公务员的地域回避制度及其历史演变

四、公务员的回避机制

所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。在我国公务员法中确立了任职回避^[55]、地域回避^[56]和公务回避^[57]三种不同的回避制度。与公务员忠诚义务关系密切的是任职回避与公务回避制度，它从程序上排除了公务员介入与自己利益相关的职权行为，保证行政行为过程中的中立性，保证行政行为结果的公正性，其意义是不言而喻的，前面章节已有所论及，本节主要讨论地域回避问题。在我国，地域回避制度是历史的选择，是适应特定历史时期统治者利益需要的制度安排。制度环境的变化，必将引起制度的变革。地域回避制度原有的功能随着权力运行方式转变和权力监督机制的完善而逐渐丧失其存在的社会基础。相反，从利用本土资源角度出发，在权力监督机制完善的前提下，应该鼓励公务员任职本地化。地域回避是封建社会中为了防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治的需要而确立的制度，适应了封建伦理社会现实，有助于确立官吏以忠诚于皇权为唯一宗旨。在人情社会向法治社会转型的过程中，公务员地域回避的原有功能的实现失去社会基础，社会环境变迁需要制度的适应性变革。在权力运行监督机制完善的前提下，公务员的地域回避制度必将被鼓励公务员地方化制度而替代，树立选举产生的公务员要忠诚于选民、公务员忠诚于全体公民、忠诚于国家法律和行政职权的意识。有鉴于此，本节主要考察公务员的地域回避制度。^[58]

（一）地域回避制度的历史变迁

在奴隶制世卿世禄制度下，血缘亲族与地域籍贯不但无须回避，反而是奴隶主最高统治者封士分民、赐爵授官的主要根据和标准。因而，任官回避不会在亲贵合一、家国一体的奴隶制时代出现，而只能在以能授官、以功定爵的封建官僚制建立后产生。任官回避制度的建立和实施是为弥补官员选任制度之不足，针对官员选任过程中存在的各种漏洞和弊端而予以补救、限制的一种措施。^[59]这一制度从东汉时正式建立，南北朝时普遍实行，唐宋时期日趋规范，一直沿用到清末。回避制度在1800余年的吏治中发挥了不容忽视的作用，成为我国古代一项很有特色的官吏制度。

汉期时为巩固中央集权，防止分封的诸王特别是同宗兄弟和后室同宗外戚篡权，《三互法》规定:“不仅州郡长官不能录用本籍人士，三州人士、婚姻之家也不能交互为官。”在官吏的任用上原则规定:“王国人不得宿卫”，“王舅不宜备九卿”，已具有回避的雏形。西汉初年，地方官任用没有籍贯的限制，但在武帝中叶以后，对地方官和监察官的任用就有了严格的籍贯限制。除京畿外，上至郡守，下至县令、长、丞、尉，均不得用本郡国人，刺史均不得用本州人。东汉时，防范和限制官吏利用亲朋关系徇私枉法的亲属回避、职务回避和地区回避制度已初步形成。在亲属、职务回避方面规定详细。在地区回避方面，实行三年一大考的“考课”制度，以考课的成绩决定官吏的升迁降调，重新安排职务，进行官吏交流，防止地方官吏在一地长期任职，形成盘根错节的关系网和地方势力。

在魏晋南北朝时期，为维护士族大地主集团利益而创造了九品中正制的选任官员的制度，由于它只重门第，不问行能，“上品无寒门，下品无贵族”，因而很快成了门阀士族任用子弟亲属的合法工具，于是汉代所创的任官回避制度被废弃了，到了隋唐宋元时期，回避制度才日趋严密。在隋朝，对地方官的任职时间和地区回避作了明确规定，即:“州县的正官三年一换，住官四年一换，不能重任，地方官用外地人，回避本郡。”唐朝时，唐太宗吸取前朝败亡的教训，为使吏治廉洁，非常注重地方官吏的选拔。在地方官任职时间和地区回避上，唐朝规定:“凡居官以年为考，六品以下，四考为满”，任期即满，称“秩满”“秩满之官，得去任所、任其归于乡里或京师”，以待铨选后决定升迁降调和重新派任，达到地区回避之目的。^[60]按照规定，地方的刺史、县令等官不得选任本籍之人，甚至同州邻县人士也不得担任。唐代宗永泰六年下诏规定:“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官。”（《册府元龟·铨选部·条制二》）只是京兆、河南二府可不受此限。因这二府属望要之地，选人原本特别慎重，即使本贯，亦可不避。又“唐皎为吏部侍郎，当引人诠问何方便稳，或云其家在蜀，乃注与吴。复有云亲老先任江南，即唱之陇右”。（《册府元龟·铨选部·不称》）可见唐朝时担任地方官不但要避本籍，而且要避父祖任职之地，可谓回避之严格。

