公务员选择条件及行政问责制研究：廉洁、高效行政的条件

一、公务员的选择条件

公务员是掌握国家行政权力的职业队伍，人民主权理论和行政官僚制要求公务员必须忠于人民主权和行政权力，能否进入公务员群体，各个国家都设定了严格的条件。古人云:为政之要，首在择人。强调了在推行政事的过程中，人是一个首要条件，选择善良、正直的人进入公务员群体，是实现廉洁、高效行政的条件之一。

（一）西方国家公务员的任用方式

从德、日、英、美、法等国公务员制度变迁史来看，尽管各国存在政治背景和历史文化的差异，但各国都经历了恩赐官职制、政党分肥制的阶段，各国的现代公务员制度都是建立在“公开考试、择优录取”的基础上，并且以“功绩制”为核心选拔和任用公务员，提倡公平竞争，反对任人唯亲，对于建立一支高效、忠诚的公务员队伍起了重要的作用。

各国在公务员任用上有着许多共同的原则:一是公开考试、择优录取原则。西方国家吸取了公务员任用的政党分肥制的教训，采取了公开考试、择优录取的原则。按照考试的成绩，并参考个人的资历、学历、品行和身体健康状况，选择优秀的考生录取。公开考试的最大优势是事先公开公务员岗位的任职条件、招考程序，对符合条件的公民一视同仁，无论其性别、年龄、婚姻状况、家庭出身、宗教信仰、民族等因素，只要符合任职所需要的文化程度、工作能力，都有参与的机会。如英国考试及选用公务员由考试委员会主持，它由公务员委员会和有关部门各派一名代表共同组成，前者任主席。它负责审查报考者资格，主持考试，评定考试结果。公务员考试包括文书级、执行级和行政级考试，后者的报考条件和考试方法最为严格，也最受重视。英国选拔公务员持以“通才”标准，即注重选拔对象的教育、知识、素养以及综合、推理和判断能力，而不是狭隘的专门知识。这具体表现为十个方面的素质要求:沟通与交流能力、处理人际关系的能力、观察和分析能力、高效率工作的能力、领导和管理的能力、计划与组织能力、宏观能力、崇尚服务对象的意识、组织意识、全局意识。英国素有“受优良高等教育者更适合担任领导”的传统意识，故特别注重从名牌综合性大学优秀毕业生中发掘人才。二是功绩制原则，公务员承担着国家各类事务管理、服务等职能，所以，各国公务员的职务升降、考核、任免、奖励等，都以其在工作中的功绩为主要依据。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提拔公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则。如德国公务员资历条例规定:“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”，“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定”。又如美国文官制度改革法规定:“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职。”日本国家公务员法规定:“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行”，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”。三是政治中立原则，政治中立原则是西方国家公务员制度的基石，现代公务员制度产生的根本原因就是为了防止政党分赃制所带来的政治对行政的过度干涉，使行政权从立法权中分离出来，脱离政党的控制。如美国公务员可以在政党竞选中投票，但不可以积极参加政党政治活动，不得担任某一政党的官员，不得担任政党全国代表大会的代表，不得为某一政党传播其政治主张。这个规定是1932年国会通过的《哈奇法案》所规定的，为的是保证公务员在政治立场上公正、正直，也是为了保护他们不受上司的政治压制和威胁。据20世纪80年代的统计，在280万个联邦公务员职位中，只有几千个是政党授予的职位。^[1]

