行政问责制中的公务员忠诚义务:伦理基础研究

四、美国的公务员忠诚义务

（一）美国的文官制度

在1776年至1828年间，美国政府的官员任用实行的是“个人徇私制”，在这种制度下，政府任用官员完全凭长官意志，凭与首长的关系亲疏，没有法律的规定，也没有专门的人事管理机构，政府用人的优与劣，取决于首长个人的良知和品德。这种依附于个人的任用制度的弊端是不言而喻的。^[28]

事实上，按照1787年宪法建立的美国民主制度存在很多局限，社会上绝大部分成员并没有什么民主权利。美国宪法并没有规定什么样的人享有选举权，选举权的规定被视为各州的保留权力。各州政府对选举权规定了很高的财产资格。如佐治亚、马里兰、北卡罗来和宾夕法尼亚等州规定选民必须拥有50英亩土地，新泽西州规定选举权享有者必须有100英亩以上，新罕什布尔登州规定必须拥有50英镑不动产者才可以参与各级政府的选举。有些州则规定了严格的宗教资格，对担任公职的人的财产限制更为严格。在马里兰州和新泽西州规定议员必须有1000英镑以上的财产，南卡罗来纳州规定州长必须拥有2万英镑以上的财产。可见，当时美国政府实质是掌握在一小批种植园主和大商人资本家等有产者手中，联邦政府和州政府的行政人员大致也产生在这些圈子里。

独立战争之前，各殖民地的总督都是由英王直接委派的，各总督在选择下级官员时完全按照个人的喜好也不足为怪。当美国建国以后，新的联邦宪法规定联邦政府的少数高级官员由总统提名，参议院同意；中级官员由总统直接任命，各部门的低级官员由行政首长任命。由于缺乏明确的法律依据，在选任官员时的主要标准就是合适的个人品格和能力。所谓合适，当时主要是指个人的政治信念同总统保持一致。毫无疑问，当时任命的官员，大多有着相同的背景:出生于中上阶层家庭、受过良好的教育、政治上活跃等。尤其是在美国两党形成之后，政党政治的趋势越来越明显。两党总是力图在各级政府中安插本党人士，以便实施本党的执政目标。1829—1883年间，美国盛行政党分肥制，政府的职位大都是政治性任命，总统把政府中职位作为对其竞选支持的一种回报，分配给支持者。1829年美国第7任总统杰克逊提出“敌人的赃物应当属于胜利者”“官职应当属于选举的胜利者”等口号，实际上就是公开的政党分肥制。按照政党分肥制，党员为某党竞选，付出时间和金钱，以争取选举的胜利，获胜的政党按照为党贡献的大小推荐他们作为本党的公职候选人或直接酬以官职。得到职位的官员必须把2%的薪金交给政党作为酬报，同时又利用手中权力作出有利于本党的决策。这些权力包括:政府订货、公共工程承包、政府的专卖专买权和财政资助等，使政党与党员的利益关系更加紧密。政党分肥制具有使党组织保持生命力、增强党的团结、吸引支持者、解决党及候选人的开支、促使政府推进有利于本党的政策、制定政策时体现出党的原则等优势，^[29]有利于政党机器的形成和发展，在美国政界得以盛行。

在政党分肥制下，选举中获胜的政党，把官职作为“战利品”分配给本党的支持者，选任用人“唯党”“唯派”“唯亲”，忽视知识、才能、成绩和能力，使一些没有真才实学而善于投机钻营者占据政府机关要职，而一些具有才能的人得不到重用，甚至被排挤在政界之外，从而造成政府机关冗员增加、政绩低劣、官员腐败。同时，由于执政党或总统更迭，加剧了权势的争斗和相互倾轧，政局动乱，政潮难息，政府官员大换班，从而影响到政府工作的连续性和稳定性。政党分肥制的受益者获取公共职位，他们不仅可以得到丰厚的薪金，往往还可以利用手中权力得到远远超过薪金的额外收入。为了确保自己在政府中的职位，各级官员必须表示出对本党本派的极度忠诚。这种具有很强的人身依附性的公务人员选任制度无法适应不断发展的资本主义经济的需要，许多新兴的资产阶级想要在政府中发挥作用，必须推动公职人员制度的改革。