宋朝，在官吏交流和地区回避方面，由于官吏不愿前往边远地区任职，创立了铨任地方的远近制度，即职官在任“秩满”申请“该官”时规定:“凡州县幕职，每一任近，即一任远，川陕广南及沿边不许挈家者为远，余悉为近。”有效地解决官员异地任职时地域选择的难题。明朝时为使官吏回避本籍，洪武年间规定:“南北更调之制，南人北官，北人南官。其后官制渐定，自学官外，不得官本省”，由于认识到笼统的规定难以执行，于是将地域回避限制在本省，但在地方行政体制中内也有府、县之分，地方官也有长官、僚佐、胥吏之别，官员职能又有行政、教职、杂职之异，其回避范围的大小似乎也不应一概而论，所以此后又逐步调整为省府两级长官布政使、知府避省，省府的属官教职、杂职及知县不必避省，但避本籍府县，在本省内隔府隔县选调，明确禁止在出生地为官，否则必须改授。清朝对地域的回避表现在对祖籍和寄籍回避上，规定“总督管辖两省三省者，回避所辖之省。巡抚、藩、皋及道管辖全省者，回避至总督所辖之邻省。巡道管辖数府，及知府以下管辖一府一州一县者，回避至本省他府州县，皆由督府调补”“督府以下至佐杂，皆回避本省。直隶人并回避五城司坊官，如系寄籍者，祖籍、寄籍一体回避”，不准官员“在距离本籍五百里之内任职”。除此以外，由于河员和盐官是涉关清朝经济命脉的两大行政系统，所以，务必要实行地区回避。但和行政主管官的回避制度相比，河员、盐官的回避制度则相对较晚。^[61]

历史中的地域回避制度的产生，具有一定的合理性，在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面起着积极的作用。西周时期，贵族因拥有自己的领地和领民，形成了与国君相抗衡的势力，俨然成为国中国。贵族领地的臣民效忠与领主而不是国主。为了防止这种地方势力割据，打破官员世系制，培育皇权自己的地方力量，地方官员的地域回避是汉朝统治者的最佳选择。但由于当时社会经济还没有提供广泛实行回避制度的条件，随后又进入长期的分裂割据时期，这种不完备的“三互法”也就随着东汉的灭亡而消失了。此后的魏晋南北朝时期，世家大族控制了中央和地方政府的重要官职以及选拔官员的大权，也就谈不上实行什么回避制度了。唐宋之后的官员地域回避制度，使得地方官员无法在自己拥有雄厚家族力量的本籍培育势力，频繁的异地调任也使得地方官员没有足够的时间培育自己势力，在一定程度上遏止了地方割据势力的形成，又有效预防了朋党之争，巩固了封建帝王的统治。

尽管地域回避制度在小农经济、血缘关系、皇权政治的封建社会里具有一定的科学性，但也有其无法超越的历史局限性。中国古代社会地方势力割据、吏治腐败的根源在于国家权力的配置上，皇族垄断国家权力，随意分封官职。皇权缺乏监督，地方官员恣意行使权力。地域回避可以在一定程度上缓解地方势力的形成、整顿吏治，但无法在根源上消除权力运行中的问题。频繁的官员调动、异地任职，使得许多新任官员不了解地方风俗，官员在地方治理时不得不重用地方官员，依赖地方势力。原本意图通过官员异地任职防止官员在所辖地培育自己势力的地域回避制度，有可能导致新一轮外地官员与本地势力“合谋”，欺上瞒下，鱼肉百姓。地域回避在经济社会发展缓慢的历史阶段可以达到阻断权力与家族势力的“联姻”，但到了经济社会发展较快的封建社会后期，一味地执行清朝所谓的五百里距离，难以实现地域回避制度的设置目的。