西方国家一般在《公务员法》中详细规定从事公务员职业必须具备的条件。其共同的要求是:一是国籍条件。如法国1983年国家和地方公务员一般地位法第5条规定，录用公务员必须具备本国公民的条件:公务员对国家负有忠诚义务，必须由本国公民担任。由于法国大学教授、讲师也是公务员，所以，公务员必须由本国公民担任只是一般性条件，对于大学教授、讲师可以不是法国公民。二是未被剥夺政治权利。行使公共权力，参与公共事务的管理，是公民基本的政治权利，但被剥夺政治权利的人不能担任公务员。三是未被判处某些犯罪。公务员代表了政府的形象，必须具备与职位相应的品德，尤其是某些曾经被判处过职务犯罪、品行恶劣的人是不能担任公务员职务的，如曾有贪污、叛国等行为者。四是身心健康。公务员的身体状况必须能胜任所担任的工作，所以要求公务员在任命前必须提交健康证明。但对于某些生理虽有欠缺的人，尚不至于影响工作的不能作为身心不健康的依据。五是年龄条件和能力条件。公务员是一种职业，必须符合一定的年龄条件和相应的能力。如英国的能力标准是“通才”，美国注重的是“专才”。美国的专才标准侧重选拔对象所具有的职务上的专业技能，强调个人在某些领域中的一技之长，重视专家的地位作用，并经常吸收专家学者参加领导工作。从实际上看，无论是通才标准还是专才标准，都有其优势。政府管理管理工作利益成为一项综合性的学科，既能管理，又懂专业是公务员职业能力发展的趋势。^[2]

（二）古代中国官吏的选拔方式

选拔官吏，是我国封建社会政治生活中的一项重要内容，它关系到统治机器的正常运转，因此为历代统治者所重视。官吏的培养、选拔、使用总是与一定社会的结构、经济条件联系起来的，在不同的历史阶段呈现不同特色，但“天下为公”“唯才是举”一直是我国古代社会官吏选拔与使用的基本方式，以此为准，各朝代都保持着一支数目庞大、分工周密的常任职业官吏队伍。

原始社会末期，“天下为公”选贤与能的禅让制被破坏后，出现了“大人世及以为礼”的世袭制。夏、商、周三代，王朝的官员由王任命，诸侯由王册封任命，诸侯国的官由诸侯任命，诸侯和官员都是世袭的，实行“公门有公，卿门有卿”的世官制。世袭制的特点是王权与族权的统一。它通过家族血缘关系来确定政府各级官员的任命，依血缘亲疏定等级尊卑和官爵高低。凡定爵位与官职者都世代享有采邑和封地。毕竟不是每一个贵族子弟都是俊才，为了维护国家机器的正常运转，又出现了两种选拔人才的方法:一种是从国子中选拔；另一种是从诸侯国向天子贡献的“士”中选拔。国子是诸侯和公卿大夫的子弟，因为他们不是嫡长子或嫡子，所以没有继承权，但他们经过学校教育，学业完成以后，经过考辨，便可以取得入仕的资格。贡士是经过诸侯的选拔，由诸侯贡献给天子，故称“贡士”。贡士经天子考试合格者，依照他们的才智授予官职，有些贡士因才辩出众还可以得到爵位封土。这种选拔制度给一些没有继承权的嫡子和庶子提供了入仕的机会，也使国家官僚机构的基础得以扩大。

到了周朝时期，选拔官吏制度开始逐渐发展，尤其是春秋战国时期，新兴的地主阶级改变了社会政治结构，各诸侯国为争霸图强，纷纷打破原来官爵世袭的制度，按照“选贤任能”“论功赏爵”原则来选拔官吏。这种官僚制度是建立在“主卖官爵，臣卖智力”的人身依附关系和雇佣关系基础上的。在世袭选官制度依然存在的基础上，还出现了许多新的选拔官吏的方法，主要有荐举、学校、游说自荐、招贤、军功、任子、吏胥等不同的选官途径。两汉时期，为了适应专制主义中央集权的需要，在选拔官吏方面有了进一步的发展，建立和发展了一整套的管理选拔制度，已经形成明确的选拔官吏制度，即“察举征召”制度。所谓“察举”，是丞相、列侯、刺史等推举的人才经过朝廷考核后，任以官职。所谓“征召”，就是朝廷征召那些有一定能力而又不肯出仕的人才，由皇帝召见，确有才能，即授予官职。汉武帝即位以后，“令郡国举孝、廉各一人”，建立起人才选拔制度，孝廉成为士大夫做官的主要途径。选拔的对象有官有民，许多有才能之士和品德高尚的人被举荐为官。汉武帝还大规模征召察举有才之士，由官吏陪同进京，皇帝亲自召见，被看中的即委以官职。各方面突出人才的涌现，是汉武帝时期鼎盛局面出现的重要原因，例如卫青、霍去病、董仲舒、桑弘羊等。东汉时期，察举制注重孝廉一科。察举主要根据人才在地方上的声望，称为“乡举里选”。封建士大夫注意修饰品行，甚至矫揉造作。东汉中期以后，随着地方豪强地主势力的发展，封建国家的行政组织日趋瘫痪，声望影响被官僚家族所支配。门第族望成为选官的主要依据，累世公卿的世家大族逐渐形成并发展起来。察举制逐渐失去了它的作用，甚至出现了“举秀才，不知书；察孝廉，父别居，寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡”的情况。

