法国公务员忠诚义务研究：行政问责制的伦理基础

五、法国的公务员忠诚义务

法国公务员制度受法国历史影响很深。法国1789年的资产阶级大革命，摧毁了封建王朝的统治，建立了资产阶级专政，使法国官吏制度发生了根本性变化，从中出现了法国公务员制度的雏形。与同为大陆法系的德国相比，法国公务员制度中关于忠诚义务的受传统因素影响较小，对公务员的忠诚行为在公务员法律制度中有明确的规定。

（一）法国的公务员制度

法国在19世纪资产阶级大革命以前，曾是西欧最强大的封建中央集权国家。法国旧制度下的行政可以分为中世纪封建主义阶段和君主专制阶段，公务员的忠诚观在不同时期存在一定的差别。

封建时代行政的特点是行政关系错综复杂，没有明确的行政界限。首先，公共行政和私人活动没有严格区分，各种职业团体、地方力量和宗教团体，在保卫其本身利益的同时，也从事大量的公共活动。如经济活动几乎全由行会管理，社会活动几乎全由教会管理，公私没有严格的界限。其次，行政区域的划分根据历史传统决定，各地域内部的行政制度也由历史传统决定，差异很大。最后，行政职能、司法职能和立法职能由同一个人行使，没有独立的行政观念。在那个时期，几乎不存在行政人员的忠诚观念。

从16世纪开始，随着早期资产阶级的出现，法国逐渐建立起君主专制制度。路易十四时期，君主权力达到了高峰，同时行使行政、立法和司法职能。在中央政府，国务秘书和国王参事院辅助国王行使权力。在地方上，总督总揽各种权力。在君主专制时期，行政职能加强，但是仍然没有在组织上区别不同的国家职能和建立行政法治制度，也没有完全消除封建残余和特权。在公务员的任命上实行的是“恩赐官职制”、贵族世袭或出钱贿买。这种公务员任命和使用的制度形式非常重视关系学，重视门第和等级，各级公务人员被视为封建君主和贵族的恩赐，公务人员在人身和物质上高度依附君主和贵族，忠诚义务的实质就是忠诚于封建君主和贵族的义务。

由于卖官鬻爵之风盛行，政府各级官员人数十分庞大。在法国大革命前夕，政府公职人员达30万人之多，造成官场营私舞弊等现象层出不穷，危及法国资产阶级的根本利益和统治地位。因此，法国资产阶级的统治者们逐渐对公务员管理的法制建设愈发重视。

法国资产阶级大革命结束了封建专制统治，也摧毁了封建的恩赐官制。大革命期间，在资产阶级启蒙思想的影响下，自由、平等原则成了政府公职任命制度的基本原则。政府公职人员一般由选民直接或间接选举产生，同时，也有部分公职人员由执政党派领袖直接任命。

拿破仑期间，公务员制度的一些主要轮廓已勾画出来，并带有鲜明的军事色彩，不但恢复了中央集权的政治体制、官职恩赐与任命制度，而且大大扩大了行政官员队伍，全国官吏增加到50多万人。为了加强对这支庞大的队伍的有效管理，拿破仑帝国时期曾经颁发过不少行政法规与条令，如1809年建立公务员登记薪俸制，1810年以后创制行政法院，并确立政府公职人员的考试培训原则等。拿破仑执政时期，取消了大革命时期的民主制度，各级行政组织一律采用行政首长负责制，具有讨论行政事务的权力。行政人员全部由政府任命，在法国建立了高度的中央集权行政制度。在经济方面则完全放任自由，政府不加干预。

从1848年到1870年的第二帝国时期，法国的工业革命最后完成，法国资本主义开始向垄断过渡。整个国民经济发生了深刻变化，生产集中程度有了很大的提高，法国银行垄断资本特别发达。政府对经济与社会的管理加强，公民从生到死的全部生活都与行政部门提供的服务密切相关，政府公职人员队伍进一步膨胀。自1846年起，历届法国政府陆续颁布了一些新的行政改革法律，如1853年与1859年的《政府官员退休法》，1905年的《政府官员处分条例》，1913年的《政府官员调配法》，但始终未能形成全国统一的公务员章程或公务员大法。

第二次世界大战期间，不少政府官员依附维希卖国政府，使法国政府官员队伍声名狼藉。维希政府为了依靠这支庞大复杂的腐败的官吏队伍，维持法西斯统治，也曾起草过统一的公务员章程，但遭到抵制，同时由于卖国政权的崩溃，该章程未能付诸实施。第二次世界大战以后，戴高乐领导的法国临时政府曾组织专门委员会着重研究政府公职人员任用制度与教育制度的改革事项，以期彻底改造维希政权时期庞杂低效的公务员队伍，将无序、分散、低效的法国公职任用制度逐步改造为有序、统一、法规健全、机构完整的高效的现代公务员制度。战后，借鉴英美国家的文官制度，法国逐渐建立起了自己的现代公务员制度。^[33]1946年通过的《公务员总章程》成为政府管理公务员的基本准则，历届政府根据需要，陆续颁布了一些法令和条例，对《公务员总章程》进行修改和完善，现行的法国公务员制度终于建立。