（二）实行公务员地域回避制度的效应

长期的封建社会形成了中国特色的社会关系网络，即以血缘为纽带结成的宗法关系，以及与同乡同邑、师生、姻亲结成的非血缘关系，构成了这个社会的最基本的社会关系，几乎把社会中的所有人都网罗在这个巨大而牢不可破的伦理关系网中。中国社会中的人从来不是以个体的形式存在，而是团体的一个分子，团体的行为方式、思维习惯被当作一种理所当然的文化，根深蒂固地影响到每一代人。历代统治者差不多都采取了措施，一方面利用这一宗法关系网来维系其统治，鼓励各级官员公忠为国；另一方面又防止它将给其统治及社会可能带来的损害，制定具体规则，以为官员之约束。^[62]地域回避制度是古代官员选任中防止宗法关系、裙带关系干扰的制度，在当代中国社会得到继承。自汉代创立了任官回避制度后，历经一千八百余年的演变和发展，长久不衰，足见这一制度强大的生命力和实际价值。现今的公务员地域回避制度在权力运行中仍然发挥着重要功能，但也存在一定的问题，客观地分析公务员地域回避制度的效应，有助于全面理解公务员地域回避制度。

在公务员管理法律规范中，地域回避是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍地、出生地、成长地任职。需要实行地域回避的公务员，包括乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的人员。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，“有关部门”包括纪委、组织部、法院、检察院和公安局。《党政干部回避工作条例》进一步规定，除上述部门以外，新任的监察局、人事局、财政局和审计局的主要领导也要实行地域回避。(www.chuimin.cn)

公务员地域回避制度是依据中国传统文化而进行的一项制度安排，在干部人事管理中，体现了一定的积极意义，主要表现在:一是有利于克服传统社会中的人情关系的束缚，中国传统人情关系网络主要覆盖在县乡范围，尤其是乡镇，县乡的主要领导异地任职，有助于他们克服已有的人情关系束缚，顺利开展工作。因此，回避制度存在的最大理由就是防止公务员与行政相对人之间因何种理由，导致行政相对人认为其不能公正处理行政事务的心理倾向或客观事实。从各国行政程序法的规定看，回避缘由在内容在表述上不尽一致，如“个人偏见”“招致不公正事由”“偏袒嫌疑”和“利害关系”等。^[63]二是有助于地方领导观念的改变，地方干部固然熟悉本地风俗人情，但长期在本地工作中，受到已有思维方式的束缚，不了解外地的信息。尽管可以通过考察学习了解外面世界，但不如外地领导将新的工作作风、思维方式亲自实施到工作中来所起的社会效应大。尤其在地方政府创新中，主要领导的观念往往起着主导作用。土生土长而又自成体系的地方干部，由于在超稳定状态下而趋于封闭，过于熟悉本地情况而拘于创新。从发达地区交流的干部熟悉发达地区的经验，富有创新精神，有助于从封闭走向开放。三是在一定程度上遏止腐败，从已揭露的官员腐败典型案例分析，其中为亲友牟利是腐败的表现之一。“一人得道，鸡犬升天”是这种行为的极端表现，干部异地任职，一定程度上可以割断领导干部与亲友的空间距离，客观上能够减少为亲友牟权牟利的机会，有效地防止建立关系网、形成裙带风。

公务员地域回避制度在产生正效应的同时，也产生了负的效应，主要表现在:一是地域回避与职务回避结合，导致地方官员变动太快，造成许多不良后果，以致地方官任职不稳定，产生了现在所说的“短期行为”。地方经济社会发展是一个长期的过程，当前许多乡镇、县级领导一地任期仅仅在两年左右，甚至更短，致使许多干部急于求成、求稳，改革创新动力不足。为求政绩，着眼于短、平、快的项目，忽视基础性的工程，给一个地方的经济社会长远发展带来不利的影响。二是异地任职导致许多干部由于不了解地方特定风土习俗而难以开展工作，由于我国地域广阔，即使县域之间，在语言、风俗、行为方式、思维习惯上也存在很大差异，异地任职的领导往往将本地的经验移植到任职地，由于“水土不服”，工作难以展开，甚至引发干群、上下级之间的紧张关系。三是导致许多“走读干部”，由于现在交通方便，县乡异地任职干部大都在县城、市安家，出于干部任职的任期限制、家庭生活的便利考虑，异地任职干部大多不愿在任职地重新安家，晚上、周末就回家，没有足够的时间了解民情，听取民间意见，导致主要领导干部脱离群众。大量的“走读干部”既增加了行政成本，又离间了干群关系。四是异地任职制度与选举制度的冲突，异地任职的领导都是选举产生的，选民对代表、代表对官员的熟悉是投票的重要条件，一个空降官员，代表是很难对其作出客观评价的，必然导致人大选举会议成为摆设。近几年来在不少地方，每逢换届，上级对所辖区域的干部都要进行一次调整，之后再进行选举。干部“异地任职”，权力来源于“上级任命”，强化了对上负责，弱化了对群众的服务意识。人大选举成为“形式”，使得人大对政府官员的监督职能形同虚设，代表职务则成为纯粹的选举工具。