曹魏时期，曹丕接受吏部尚书陈群的建议，实行“九品官人法”，即“九品中正制”。其办法是:州、郡、县的中正官负责考察本籍士人，评定出品级，供吏部选官参考。所谓“九品”，是根据德才和门第，将士人分成九个等级，从一品至九品，即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。在州、郡设大小中正官，负责按家世门第和道德才能品评地方士人，供朝廷按品级授官。九品中正制是察举制的发展，它将选官权由地方收归中央。人分九等在人才分类上是一种创新，选才标准趋于周密。九品中正制创立之初，评议人物的标准是家世和才能并重；但是自曹魏末年以来，中正官一般由士族出身的官员担任，发展到西晋，主要看门第和家世，甚至成为唯一的选才标准。九品中正制是东汉末年以来世家大族发展到一定程度的产物，它的实行，进一步促进了魏晋之际世族的形成以及西晋以后世族制度的巩固和发展。由于中正官全由士族控制，易形成评定士人品级重门第、不重视真才实学的情况，成为世家大族垄断官吏选拔、培养私家势力、维系政治特权的工具。魏、晋时期门阀统治的加强，士族门阀把持中正，造成“高门华阀有世及之荣，庶姓寒族无过进之路”的局面，九品中正制必然随着世族门阀制度的衰落而消亡。

隋统一全国后，为了加强中央集权，隋文帝开皇七年（587）废九品中正制，设秀才科。隋炀帝时又建进士科，以“试第”取士，并创立了以公开考试、择优选才为特征的科举制度。科举制创于隋代，形成于唐代，发展完备于宋代，强化于明代，衰落于清代，先后绵延1300多年。20世纪初，随着国内形势的巨变，封建的科举制度早已不适应形势的需要。1901年，清政府实施“新政”。1905年，清政府废除了中国封建社会中后期的官吏选拔科举制度。科举制度的主要特点有:(www.chuimin.cn)

（1）公开考试，一定程度上的平等竞争。除工商隶皂倡优等人士外，不论门第等级和贫富，只要具有一定文化知识，均可怀牒于州县公开报考。它冲破了魏晋以来的门阀统治，为中小地主阶级的士人入仕开辟了途径。

（2）考试制度日趋完备。科举即分科举士，按科目性质又可分文举、武举。文举又有制科和常科之分。制科是皇帝临时设置考取名士的科目，常科是定期分科取士的制度。考生来源也趋正规，属京师或州县学馆的士子叫“生徒”，经地方考试及格的称“乡贡”。考试程序，唐代有州试和省试，宋代增加殿试，明代以后又有院试、乡试、会试和殿试。