1881年7月，美国第20任总统加菲尔德在度假途中被一名求官不得者行刺身亡，这一事件直接导致了美国现代公务员制度的建设。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》（又称《彭德尔顿法》），即《美国文官法》。《彭德尔顿法》的核心原则是政治中立，即建立常任文官制，使文官脱离政党的控制，取消了政党分肥制，实行公务员考试录用制度和功绩晋升制。

文官的录用原则上要经过公开的竞争考试，选拔最优秀的人才，排除文官任用中受党派利益和小团体利益的支配，也排除了任人唯亲的恶习，排除了政治因素的干扰。没有法律规定的原因，不能因为政治意见、种族、性别、宗教信仰的不同而受到歧视。职员的纪律处分受到实体法和程序法的保障。任何政党不能强迫职员捐献，或为政党的利益参加某项政治活动。功绩制的实施是为了保障官员受到公正的待遇，地位稳定，安心工作。文官凭借自己的才能任职，不用逢迎某人或依附某党。功绩制的主要目的不在于保障文官的个人利益，而是保障国家的利益和公众利益。录用优秀的人员担任行政工作是提高行政效率的基础，符合工作利益和国家利益的需要。^[30]公务员考试录用制度和功绩晋升制在《公务员法》中得到明文规定:政府文职人员实行面向全体公民和公开考试录用制度；凡是通过考试录用的人员不得被随意革职；政府文职人员在政治上应当保持中立；实行绩效考察制度；公务员被录用后实行试用期制度；考试内容应当联系实际，着重于实际工作需要的知识和才能。

随着美国经济社会和科学技术的发展，针对公务员制度中存在的问题又进行了一系列的改革和调整。1878年通过的《文官制度改革法》使美国公务员制度的发展进入一个新的阶段。文官改革法突出了文官功绩制原则:一是应该从合适的来源、在合格的个人中招聘人员，以求建立一支适合各个部分组成的文官队伍，并且保证人人机会均等的公正公开考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升。二是所雇人员和求职者，不论党籍、种族、肤色、宗教、国别、性别、婚姻状况、年龄或身体状况，在人事管理的各个方面，均应受到合理公正的对待，而且应适当注意为他们保密和注意他们的宪法权利。三是应为价值相同的工作提供相同的报酬，应适当考虑私营部门雇主支付的全国和地方工资率，并对优异工作者给予适当的鼓励和承认。四是所有官员均应保持高标准的正直，高标准的行为和对公众利益的关怀。五是联邦公务员队伍应有效地予以使用。六是官员工作成绩良好应继续任职，工作成绩不好的应加以改进，雇员工作成绩不够标准或不去改进其工作成绩以满足规定的标准者，应予以解雇。七是如果教育和训练会改进一个组织和个人的工作，应该为雇员提供有效率的教育和训练。八是应保护雇员免受专横行动和个人好恶之害，或被迫成为政党的政治目的而从事活动。应禁止雇员使用其权力和影响去干预或影响选举效果，或竞选提名结果。九是雇员应受保护，不得因合法揭发而遭到打击报复，如果他有理由相信其揭发表明:第一，一项法律、条例或规章已违法；第二，存在着管理不善、资产严重浪费、权力滥用，或对公共卫生和安全有巨大和特别的危险。这九条原则与以前的法律相比，突出了两点:第一，强调利用报酬来鼓励政府雇员的积极性；第二，保护揭发政府工作缺点和弊病的人。^[31]这有利于在公务员队伍中建立不被党派操纵的、不具人身依附性的、对法律忠诚、唯功绩至上的良好风气。

（二）美国公务员忠诚行为规范

1.公共行政的专业精神

在美国，公共行政被视为一门专业，所以致力于公共行政的人应该是专业人士。这些专业人士应该具备专业精神:既不受政治干扰，又有明确的政治方向，不铺张浪费，讲究行政效率。^[32]这种专业精神是公务员精神的核心，既强调了效率与节省，又强调了中立与服务；既强调了公务员的道德上要求，也强调了实践中的规范。美国公共行政协会全国理事会在1985年通过了行政道德规范，强调了专业人士应具有的十二条专业精神:

一是在一切公众活动中，个人的行为要表现出高度的正直、诚实和毅力，以激励公众对政府机关的信心和信任。

二是在执行公务时不得趁机牟取私利。

三是回避任何和自身公务有冲突的利益或活动。

四是支持、执行和促进业绩制和公平就业计划，力争通过从社会全体人员中招聘、挑选和提升合格者来达到就业机会平等的目的。

五是消除任何形式的非法的歧视、欺诈以及乱用公款，同事试图纠正这些情况遇到困难时要给予支持。

六是对公众服务要有敬意、有爱心、有礼貌、负责任，要意识到为公众服务是为自己服务的延伸。

七是力争个人专业优秀，鼓励同事们和试图进入公共行政领域的人提高其专业水平。

八是对组织及其运作职责持正面的态度，支持信息交流.通、勇于创新、兢兢业业、富有同情心。

九是对在履行公务过程中接触到的内部信息要尊重、保护、不外传。

十是尽量行使法律许可范围内的裁决权以促进公众利益。

十一是个人的职责包括随时了解新出现的问题，执行公务要符合专业水准、公正、不偏不袒、注意效率和效果。

十二是要尊重、支持、学习，并尽力完善联邦和州的宪法以及阐明政府部门、雇员、服务对象和全体公民之间的其他法律。

1994年该协会对上述十二条规范进行了修改，突出了20世纪末公共行政的专业精神核心，即决策过程中的行政选择权和提供优质公共服务。主要内容包括五大部分:

（1）为公共利益服务。为公必须大于为私，协会会员应该承诺:

一是尽力推动公共利益。

二是反对各种形式的歧视和骚扰。

三是承认并支持公众的知政权，即知悉公共事务的权利。

四是鼓励公民参与决策。

五是要有同情心，与人为善、公正、乐观。

六是给公众的答复要完整、清晰，易于理解。

七是协助公民与政府部门打交道。

八是有些决定未必受人欢迎，对此要有所准备。

（2）尊重宪法和法律。必须尊重、支持和学习联邦和州的宪法和法律。协会会员应该承诺:

一是在法律和规章许可的范围内学习和工作。

二是尽力改进落后的或者过时的法律和政策。

三是消除违法的歧视。

四是支持审计和调查活动，建立和保持健全的预算和管理控制，以防止各种形式的政府财政管理不当。

五是尊重和保护政府不对外的内部消息。

六是鼓励和保护政府内的知情举报，以及其他合法的表达不同意见，并为其提供方便。

七是推动平等、公正和正当法律程序的宪法原则。

（3）保持个人的诚挚廉正。必须在所有活动中保持最高的标准，以激发公众对公共服务的信心和信任。协会会员应该承诺:

一是为人诚实坦白，不因升官晋爵或个人私利而改变初衷。

二是确保别人能为他们的工作和贡献而获得的应有的赞赏。不贪图他人功劳，据为己有。

三是大力反对利益冲突，如任人唯亲、不当的兼职、滥用公共资源、收礼物等。

四是尊重上级、下属、同事和公众。(www.chuimin.cn)

五是勇于对自己的错误负责。

六是执行公务时要秉公行事，不得故弄玄虚，给人以有党派倾向的错觉。

（4）提倡有道德的组织。加强组织在为社会公众服务时提高道德和效率的能力。协会会员承诺:

一是执行任何任务都要开诚布公，有创造性、全力以赴。

二是公共利益应高于对本单位的忠诚。

三是建立应有的程序，以促进有道德的行为，并确保无论个人还是组织都要为他们的行为负责。

四是建立表达不同意见和防止打击报复的正式途径。

五是聘用制度应以业绩为基础，防止武断任性，一手遮天。

六是组织的控制应该鼓励和推动责任制度。

七是鼓励每个组织将道德规范作为一份有生命力的文件予以采纳、散发，并定期进行评阅。

（5）力争专业上精益求精。提高每个人的能力，鼓励别人的专业发展。协会会员承诺:

一是对提高竞争能力的努力予以支持和鼓励。

二是不断熟悉新生的事物和潜在的问题，将之作为自己的职责。

三是鼓励别人通过他们自己的努力加入专业会社，参与各种专业活动。

四是拨出时间和学生见面，以便在课堂学习和公共服务的实践之间架起联络的桥梁。

在美国，公务员的专业精神内涵非常丰富，包含了专业知识和专业伦理的双重要求，并且非常注重专业精神的实践要求，鼓励与保障公务员将专业精神层面的要求落实在具体的公务行为之中，通过强制性的规范行动落实公务员对公共利益的忠诚。

5.国际市/郡管理协会的道德规范

为了加强公共行政领域中的道德规范，创立于1914年的国际市/郡管理协会制定了道德行为法，将公务人员的道德规范以法则的形式公布，成为公务员行政道德教育的必读教材，其主要内容有十二条，其中涉及公务员忠诚的要求有:

一是确保政府服务的尊严和价值，对地方城市事务保持建设性的、有创意的和切合实际的态度，有高度的社会责任感。

二是在一切公私关系上要信守诚实和公正的最高理想，以赢得民选官员、其他官员、政府雇员以及公众的尊敬和信心。为此，协会会员应当注意自己的言行举止，以保持公众对他们专业的信心，对地方政府的信心，对他们受公众委托执行公务的信心。协会会员在处理公务和私人事务时应给人以明白无误的印象，即他们在执行公务时不能受任何不当的影响。未经道德规范实施程序规章的授权，协会会员不得与任何人讨论或泄露正在处理或已经处理完毕的道德事件。

三是牢记地方政府的首要任务永远是为全体人民的最佳利益服务，牢记选民代表是负责制定城市政策的，协会会员是执行政策的。

四是向民选官员提供政策方面的建议，向他们提交与政策有关的事实和参考意见作为他们决策和设定社区目标的基础，坚持并执行民选官员采纳的政策。

五是如果身兼数职，如既是市政府律师又是市政府经理的协会会员，应回避参与有可能会给人以利益冲突的印象的活动，并主动向主持部门报告可能会出现的冲突。回避参与一切会破坏公众对专业行政官员的信心的政治活动。回避参与雇佣协会会员的立法机构成员的选举活动。协会会员应当保持良好的信誉，即不问政党归属，为他们所服务的地方政府主管机构的全体成员提供始终如一的、不偏不倚的服务。协会会员和其他公民一样，有权利和责任去投票，并就公共事务发表意见。但为了不影响他们代表地方政府执行公务的有效性，他们不应参与任何与选举市政府、县政府、特区政府、学区、州和联邦官员有关的政治活动。

六是不断增进协会会员的专业能力，提高同事运用管理技术的能力，是协会会员的应尽责任。每个协会会员都应该定期对自己的专业技能进行评价，每个协会会员每年至少抽出40个小时用于各种专业发展活动。

七是要经常向社区通报地方政府事务，鼓励官民沟通，强调友善、礼貌的公众服务，努力改进为公众服务的质量和形象。

八是抵制对专业责任的侵扰，协会会员执行官方政策应该不受任何干扰，处理问题要坚持原则、坚持正义、一视同仁。

九是不托人，不求情，坚信用内部消息或者滥用工作时间去换取个人的利益和发迹是不诚实的欺诈行为。如果导致认为送礼是为了对执行公务施加影响或者为了答谢回报官方的行为时，协会会员不得直接或间接地索取或收受礼物，无论这些礼物是金钱、服务、贷款、旅游、娱乐、款待、承诺，或者是任何其他形式。协会会员不得直接或间接地对任何金融业务、商业或者其他私人交易进行投资，如果这样做会和自己的官方职责有冲突的话。在任何可能会出现利益冲突的情况下，协会会员应向主管机构报告任何有关的个人关系。如市府经理的配偶为一家开发商工作，而这家开发商又和市府经理所服务的地方政府有业务来往，这一事实应向上级报告。协会会员不得向任何人透露他们在执行公务时获得的机密信息，也不得利用这些信息来谋取个人利益。协会会员不得从事、索求、商谈争取或答应接受在私人企业的就业，也不得为私人利益提供服务或者私人的商务活动，如果这样的就业、服务、商务活动会妨碍正当的执行公务或者与之造成冲突。除非得到所服务的地方政府的主管机构的授权，协会会员不得在任何政府的或私人的机构面前代表任何外界的利益。无论是否领取报酬，协会会员都不得同意将自己的照片、认可、说过的话用于商业广告，以及对某商业产品或服务表示背书支持。但在不领取报酬的情况下，会员可以同意背书支持书籍或出版物，由非营利组织或认可的教育机构提供的专业发展或教育服务，以及地方政府有直接经济利益的产品和服务。

总而言之，公务人员道德法的规范与公务员协会所认可的专业精神如出一辙，强调了公务员在对公众提供服务中表达对公众的忠诚，并且认为，无论是在公共生活还是私人生活中，作为特定身份的主体，公务员必须要做到诚实守信和公正无私。