（三）公务员地域回避制度的存废

地域回避制度是特定历史阶段的选择，如果在历史环境的变迁之下机械地沿用这个制度，不利于公务员队伍的管理及队伍建设。地域回避制度在当今社会里的效用将决定该制度的命运，随着地域回避制度存在的社会环境变迁，该制度的负效应已经超出其正效应，公务员地域回避制度必将完成其历史使命而退出舞台。

第一，历史上形成的地域回避制度的主要功能在于防止封建地方势力割据、危及皇权的统治。由于封建社会里皇族垄断国家权力，国家权力是在君主独断之下的皇族之间按地域配置，封建社会里经济社会发展水平的限制，使君主无法对地方势力形成绝对的控制，国家权力无法下沉到乡村，大量的地方事务被地方家族所控制，如果国家权力与地方家族融合，将危及君主的统治，将控制国家权力的地方官员与地方家族势力通过地域回避方式隔离，在一定程度上能够防止地方割据，维护君主统治。新中国成立以后，我国建立了共产党领导下的人民当家作主的权力运行模式，一切国家权力属于人民，中央是人民的国家机关，地方也是人民的国家机关，不存在地方割据的现象。地方官员由地方人民代表大会选举产生，地方官员的选任体现了人民的意志。新中国成立以后，地方权力下沉到村队一级，改革开放后实行基层群众自治，国家权力仍然停留在乡镇一级，家族控制与管理地方事务已被根除。通过公务员地域回避制度来避免地方割据的原有功能已被彻底消除，地域回避制度存在的主要合法依据已不存在。

第二，历史中的地域回避制度的另一重要功能是整顿吏治，防止官员腐败。由于封建社会权力控制的物质手段和政治文化的落后，君主无法及时掌握地方官员的思想与行为，又缺乏科学有效的权力监督制度，地方官员在管理地方事务中徇私枉法或贪赃枉法的事件屡屡发生，尤其是地方官员与地方家族势力欺上瞒下、豪取强夺、欺压百姓，异地任职制度在一定程度上可以预防官员腐败。现在，我国已经形成了权力机关监督、行政系统内部监督、司法监督、舆论监督、政党监督等完整的权力监督体系，基本实现了阳光下的权力运行模式，而且，公民的权利意识逐渐加强，表现出了强烈的维护自身利益和监督权力运行的愿望。通过公务员地域回避来防止腐败的制度功能完全可以通过完善权利监督机制来实现，而且能避免地域回避制度可能带来的负面效应。

第三，地域回避制度是建立在人情关系社会基础上的，我国正处于从人情关系社会向法治社会的转型，地域回避制度存在的社会基础的变化必将影响到该制度存在的根基。制度的环境因素决定了人们所能够进行选择的空间，制度的社会环境是制度生存与发展的客观条件，不存在脱离一定社会环境而存在的制度。制度总是被一定社会环境中的人所使用，在重复博弈中形成，并在逐步扩大的使用中降低制度形成的成本，提高制度的效益。社会环境的变迁，使制度必须进行适应性的变革，并逐渐以新的制度替代原有的制度。古代地域回避制度形成的一大理由就是通过地域回避避免官员受人情世故的干扰，预防官员因亲情关系而产生的腐败。人情传统与法制精神并存是当代中国社会的一大特点。^[64]现行公务员管理制度一直保存地域回避制度正是基于对这个社会基础的判断而作出的选择。法治社会是一个“陌生人”社会，避免了熟人的干扰。陌生人社会关系的调节器是法律，只要法律制度完善，公民、公务员、政府之间的关系都是通过法律的调节，人情世故在法治社会里影响力有限，通过地域回避来预防公务员因亲情关系而可能发生的腐败，可以通过权力运行的公开、监督制度来实现。

