英国公务员忠诚义务：行政问责制的伦理基础

三、英国的公务员忠诚义务

近代英国社会曾被世界许多国家视为文明社会的楷模，尤其是工业革命以后的英国社会，被欧洲各国思想家看作是民主自由国家的典范。英国的文官制度对世界其他国家的公务员制度产生了深远的影响。

（一）英国的文官制度

英国的文官制度是西方国家中最为典型和较为完备的。“文官”（civil servant）原意指“文职人员”“公仆”，其中并没有“官”的含义。英国是一个传统文化深厚、等级意识强烈的西方国家，其社会生活的方方面面无不浸透着传统的等级观念。在君主立宪政体下，“文官”依然被视为国王的仆人，但是对于老百姓而言他们却是高高在上的统治者。这一点与中国封建社会“官”的含义不谋而合，于是中文中的“文官”一词就成为对英国公务员的专称。英国公务员被直译为民事臣仆（或为文官，因英国公务员不包括军人，称其为文官以区别于武官，是尊重历史和现实的）。英王的民事臣仆意味着:首先，臣仆带有英国王室的味道。因为在法国的影响渗入之前，所有的公务员都属于英王的臣仆（crown service），直到现在，英国的公务员名义上还是英王的雇员。其次，从词源上看，“民事”（civil）一词似乎来自法国，是与军事相对的，英国的公务员不包括军人。第三，英国的公务员与英王的这层关系使其范围仅限于中央政府及其组成部门，而不包括地方政府，也不包括非政府部门的各公共机构中的工作人员。^[21]

17世纪40年代，在漫长的历史岁月中矗立500余年的英国封建专制政体，在大革命风暴的摧击下轰然解体。然而，当新兴的资产阶级的开国元勋们着手创立新的国家机器时，却始料未及地遭遇接二连三的失败。从国会长期的统治、共和政府到克伦威尔军事独裁，短短十数年间，仅大的政体更迭就有三次，各种社会动乱更是不计其数。关键在于几个世纪以来的资本主义商品经济已在无形中使整个社会结构发生了沧桑巨变，铸造出一个多元结构的资本主义世界。英国革命时期的政体危机，就本质而言，无非是一元化的国家政体与多元化的资本主义社会的结构性冲突——揽持政权的资产阶级当权派系，囿守着传统的一元化模式，试图以一党一派的排他性狭隘利益，凌驾于整个资产阶级多元社会之上，因而引起了激烈的反抗，触发了一场又一场的政治危机。分权学说应运而生。当封建专制政体转换为资产阶级民主政体，不但立法、司法、行政三种权力相继分立，政党也作为一种不可或缺的要素环节加入政体组合。^[22]在资产阶级革命之前，英王是实际的统治者，通过辅助机构行使立法、行政、司法各种权力并控制地方行政。在控制议会方面，除去传统的国王权威外，还有两种方式有利于国王控制议会:一是国王可以利用当时的选举制度和整个官僚体系，相当便利地操纵一部分选区议席的选举；二是枢密顾问官和政府官员同时是议员，可以通过将官职授予某些议员或与议员相关的人，以获得议会的多数，从而得到议会的财政支持，以推行其内外政策。资产阶级革命以后，建立议会主权原则和法官任期保障原则，英王的权力受到很大的限制，结果议会控制了政府，建立了责任内阁制度，英王的权力进一步削弱。同时，政务官与事务官分流，形成了一个相对独立的职业文官集团，避免了内阁频频更替带来的混乱。议会主权终于形成，尽管国王受制于议会，但起初那些由国王恩赐为大臣的人，在很大程度上都致力于使议会成为国王的仆从，这正是国王的意愿所在。但议会从各个方面力图减少国王队议会的控制，通过系列的法令限制国王权力的行使。随着内阁兴起并逐渐取代国王行使权力，在维多利亚女王“统而不治”之后，国王控制议会消失了，到了19世纪，英国文官常任制及文官中立作为英国文官制度的一项基本原则得以确立并延续下来。

19世纪初，资产阶级革命胜利带来了议会和政党制度的发展。由于两党轮流执政这一政治体制的形成，“政党分肥制”也就应运而生。由于政党的交替执政，经常引起政府行政人员的大规模替换。新上任的执政党把官职视为战利品，合法地、公开地进行“肥缺分赃”。营私舞弊、卖官鬻爵，盛行一时。“恩赐官职制”和“政党分肥制”的腐化，损害了整个资产阶级尤其是后起的工业资产阶级的利益，引起了强烈要求改革文官制度的呼吁。1854年《若斯科特—杜维廉报告》建立起了竞争、通才、中立、常任的英国文官制度原则。1966年，《富尔顿报告》指出了现行文官制度的缺陷后，提出了六条建议:行政管理试行专业化；改革通才官僚机构，削弱通才对决策的影响；变封闭型结构为开放结构，以广开才路；设立文官学院；鼓励文官之间或文官与其他工作部门之间互相流动，以增加文官制度的活力；设立文官事务部来推进改革。《富尔顿报告》得到政府的支持，并实施了报告中的建议，从而建立起了当今英国文官体系。

