005年9月3日访问。(www.chuimin.cn)

[29]社论:《公务员说“不”改变不了服从性体制》，《南方都市报》2005年4月26日，A02版。

[30]席锋宇:《深度解读:服从义务VS抗命权》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn，2005年9月3日访问。

[31]中国大百科全书出版社《简明不列颠百科全书》编辑部:《简明不列颠百科全书》（第四卷），中国大百科全书出版社1985年版，第648页。

[32]张骏生:《中外公务员制度比较》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第196页。

[33]李洪鹏:《叶青蒋洪谈阳光财政与公车改革》，人民网，http://people.com.cn，2010年3月4日访问。

[34]刘尚希:《“三公”经费并非越少越好》，《中国经济周刊》2012年第5期。

[35]叶勇、刘敏:《从非合理性三公消费探讨公职人员消费伦理》，《陕西行政学院学报》2012年第1期。

[36]周敏凯:《比较公务员制度》，复旦大学出版社2006年版，第194—210页。

[37]张广科:《行政机关公务员薪酬公平及其影响因素研究》，《统计研究》2012年第1期。

[38]一个值得讨论的问题是:公务员的薪酬标准与公务员遵纪守法是什么关系，即高薪养廉能否成立？支持者认为，高薪有一定的必要。现在公务员薪资连正常开销都不够，不靠灰色收入怎么办？公务员的贪污腐败，与公务员薪酬不高有必然的联系，高薪养廉可以增加贪污腐败被查之后的成本，有助于减少贪污腐败的动机。况且，从历史的角度看也是如此，雍正发明了“养廉银”，大幅度增加了官员的收入，试图减少官员的贪污受贿行为。在国外，新加坡就给予总统非常高的工资收入。反对者认为，真正的廉政，需要靠完善的法律和对权力充分的监督才能实现。高薪养廉是个伪命题，数据能够说明问题:2003年，菲律宾政府雇员的账面平均工资是全国平均收入水平的4倍，巴基斯坦是5倍，印度是7倍，然而这三个国家的清廉程度得分在35个排名国家中位居倒数；相反，挪威、日本、奥地利等部分发达国家，政府雇员的平均工资还不及社会平均工资，但清廉程度得分却高居前列。尽管有了“养廉银”，但由于监管机制不完善，贪腐行为并没有什么大幅改善，雍正一死，“养廉银”未废除，贪污之风却更胜从前。从国外来看，新加坡为例，所谓高薪，也只有少数政务官享有，且伴随着严格的责任制。多数的公务员工资只有企业人员的三分之二，低于社会平均工资水平。而美国法律明文规定，公务员收入不得高于社会平均工资水平。理想化的模式是:以强有力的监督机构作为反面力量，使官员不敢贪污；以充足的物质回报作为正面力量，使官员不必贪污。高薪与贪污受贿没有必然的联系，一个缺乏行政伦理的官员，对物质的贪欲不是高薪所能满足的。

[39]张亚:《公务员薪酬标准确定的原则》，《淮阴师范学院学报》（哲学社会版）2011年第5期。

[40]2012年6月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时，50个中央部门及其270个所属单位的审计结果显示:2011年中央机关“三公”经费总额达93.64亿元。国土资源部等2个部门本级和环保部环境规划院等5个部门所属单位，多申领财政资金2191.91万元；商务部等3个部门本级、工业和信息化部中国软件评测中心等42个部门所属单位，违规转移套取资金1.57亿元，中2884.1万元用于发放补贴；人口计生委等5个部门本级、民航局清算中心等10个部门所属单位，自行设立项目违规收费2.07亿元。财政部所属投资评审中心在“科技重大专项”中超标准支付专家咨询费29.61万元，所属投资评审中心多缴存住房公积金22.94万元，多发放防暑降温费15.23万元。环保部所属环境规划院挪用“环境保护规划”等项目资金85.87万元，用于发放职工餐费补贴等。中科院所属9个单位扩大科研经费等预算资金支出范围，在项目支出中列支在职职工工资福利等多达上亿元，中国人民银行所属重庆营业管理部等17家分支机构未经批准，在公用经费、项目支出和专项经费中列支人员经费20912.24万元。参见2012年6月28日《新京报》有关报道。
　　由于公务员的职务工资、级别工资实行全国统一标准，由中央财政支付，而津补贴由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性，这被认为是导致各地公务员工资差异的“罪魁祸首”。在相关制度缺位的情况下，地方发放公务员津补贴逐渐失序。据研究过中国公务员薪酬问题的复旦大学经济学院公共经济系副教授孙琳统计，各地擅自发放的津补贴名目达到300多项。2011年武汉市直行政单位开始清理公务员津补贴。公务员们被要求退还2007年至2009年间多发的各种津补贴，保守估计总额有数千万元。某市直机关被要求清退的津补贴达908.87万元，人均应退还金额7.39万元。参见2011年8月30日《中国经济周刊》相关报道。