（二）法国公务员的忠诚义务

法国的公务员是实施行政职务的人员，但不是一切参与实施行政职务的人都是公务员。行政职务除由行政人员实施外，还有一些非行政人员参与。^[34]法国公务员的忠诚义务主要体现在对公务员的权利与义务的规定中。

法国公务员制度的特点之一就是层级服从关系，即下级公务员必须服从上级公务员，全部公务员必须服从政府的领导。政府和行政机关长官对公务员不仅在工作活动方面具有命令和指挥权力，而且在职业生涯的管理方面具有很大的自由裁量权。法国公务员制度受拿破仑所创立的高度集权制度影响，权力原则和层级服从关系得到了高度的发展。20世纪以来，在资产阶级民主思想的影响下，公务员制度的专制权力原则开始动摇，人们认为过分的权力原则不符合公共利益。公务的执行不仅需要政府和长官有足够的指挥权，也需要发挥工作人员的主观能动性，过分的权力集中会束缚公务员的创造精神。同时，削弱权力原则的因素是公务员工会的力量，工会为公务员取得很多保障，并作为公务员的代表，对于公务员的某些管理行为和关于公务的组织事项提供意见。传统的权力原则受到限制，但并未消失，有限制的权力原则是法规公务员制度的特点。在有限制权力原则的支配下，一方面保障公务员的地位，另一方面服从上级的指挥。公务员处在两种关系的平衡中。(www.chuimin.cn)

公务员忠诚义务是一系列义务的总称，并且通过这些义务的履行中体现了忠诚义务。在法国公务员的忠诚义务包括执行职务的义务、廉洁奉公的义务、服从上级的义务、遵守法律的义务、中立义务、保守秘密义务和保持良好品格的义务等七个方面:^[35]

第一，执行职务的义务。执行职务时公务员的首要义务，是忠诚义务的主要表现形式。要求公务员接受任命后应按规定时间就职，无故不赴任就职可能引起纪律处分，甚至可能被认为是放弃公职，成为撤销任命的原因。应该遵守作息时间，因公出差不得私自回籍或往他地游览。未经批准不得擅自离职。公务员必须亲自执行职务，只有在法律许可的条件下才可以委托他人代为执行。公务员必须专心执行职务，应以全部时间执行职务，只在特殊原因，法律有规定或行政机关同意时才可以用部分时间执行职务。公务员原则上不得从事其他职业活动，以免妨碍专心执行职务，并为其他人保留就业机会。但公务员在职务外从事文艺写作、科研活动不被认为是兼任其他职务。在得到允许时可以作为鉴定人或顾问，但不得妨碍行政机关的利益。公务员由于法律规定或得到允许兼任其他公职时，原则上不得同时领取薪金，在允许的情况下，报酬不得超过薪金。

第二，廉洁奉公的义务。公务员应该忠诚地执行职务，不得利用职权图谋私利、贪污受贿、假公济私，否则将受到刑罚制裁或纪律处分。例如公务员不得直接或间接地在受他监督的企业中或与他职务有关的私企业中担任重要职务，或占有重要股份足以妨碍他公平地执行职务。公务员不能利用职务的方便和情报经营商业，公务员必须申报配偶所从事的营利事业。如公务员配偶从事营利事业，行政机关认为必要时，可以在咨询对等行政委员会意见后采取措施保护公共利益。公务员辞去职务或退休以后，在一定时期内不得从事某些活动或在受他监督的私营企业中担任职务，以防止公务员利用过去的关系营私舞弊。

第三，服从上级命令的义务。公务员的层级制度决定了下级公务员必须服从上级的命令，这是公务员制度的组织原则。上级的命令可能是抽象性的一般命令，例如行政机关内部的通令、训令；可能是针对具体的人或事的具体性命令。无论哪种命令，下级公务员都必须服从并执行。服从义务的范围，以及上级的命令违法时下级公务员是否必须服从，有两种方案可以选择:第一种是坚持法治主义原则，认为遵守法律是公务员的责任，公务员针对违法的命令有不服从的义务。第二种是坚持公务员制度的组织原则，认为上级命令违法时下级公务员必须服从，这也是一个法律原则。下级不服从上级命令，这本身就是一个违法行为。这两种态度的缺点在于，严格采取第一种观点势必会削弱公务员的组织系统，不利于公务的执行。严格采取第二种态度，势必会造成上级专横，甚至可能利用行政组织达到个人目的。法国行政法院的判例采取折中主义态度。公务员原则上必须服从上级命令，当上级命令违反刑法或造成严重损害后果时，下级公务员可以拒绝执行，但这种违法必须是在显而易见时才可以不服从。行政法院的观点为公务员法所接受，1983年的国家和地方公务员一般地位法第28条规定:“公务员不论地位高低，必须对规定的任务负责执行。他必须遵守上级命令。如果上级命令明显违法而且可能严重地危害公共利益时不在此限。”这时公务员有不服从的义务，公务员拒绝执行违法的规定也和刑事法院的判例相符合。刑事法院认为，当下级公务员的行为违反刑法时，不能援引服从上级命令而免除责任。这样的规定有助于培养公务员对法律的忠诚，而不仅仅是忠诚于上级。