（3）以文化知识为主要录取标准。科举考试科目不同，内容各异，但考诗赋、经义、策问、算学、法律等，都以文化知识为主。科举制在前期有一定的积极意义，明清以后，从考试内容到形式都发生了较大变化，科举制慢慢成为社会发展的阻碍，在清末终于被废止。隋唐科举制的创立和完善的历史意义，表现在:第一，科举制的创立是封建选官制度的重大进步，它冲破了士族门阀垄断国家政权的局面，起到了抑制门阀的作用。第二，它扩大了官吏来源，大批门第不高的庶族地主阶级知识分子，通过科举考试参与国家政权，扩大了封建统治的阶级基础。第三，科举制把读书、考试和做官紧密联系起来，从而提高了官员的文化素质。第四，科举取士把选拔人才权和任用官吏的权力从地方豪门地主手中集中到中央政府手中，大大加强了中央集权，有利于政局的稳定。总之，科举制把荐官制发展到考官制，这无疑是一大社会进步，并为以后历朝沿用，乃至对西方近代文官制度的形成都有着十分重要的影响。

综观古代中国的官吏选拔制度，可以看出是以世卿制—察举制—九品中正制—科举制为主流，而以征召、荐举、恩荫、军功、捐纳等为辅助方式，构成了中国古代庞大的官僚队伍。尽管在不同历史时期，统治者选拔人才的标准及方法途径不尽相同（主要有德才、门第之分），但它们有相同的历史作用，即对维护地主阶级的统治地位，促进封建社会发展有着巨大作用。尤其是科举制所确立的公开考试、平等竞争的方式，即使是贫贱家庭出身的人也有机会通过正常竞争程序进入统治集团，超越了严格的等级观念，缓和不同阶层的矛盾，具有一定的现代意义。

我国古代在选拔官吏时，除了通过科举制考察官员的知识能力外，特别注重官员的道德标准。早在夏商时期，选拔官吏看重个人的道德品质条件。商朝的乡里选举，便有“三宅三俊”的标准，周公说:“宅乃事，宅乃牧，宅乃准，兹惟后矣。谋面用丕训德，则乃宅人，兹乃三宅无义民。”“乃用三有宅，克即宅，曰三有俊，克即俊。严惟丕式，克用三宅三俊。”（《尚书·立政》）由此可见，商时选官即从行政、民事、执法三方面，要求官吏德才兼备、名副其实。一定要通过考察被选用人的行为，以此确认被选用人是否能按崇德尚贤的道德标准行事，最终决定是否选用其人。周朝则有“六德六行”的官吏选拔条件。《周礼》载:“大司徒之职，以乡三物教万民而宾兴之。一曰六德，二曰六行，三曰六艺，诗书礼乐谓之四术，四术既修，九年大成。”（《周礼·地官》）所谓六德，即知、仁、圣、义、中、和；所谓六行，即孝、友、睦、姻、会、恤。春秋时期，儒家文化的创始人孔子就已经指出了吏治的重要性:“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”早期法家代表人物管仲更是指出:“吏者，民之所悬命也。”战国末期，既隆礼又重法的思想家荀况对官吏个人道德素质在吏治中的作用又有所发挥:“徒法不能独立，类不能自行，得其人则存，失其人则亡。”中国古代注重甚至迷信道德教化的功效，相信个人的人格力量可以抵御一切诱惑，相信人人都可以成为君子。他们将一切社会问题最终都归结为思想教化的问题，尤其是儒家经典道德教化。因此，在他们看来，改造社会其实就是改造人，解决社会问题首先要解决人的思想问题，预防吏治腐败也首先从官吏选拔开始把关，注重对其个人道德素质提出严格的要求。^[3]中国古代社会里对官吏的道德提出了以政为德、为政在人、为政以仁、为政重民、为政清廉等要求。

（三）我国现代公务员的选择条件

新中国成立以后，沿用战争时期的干部人事制度的弊端逐渐暴露，不利于人才的成长和干部人事制度的发展。1984年，根据邓小平关于干部人事制度改革的思想，按照党中央的有关指示精神，中央组织部和原劳动人事部组织一批专家和实际工作者，着手研究国家人事管理制度的改革，制定了《国家机关工作人员法》。为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，1993年4月，国务院通过了《国家公务员暂行条例》，规定国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员时，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。2005年《公务员法》第十一条详细地规定了公务员应当具备下列条件:一是具有中华人民共和国国籍；二是年满十八周岁；三是拥护中华人民共和国宪法；四是具有良好的品行；五是具有正常履行职责的身体条件；六是具有符合职位要求的文化程度和工作能力；七是法律规定的其他条件。第二十四条规定下列人员不得录用为公务员:一是曾因犯罪受过刑事处罚的；二是曾被开除公职的；三是有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