[41]如从国家公务员招考情况来看，从2001年到2011年，公务员招考报名人数从区区3万人增加到141万人，增加了42倍，而招考的人数仅从4500人增加到16000人。2012年国家公务员招考中，国家民族事务委员会科研管理处主任科员及以下岗位一职有4124人报名，综合处主任科员及以下一职有3987人报名。其他竞争激烈的职位分别来自国家认证认可监督管理委员会、安徽省国家税务局、宁波海关等单位。国家公务员报名人数最多的十大职位半数以上来自海关，其中最高的宁波海关监管一职招考4人，报考人数达到6128人。有71个职位尚无人报考，其中气象局无人报考的职位最多，达27个，海事局无人报考的职位有13个。气象局、海事局位于全国各地的直属机构本身招考职位就比较多，而无人报考的职位大都位于边远地区，如四川省气象局下属阿坝藏族自治州气象局的业务科技科预报服务管理科员一职、新疆区气象局下属的塔城地区气象局业务管理科业务管理科员一职等。

[42]焦建国:《没有“纯粹的”经济学研究》，《经济与管理研究》2006年第2期。

[43]张兆臣:《我国财产中报制度的现实性分析》，《学海》2002年第6期。

[44]蒲志强:《公职人员财产申报制度的行政伦理研究》，《政治学研究》2010年第5期。

[45]尽管国家立法进展缓慢，但并不妨碍地方制定官员财产申报制度如火如荼地进行，各地为公务员财产申报制度的试点虽做法不一，但积累了经验，对于建立全国性财产申报制度具有较大的参考价值。代表性的案例有:2008年5月，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室出台了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》。根据这一规定，新疆阿勒泰地区于2009年1月1日正式启动县（处）级领导干部财产申报，首批55名初任副县级干部的财产申报表公布在当地廉政网上，在全国率先试行了公务员财产申报制度，确立申报与公示并重的制度框架。参见2009年第2期《廉政瞭望》题为《阿勒泰“吃螃蟹”:官员财产申报破冰》的报道。
　　2008年12月5日，浙江省慈溪市纪委和慈溪市委组织部联合印发了《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行）》，要求对市委管理的现职副局（镇）级以上党政领导干部和国有（控股）企业负责人实施廉情公示。他们设计了一份新的廉情公示表格，其中既包括本人及家庭基本情况，还包括本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况及出国（境）求学、定居、办企业等情况，共28项。这些情况除了本人在一定范围陈述外，经本人同意后，还需在本单位的政务公开栏予以公示，公示时间不少于3天。2009年4月，慈溪市全市700余名副局（科）以上干部完成了廉情公示。参见2009年第4期《小康》中题为《慈溪廉情公示》的报道。2009年6月，四川宜宾高县在“勤廉双优”工作中试点推行基层领导干部家庭财产收入登记制度并将《基层领导干部家庭财产收入登记表》存入领导干部个人廉政档案。首批在胜天镇和月江镇先行试点，76名乡（镇）干部（包括社区干部和村干部）填写了《基层领导干部家庭财产收入登记表》，其中副科级以上领导干部14名。参见2009年7月18日《工人日报》题为《四川高县推行基层官员财产收入登记制度》的报道。

[46]刘明波:《中外财产申报制度述要》，中国方正出版社2001年版，第6页。

[47]［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊等:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第264页。

[48]［法］孟德斯鸠:《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[49]邢益精:《以制度保护精英:公职人员财产申报制度比较研究》，《中共郑州市委党校学报》2006年第4期。