英国的文官概念随应用的场合不同而不同。1931年的汤姆林文官调查委员会的报告认为:“文官是指在政治上的或司法的职务以外以文职资格录用的、报酬全部直接由议会所通过的款项支付的英王公仆而言。”根据这个定义，一方面，文官是英王的公仆，由英王任命，或由大臣在其权限范围内以英王代理人的资格任命。另一方面，除政务类和法官不是常任的行政官员以外，下列人员不属于常任文职官员范畴:一是军官，他们不是以文职资格录用的。二是警察，他们的报酬不是全部由议会所通过的款项支付。三是地方政府和公法人^[23]的职员，他们有独立的法律人格，不是英王的公仆。国有企业如果没有独立人格时，他们的职员和一般行政机关中的非工业人员一样属于常任文官范畴。四是政府各个部门临时使用的人员，他们随任务的完成而离职，不担任固定的职务，不属于常任文官范畴。^[24]

（二）英国公务员忠诚义务的变迁

在早期英国封建社会时期，整个经济建立在庄园制的基础上，庄园里有许多人身依附在土地上的农奴，为了报答领主对他们的保护和得到种植一定土地的权力，农奴们必须发誓效忠于领主，他们的人身受到各种各样的限制。采邑制和封建制确立了一种带有僵化的社会分工和等级固定的社会秩序——教士从事祈祷，贵族从事战争，农民从事耕作。在这样一个等级固定的社会里，农奴与贵族之间是一种人身依附关系，领主与大小贵族之间也是一种封君与封臣的人身依附关系。封臣是封君的私仆。封建关系使领主们能够扩大他们的军事力量，封地的实施目的是为了获得军事支持。在他们接受封地的神圣仪式时，受封者必须宣誓效忠于领主。这一封建主义特点来源于一个古老的日耳曼仪式:武士向战斗军团首领宣誓，表示个人的效忠。作为对采邑及领主的保护的回报，封臣对领主负有几项义务:对领主给予军事上的支持，并且提供骑士；出席领主法庭，仲裁诉讼；当领主旅行经过封臣领地时，封臣为领主提供住宿；当领主的儿子被立为骑士时，或其长女出嫁时，封臣要送礼；如果领主被敌人逮捕，封臣要筹集赎金。

当然，这种人身依附关系并非绝对化的，领主与封臣之间的权利与义务是相当明确的。在中世纪庄园里，具有无上权力的惯例决定着每个人的权利和义务。按照惯例，领主和国王并不制定法律，相反，他们受传统和惯例的指导。他们通过研究古代习惯法，发现并认可法律。因此，土地占有制的封建形式、兵役以及监护权开始被看作是古来的、不变的、不可违背的习惯法的表现。如果确定领主违背了封建契约，也就是被视为不守信义、违背传统，封臣可以要求领主当着其他封臣的面恢复依照惯例的权利。领主对不依照协约的国王，同样拥有反抗的权利。领主和封臣们为了荣誉，总是遵守契约的。如领主未保护他的封臣免遭敌人的威胁、虐待或增加了自己由封建契约约定的封臣义务，封臣有权放弃对领主效忠的义务。同样，若封臣没有履行他对领主的效忠义务，领主可将其传唤到他的法庭接受审判。^[25]封建时期的英国所谓的公务员，其实就是国王或领主的奴仆，这也正是英国公务员表述为civil servant的词源。公务员的忠诚义务实质就是封臣对领主、领主对国王的个人效忠，具有强烈的人身依附属性。

到了君主专制时期，英国国王的权力得到进一步的强化。在斯图亚特王朝时期，由于国王的宫廷成为事实上的中央政府，英国实行“恩赐官职制”。在这种人事制度下，所有官员均由专制国王钦定，他们从理论到实践上都是也必须是国王的忠实臣仆，唯王命是从。1640年英国革命爆发后，王权被推翻，议会掌握着国家政权，它通过设立专门机构管理诸如征兵征税和军需供应等事务，于是出现了为国家服务，职位和薪俸固定的行政人员。1688年“光荣革命”是一次不流血的宫廷政变，君主在法律之下的制度，即君主立宪政体在英国得以确立起来。因此，议会真正取得了国家最高权力机关的地位，行政人员也随着政府职能的扩大而日益增加。19世纪初，英国两党制基本形成，政党的交替执政经常引起政府部门行政人员的大换班，新上台的执政党就把官职作为战利品进行公开的分赃。这种“政党分肥制”多使昏庸无能之辈登上权力的宝座，结果造成行政效能低下，官场腐败不堪，“绅士政府”变成了“社会渣滓政府”。政府公职人员的大换班也导致了政局的动荡与政府危机。在地方政权中，由地方乡绅推选的地方治安法官也集中掌握了地方政府的财政、司法、行政、税务等大权，地方政权完全成了贵族化的政权。(www.chuimin.cn)