第四，遵守法律的义务。公务员必须按照法律的规定执行职务，所谓法律是指广义而言的法律，包括各种法律渊源的法律在内。公务员违反法律的行为可能被行政法院撤销，并可能引起行政机关责任和公务员个人责任，其中包括公务员的纪律处分在内。公务员遵守法制的义务必须和服从义务结合考察。遵守法制义务原则上要求公务员服从上级命令，但在一定情况下要求公务员拒绝服从上级命令。

第五，中立义务。公务员在执行职务时，对不同的宗教信仰、政治主张、种族和性别保持严格的中立态度，不能由于自己的观点和公务受益人的观点不同，或者和执政党的政策不同而区别对待，或不执行既定的政策。

第六，保守秘密的义务。公务员在执行公务时因执行职务的关系而得到的秘密、所知悉的事实、文件和报告都有保密的义务，除法律规定执行职务需要知道的人外，公务员不能泄露给他人。公务员的保密义务只在得到上级主管机关允许时才能免除。公务员在法庭作证时要得到主管机关的同意。对于国防和医疗方面的保密以及其他绝密事项有权拒绝回答法庭的讯问。公务员的保密义务在退休之后继续存在，退休人员在著述中引用任职的材料，应征求原机关的同意。

第七，保持良好品格的义务。公务员的薪俸数额不是根据服务量的多少决定，也会考虑到维持公务员社会地位、符合其职位的尊严在内。为了维持公务员的社会地位，公务员在私生活中不应有引起社会议论，破坏声誉的行为，公务员不论在公私生活中都应保持良好品格。这个义务在公务员法中没有规定，但行政法院判例承认这种义务存在，私生活中的行为和职位尊严不相称的公务员可以受到免职处分。公务员的配偶和公务员的生活密切相关，法律有时也考虑到配偶的行为，如配偶从事营利性的职业必须向行政机构申报，外事人员结婚要得到本单位的允许，从事国家安全工作的人员应将结婚计划先向内务部汇报。

要使公务员忠诚地履行法定职责，除了明文规定的公务员各项法定义务之外，还必须为公务员履行职责创造条件。公务员忠诚履职的保护的内容分为防止受到来自人民的侵害和来自行政机关的侵害两个方面:

第一，防止来自人民的侵害。来自人民的侵害主要是指公务员在执行职务过程中遇到来自公民的威胁、侮辱、诽谤、暴行、行贿和抗拒等行为。法国在刑法中规定了抗拒法律执行的相关处理办法，这种侵害只有在执行职务行为时或者行为执行完毕后来自其他公民的报复。另一种情况是公务员在执行职务行为时给相关人的权益造成了破坏，不适用一般的侵害赔偿规则，而适用国家赔偿办法，受害人不得直接向公务员追究责任。

第二，防止来自行政机关的侵害。这是培育公务员忠诚意识的最重要保护手段，因为公务员职务行为中的最大威胁不是来自外部，而是行政机关内部。法治原则要求公务员忠诚于法律，行政主义原则要求公务员忠实地执行上级的命令，当两者发生冲突时，如果相关的保护措施模糊，下级公务员将无所适从。法国行政法规定，行政机关对公务员晋升、调动、纪律处分、不胜任时辞退、试用期满时拒绝任命等，都必须咨询对等委员会的意见，对等委员会的成员有公务员代表。公务员的特别地位法规变更为一般地位法时，必须咨询公务员最高委员会的意见，该委员会也有公务员代表在内。公务员认为行政机关的决定侵害其权益时，可以申请复议或向上级行政监督机构申诉。

为了防止行政机关的侵害，法国还规定了司法上的保护程序。公务员为了防止行政机关侵犯其权利和利益所具有的最有效的保护手段是向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的行政决定。受理法院原则上是公务员任职所在地的行政法庭。不论是普遍性的行政行为还是具体的行政处理，只要对公务员的权利和利益有不利的影响，都可以作为诉讼对象。于是，公务员只要觉得自己在公务中因坚持法律原则而受到不公正对待，就可以寻求行政的或司法的途径获得救济，避免了将个人的权益依附于上级领导的喜好之上，有助于建立符合法律精神所要求的行政上下级关系，有助于建立公务员对法律的忠诚。