3.美国政府行政部门工作人员的道德行为准则

在美国，对公务员的道德行为规范不仅仅表现在协会的道德法则中，而且国家正式机构也特别强调公务员道德作为一个国家强制法的存在。20世纪70年代，美国政府发生了一系列不道德行为，如“水门事件”“伊朗门事件”等，民众对政府公务员的道德行为产生了严重怀疑。为了挽回政府信用危机，美国政府制定、出台了一系列公务员道德法规。1978年，美国国会通过了政府道德法，以期有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府，并且在美国政府内设立政府道德办公室。1989年，该办公室升格为一个独立的机构，并且要求行政系统的每个部门都得任命一名“指派部门道德官”来协调、管理本单位的道德方面的事宜。公务员的道德规范走向了制度化。根据总统联邦道德法改革委员会的建议，美国联邦政府的政府道德办公室于1992年8月在《联邦纪事》上公布了美国政府行政部门工作人员的道德行为准则，并于2002年进行修改。准则共分九大部分，即:一是总纲；二是收受外界礼物；三是公众人员间互赠礼物；四是经济利益冲突；五是公正地执行公务；六是寻求他职；七是滥用职权；八是政府外的活动；九是相关法规。通过九大部分，着重强调美国联邦行政部门工作人员的基本规定:一是政府人员间收赠礼物或者从行政部门外收取礼物；二是经济利益冲突；三是执行公务要秉公行事；四是寻求兼职；五是乱用职权；六是介入政府外的活动。

准则非常强调公务员的义务，认为执行公务时受公众委托，政府工作人员都对美国政府和公民负有责任，要忠于宪法、法律和道德原则并将其置于个人利益之上。为保证每个公民都对联邦政府的廉正拥有充分的信心，政府全体工作人员都应尊重和遵循如下道德行为准则:

（1）执行公务是受公众委托。政府工作人员应忠于宪法、法律和道德原则并将之置于个人利益之上。

（2）政府工作人员不得持有与认真执行公务相冲突的经济利益。

（3）政府工作人员不得利用不公开的政府信息来进行财务交易或者不恰当地利用这些信息以牟取私人利益。

（4）政府工作人员不得向其他人士或者机构索取或者接收其有金钱价值的礼物，如果这些人士或机构正在寻求政府部门的官方行动、和政府部门有业务往来，或者其活动受政府部门管理，或者其利益可能受到政府工作人员执行公务或不执行公务的影响。

（5）政府工作人员应该努力诚挚地执行公务。

（6）政府工作人员不得故意作出任何会束缚政府手脚的未经授权的承诺。

（7）政府工作人员不得假公济私。

（8）政府工作人员应秉公办事，不得偏袒任何私人组织或个人。

（9）政府工作人员应该保护和保全政府财产，不得将之用于未经授权的任何活动。

（10）政府工作人员不得从事任何与政府公务职责有冲突的兼职活动，包括寻求就业或商谈就业的活动。

（11）政府工作人员应向有关方面揭发浪费、欺诈、滥用职权和贪污腐化的行为。

（12）政府工作人员应认真履行各项公民义务，包括法律规定的向联邦、州政府或地方政府纳税的义务。

（13）政府工作人员应遵循为全体美国人民，不论其种族、肤色、宗教、性别、出生国、年龄、身体障碍，提供平等机会的所有法律和规章。

（14）政府工作人员应努力避免任何会造成违法或违背道德准则的印象，否则应由熟悉有关事实的合适人士决定。

这十四条基本原则构成了美国公务员的行为道德的基础，也是公务员忠诚义务的基本内容。尽管美国建国较晚，但在公务员制度建设上却远远超过许多国家，尤其是通过公务员道德法，在帮助树立良好的行政行为方面起着重要的作用。政府道德法对“官德”的所有主要方面都从国家法律层面予以严格细致的规范，形成了科学严谨、易操作、动态性强的比较全面系统的公务员道德法律体系，对公务员在行使公共权力、进行社会管理、提供公共服务等活动的过程中可以做什么、不可以做什么以及应该怎么做，违反规定将受到什么惩处等都作了严格自规定，为公务员道德行为约束提供了法律保障。它明确告诉公务员什么可以做、什么不能做、什么必须做，使他们在公务行为、私人生活中有规可循，减少犯错、公私不分、假公济私乃至铸成大错的机会，提高了公众对政府及其公务员的信心。同时建立了公务员道德管理机构和协会组织，通过培训与监督实施相结合，使公务员的忠诚义务得以实施。