[50]韩国行政安全部人事室:《韩国政府的公务员财产登记与公开制度》，《中国人才》2010年第9期。

[51]该制度实施后，美国受处理的大小官员不计其数，其中反响最大的是众议院议长赖特违反道德法规案。1989年，赖特因在过去十年中先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职。其违规的主要事实:一是不适当地接受了一位“对立法有直接兴趣者”名叫马立克的房地产开发商的馈赠。在过去几年中，马立克以支付赖特夫人工资的方式向赖特夫妇提供了累计价值14万多美元的馈赠，如免费居住马立克为其提供的两套房屋而免付房租3.1万美元，赖特夫人因与马立克的“雇佣关系”，免费使用轿车一辆而免付使用费、维修费1.9万美元，提供薪金7.2万美元等。二是赖特绕过有关议员演讲费收入的规定，用出版书籍的方法获取稿酬5万美元且没有进行申报。为了查清赖特的问题，众议院道德委员会进行了历时10个月、耗资150万美元的调查。1989年5月，赖特被迫辞去众议院议长职务。尽管在他担任议长期间的众议院被认为是工作效率最高的少有的几届国会之一，但因其“玷污了国会的声誉”而受到全国上下的一片指责。

[52]王辉、王刚:《公务员财产公示:伦理困境与对策》，《中国行政管理》2009年第12期。

[53]盛刚:《期盼官员财产申报公布的反腐败“阳光法案”尽早出台》，《大众日报》2008年3月7日，第4版。

[54]我们必须清醒地认识到公务员财产申报制度在我国实施的阻力:一是配套制度体系的欠缺。2011年6月11日，中央纪委副书记、新闻发言人吴玉良在新闻发布会上向社会公众介绍中国共产党反腐倡廉方面的情况，其中对于财产申报制度提出了两个方面的欠缺条件:第一是要建立起社会的诚信体系，第二是信息统计体系。没有这两个体系的建立，财产申报制度实行起来是比较难的。二是来自公务员体系内部的反对意见，比如财产申报后使社会公众了解官民的财富差距、不同政府部门的收入差距等问题将引发社会问题；个人财产的问题属于个人隐私，不宜公开。

[55]《公务员法》第六十八条规定:“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”规定的情况属于任职回避。有规定的除外。

[56]《公务员法》第六十九条规定:“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”该条文确定了公务员的地域回避。另外《党政领导干部任职回避暂行规定》第五条规定:“领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。”该条文其实也列举了必须实行地域回避的职位。

[57]《公务员法》第七十条规定:“公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避:（一）涉及本人利害关系的；（二）涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；（三）其他可能影响公正执行公务的。”规定的情况属于公务回避。

[58]本节内容曾以《对公务员异地任职制度的反思》为题发表于《中共杭州市委党校学报》2008年第2期。

[59]宋超、张长立:《回避制度:中国古代任官的重大举措》，《南通师专学报》（社会科学版）1998年第1期。

[60]李成友、吕新民:《回避制度的产生与历史演变》，《中国公务员》1998年第7期。

[61]张建伟:《论清前期官员的任职地方回避制度》，《满族研究》2003年第2期。

[62]李治亭:《清朝官员任职回避》，《人民论坛》2009年第9期。

[63]章剑生:《论行政回避制度》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2002年第6期。

[64]陈刚:《法治社会与人情社会》，《社会科学》2002年第11期。

[65]金伟锋:《国家公务员法比较研究》，杭州大学出版社1994年版，第38页。

[66]章剑生:《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第152页。

[67]陈光中:《行政回避的难点是公务回避》，《北京日报》2007年3月9日，第18版。

[68]［美］杰克· D.道格拉斯、费西兰斯· C.瓦克斯勒:《越轨社会学概论》，皮艺军译，河北人民出版社1987年版，第387—388页。

[69]颜晓华:《关于政府信任危机问题的伦理学思考》，《理论参考》2010年第8期。

[70]道德风险又叫品行危害或败德行为，是源自现代经济学的概念，指代理人（或有信息优势的一方）在最大限度地谋求其自身效用时会作出损害委托人（或处于信息劣势的一方）利益的行为。对于官员来说，一切违背其委托人（即民众）意愿的不勤政、不廉政行为都属于道德风险行为。因而，官员道德风险不仅包括权钱交易之类的腐败行为，还包括任人唯亲、独断专行、投机取巧、弄虚作假、隐瞒实情、欺骗公众、滥收滥支、铺张浪费、执法粗暴、拖拉推诿等损害民众利益的行为。参见阮爱莺:《公共权力委托代理机制与官员道德风险的防范》，《理论探索》2004年第6期。