第四，地域回避制度在一定程度上与选举制度相悖。考察外国公务员法可以看出，各国对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避，而不涉及地域回避。^[65]这是因为，在西方民主政治国家，一切公职人员都向选民负责，选票决定了官员的去留，没有一个可以把他们随意任免调遣的制度，官员必须代表选区内绝大部分居民的利益，必须根据选区内多数选民的利益作出决策。社会结构的多元化和社区人员的流动性决定了一个选区不可能由一个家族占选民的绝大部分，官员与选民之间的联系不再是建立在血缘、地缘的基础上，而是以利益为纽带的联合。根据现行的人事制度和选举法规，县、乡的主要领导由人民代表选举产生，依据地域回避的规定，县乡的主要领导要实行地域回避，这就导致按照选举程序确立的候选人超出本地选民及人大代表的了解范围，代表们不得不在“无知”的前提下作出“有限理性”的选择。选举制度的根本目的在于保证选民依程序选举出自己信赖的官员，地域回避制度无法保证在选举之前，在候选人与选民之间建立信任关系，而这种被动的选举程序被演化为简单的投票行为，实质意义上的选举权在无形中被剥夺，导致更多的选民对选举漠不关心，降低了选民的政治参与热情。地域回避制度固然切断了官员与选民之间的亲缘、地缘上的联系，“讲人情”“拉关系”的现象在一定程度上得以减少。事实上，在社会成员流动性较强的今天，这种“阻截”是无法实现的，反而造就新的双重关系网，即地方干部一边是与新任职地的关系网，另一边是与上级的关系网。这种“阻截”同时也切断了官员与选民之间的利益联系，干部任职取决于上级的选派，而不是选民的投票。一个不代表选民的利益的干部，要真心实意地为选民服务不是基于制度的约束，而是干部的为政之德，这肯定不是地域回避制度的原本意图。

（四）结语

通过行政程序预防行政腐败，是现代行政法治的一种趋势，行政回避正是基于程序公正理念的制度选择。行政回避制度的任职回避、公务回避和地域回避三种类型中，任职回避和公务回避是当今各国公务员管理制度的共同选择，地域回避制度是我国特定历史时期的制度安排，在历史上曾经发挥了重要作用。中国是一个封建伦理传统深厚的国度，“天理”“人情”“国法”之间的复杂关系往往导致“人情”大于“国法”，统治者经常通过制度层面强化其积极的一面，同时又利用制度来避免其消极的一面。在我国，人情关系根深蒂固，新中国成立以来的户籍管理制度以及后来的就业政策，严重地限制了社会成员的流动，人情关系在社会关系调整中的作用得以继续，至今仍然采用公务员地域回避制度正是基于这种社会现实的考虑。在制度环境变化的前提下，既然地域回避制度的优点在当今未必能够实现，而其缺点未必能避免，既然加强权力监督可以实现地域回避制度安排的原有功能，一个成本高于收益的制度是没有理由继续存在的。有学者指出，“异地为官”是一种与计划经济体制相适应的干部任用制度，违背了我国现行宪法的有关规定。这种任职回避制度（地域回避制度）产生的弊端严重地影响着我国政治体制的改革和民主、法治建设的进程，应当予以废除。^[66]随着民主法治的发展，尤其是基层民主政治建设的不断深入，地域回避制度将在若干年后逐步失去存在的必要。^[67]在行政回避制度中，应该强化任职回避制度和公务回避制度，在加强权力运行监督的基础上，充分利用伦理社会中“面子”“形象”等家乡观念中积极的一面，鼓励更多的熟悉地方、愿为家乡奉献的干部到故乡任职，甚至在干部任职条件中明确规定地方政府的领导必须从在本地有一定居住期限的人员中产生，有利于培育干部、政府、选民之间的信任关系，“本地干部异地化”必将被“地方干部本地化”而替代。