我国现代公务员任用的主要方式是考试录用。《公务员法》第二十一条规定:“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”该法条确认了考录公务员的基本原则:一是公开原则，即考录公务员必须面向社会，公开招考。二是平等原则，即公民在担任公职方面有平等的权利。三是择优录取原则，考录公务员的首要条件是考试的分数，达到分数要求的人必须进一步考核其道德品质的条件以及对工作岗位的适应性等素质，择优录取。

2002年6月《吉林省人民政府雇员管理试行办法》标志着我国公务员任用的新形式——政府官员制正式启用。政府雇员是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员。^[4]一般认为，政府雇员制是政府在某一时期、某一特定项目中雇用急需人员，服务于社会利益的行政机制。^[5]雇员制在西方国家是普遍的现象，如德国、英国、澳大利亚和新西兰等国家，政府雇员在政府工作人员中的比例占到20%～40%；在日本，政府中也有11.9%的人是政府雇员。实施政府雇员制，使公务员的管理体制突破单一公务员制度模式，向多元化的公共人力资源管理模式转型，有利于政府改革，精简机构、裁减冗员与降低行政成本；有利于减少公务员管理中的各种官僚主义弊端，将竞争机制引入公务员管理中，激活公务员创造性，提高行政效能，防止人事管理腐败，促进“顾客导向”理念的形成，实现公务员从“身份”到“契约”的转变。

雇员制在我国《公务员法》中统称为聘任制。聘任制是对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任的方式录用公务员，录用程序可以进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。从实践中看，采用聘任制方式任用公务员具有六项条件:一是工作需要；二是职位限定为专业性较强的职位和辅助性职位；三是所聘职位不涉及国家秘密；四是在编制限额内；五是在工资经费限额内；六是经省级以上公务员主管部门批准。聘任制适用于两类职位:一是专业性较强的职位，包括领导职位和非领导职位，集中在金融、财会、法律、信息技术等方面；二是辅助职位，如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等。例外的是，涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位不实行聘任制，包括:①国家事务的重大决策中的秘密事项；②国防建设和武装力量活动中的秘密事项；③外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；④国民经济和社会发展中的秘密事项；⑤科学技术中的秘密事项；⑥维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；⑦其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。

公务员的聘任制与现行的公务员管理体制存在很多的差异，在行政机关内实施聘任制缺乏相对成熟的制度，在实践中存在很多问题。如政府雇员的编制问题，从理论上讲，政府雇员基本不占用编制，压缩了政府人员规模，节约了政府运作成本，符合现代政府从“大政府”向“小政府”、从“传统政府”向“电子政府”转变的趋势，有助于建立起服务型政府模式。当前各级政府部门正普遍面临机构膨胀与核心人才缺乏的双重压力，只有在缩减现有公务员编制的基础上引入政府雇员，才能控制财政供养人员的规模，否则只会造成“闲着媳妇请保姆”的尴尬局面，导致总成本恶性扩张。政府雇员制一定程度上体现的是政府效率和公共利益，而缩减公务员编制必然会损害到一些现有公务员的切身利益，只有平衡两者的利益冲突，走出成本扩张的困境，政府雇员制才能进入良性发展的轨道。^[6]如果没有缩减公务员的编制，而广泛采纳聘用制，其结果是导致行政机关工作人员的大规模增加，反而增加了行政成本。科学的方法是尽量减少行政机关人员编制，对于离退休的公务员空缺的编制，原则上减少招录公务员的指标，空缺的指标用于聘任制人员。这样才能从根本上解决公务员的编制过于庞大、行政经费重头用于“养人”的弊端，实现国家与公务员之间关系从身份到契约的转变。