[71]宣风云:《论个体道德意识的发展》，《南京师范大学学报》（社会科学版）1999年第2期。

[72]张康之:《行政伦理学》，中央广播电视大学出版社2004年版，第91页。

[73]田克俭:《良心在道德行为中的作用及良心的形成》，《道德与文明》2004年第1期。

[74]［美］戴维· H.罗森布洛姆:《公共管理学:管理、政治和法律的途径》，张成福译，中国人民大学出版社2001年版，第580页。

[75]李军岩、傅宝第:《行政人员的道德规范和约束机制》，《理论界》2005年第6期。

[76]刘先义:《论道德价值观的形成及其演进机制》，《中国青年政治学院学报》2012年第2期。

[77]刘艳:《论道德惩罚的实现》，《辽宁工程技术大学学报》2008年第5期。

[78]任典云、李岩:《道德自律意识与构建和谐社会》，《山东社会科学》2006年第5期。

[79]胡林英:《道德内化论》，社会科学文献出版社2007年版，第253页。

[80]如国家公务员局2011年10月17日发布《公务员职业道德培训大纲》，提出在“十二五”期间，我国全体公务员将进行职业道德轮训，培训时间不少于6学时。强调要把公务员职业道德建设工作作为战略任务整体推进，要求把公务员职业道德建设与开展带头创先争优争做人民满意公务员活动等各项重点工作紧密结合起来，与健全公务员管理制度紧密结合起来，要坚持将职业道德作为公务员选拔任用的重要标准、考核奖励的重要依据、监督约束的重要手段，不断建立健全长效机制。重点对象有两个:一是担任领导职务的公务员，因为这个群体担负的职责重要、示范性强，如果职业道德缺失，就会打击人民群众和普通公务员对党和政府的信心，所以必须强化他们的职业道德教育；二是基层一线、窗口部门等直接服务人民群众的公务员，因为他们直接与人民群众打交道，直接代表了党和政府的形象。职业道德培训包括基础知识、四大专题以及典型案例三大部分。第一个模块基础知识除了公务员的责任、义务和纪律，世界观、权力观、事业观等，还包括古代“官德”的内容。虽说职业道德远非一个知识问题，甚至也不是认知问题，但通过知识灌输带动公务员对职业道德的认知，这对于他们践行公务员职业道德具有基础性作用。第二个模块是“忠于国家，服务人民，恪尽职守，公正廉洁”四个专题，这是我国公务员职业道德的核心内容。第三个模块是典型案例。多用案例教学，用现实的先进典型激励队伍，用现实的反面典型警示队伍，让公务员觉得职业道德培训不是空谈。

[81]刘春梅:《道德内化:社会认同机制形成的逻辑基点》，《学校党建与思想教育》2011年第23期。

[82]公务员要成为社会道德楷模，建设公务员队伍的道德高地，这是社会的共识。但是，公务员伦理道德的形成必须遵循道德规律，必须区分公务行为和私人行为。否则，不但无助于公务员道德的建设，反而将公务员捆绑在行政权力中，成为行政权力的附属，失去独立的人格。如2008年10月，贵州纳雍县为积极推进县城拆迁，出台文件:公务员坚持不签拆迁协议，将停职停薪，有亲属或员工不签的，也要受到处理。截至2009年6月，该县拆迁户中仍有310户干部家庭未签协议，这就意味着按“规定”将有310名干部面临“双停”。对此，有评论员认为，公务员的身份是双重的，他既是某个职业和岗位的承担者，又是私人身份的公民。公务员与政府之间，存在一种劳动合同关系。但公务员的公职身份，并不能取消他作为私人公民的身份。公务员同一般企业员工一样，他只是把自己的一部分劳动和精力“出售”给自己所在的机关，而不是把自己的全部人格奉献给政府。在纳雍拆迁事件中，只要这些房屋属于公务员的私人财产，则公务员就完全是以私人身份出现的。他可以此身份与开发商进行平等的讨价还价，这与其公务员身份无任何关系。纳雍县之所以制定这种惩罚公务员的规定，乃是因为，相关部门有这样一种认识:“群众看干部，干部不带头不行。”这样的观念十分普遍，但同样存在误解。的确，公务员承担着公共管理职能，因而，民众及行政机关有理由要求公务员具有某种程度的职业伦理。但归根到底，公务员也是普通人，他们所从事的也是一种专业工作，他们所需要的道德、伦理只要达到承担专业工作所需的程度就已足够。当然，人们也乐见公务员作为社会道德的垂范，但这不应是强制的。公务员在自家被拆迁时，希望获得较高补偿，这也是人之常情。纳雍县要求公务员们自觉牺牲自己的利益，肯定不现实。假如人们，尤其是制度设计者能够清醒地认识到公务员的平凡性，那就不会把优良治理的希望寄托于公务员的道德水准，而会按照“公务员也是凡人”这样的预设来设计权力制约、平衡的制度。这样的制度反而可以让公务员更好地服务民众、而较少滥用权力。