早在1805年，英国政府的财政部就推出了双重官制。财政大臣之下设立政务次官与常务次官两种副职，前者辅助大臣处理议会与政党事务，他们与政党内阁共进退；后者主持部内日常行政事务，不参与政党活动，不随内阁共进退，并可延长任职期限，被称为常任文官。常任文官制度的一个明显优点就是能保证行政管理工作的效率和政策的连续性。1854年的《关于重组英国文官的报告材料》中认为:“没有一支有效率的常任文官队伍作为辅助，政府就无法正常运转。常任文官是从属于直接向国王和议会负责的大臣的，但他们却有充分独立的地位、品格、才能和经验，得时时向其上级长官提供咨询，并产生影响。”1870年，英国枢密院法令确认文官公开考试择优录用的原则，标志着英国现代文官制度的建立。

文官制度有力地配合了英国责任内阁制的运行。从名义上讲，英国政府是“英王陛下的政府”，英国的官员是“英王陛下的忠诚的大臣”“仆从”，甚至议会反对党也是法定的“英王陛下的忠诚的反对党”。但是，英王的权力受到了极大的限制。国王对于国事行为要根据大臣的建议或者内阁的忠告而行动，对于这些建议或忠告，完全不能行使否决权。国王必须以公平无私为原则，对于任何政党，皆采取中立的态度，绝不介入政策。国王对整个国家政策皆无答复责任，其言行对国民不负有责任。英王的地位和权力最终可以称之为“统而不治”，责任内阁制得以确立。

责任内阁制确立后，绝大部分文官的形成采用任命制，这种方式会产生一系列的后果:其一，任命的文官全部是基于某种“关系” ——私人或政党的关系，显然，这些人的资格不会受到哪怕是最基本的审查，因而其素质极为低下就不足为奇了。其二，这种做法严重败坏了政府中正常的人际关系，每个刚刚被任命的文官，都至少有一位保护人，可能是某个有能量的议员，也可能是某个大臣或首相本人。此后的晋职、工资以及其他待遇，往往取决于保护人的地位高低而基本上与文官的能力、品行以及工作状况无关。如果该官员有什么错误或不良行为，他会不会受到处罚，也取决于保护人。结果，文官与他的保护人就有某种俱荣俱损的紧密联系，产生了新的人身依附关系。其三，议会虽然在改革，中等阶层的力量也在稳步增长，但仍未取得对贵族的优势，而贵族凭借各种关系，轻易地获得了政府的职位。这个时期的公务员忠诚义务仍然是表现在对个人的忠诚上。

进入20世纪以后，国王的权力持续衰弱，下院成为国家权力的中心，国王和上院形同虚设。政党制度逐渐完善，各政党都以严格的纪律约束其议会党的成员，确保本党在议会中的数量。责任内阁制的多数党操纵了下院，首相的权力远远地超出了其他内阁成员。内阁成员和后座议员们通常表现出对领袖的拥护和忠诚，“忠诚意味着百分之百地接受政府的思想，任何不同意见哪怕是表示怀疑就意味着背叛和叛逆”^[26]。所有的政务官高度地从属于政党，为了保证自己的职务，必须表现出对首相的忠诚。

（三）英国公务员忠诚义务的表现形式

在英国，各种层级的国王公仆在法律上都是国王的臣仆而不是彼此的臣仆，即所有的国王臣仆都受雇于国王，而不是受雇于其上级。无论谁聘用公务员以实施某种行为，聘用文官的人也不过是国王的代理人而已，而该文官签订的雇佣合同是他本人作为一名雇员直接与国王签订的。一名文官没有任何合同上的权利来对抗其所在的部门、他的部长或者任何比他级别更高的官员。因此，文官对国王表现出忠诚是理所当然的。责任内阁制下，为了避免内阁更替、首相权势过大对事务类公务员职责的影响，为了保证文官对议会主权的尊重，国家公务员法对文官的义务和纪律作出了严格的规定。

在英国，文官任期稳定，不随政府改组而进退的先决条件就是使文官超脱于政治斗争之外，不得参加政治活动，无论任何政党当权，都忠诚地执行政府的各项政策，即“政治中立”。所谓不积极参与政治活动，主要是指不能作为国会议员候选人和国会议员以及不在正式场合公开批评政府。主要内容包括:不得兼任议员并从事议员竞选活动；不得参加政党并从事政治活动；不得参加职工大会及其所组织的活动；不得就全国性政治争论事件发表谈话，表明自己的观点；不得发表批评政府的政策和措施的言论。这种限制遭到文官团体特别是低级文官的反对。1949年，马斯特曼（J.C.Masterman）委员会就这一问题提出一份报告，经由全国惠特利委员会员工代表就这个报告磋商后，1953年财政部发布一项命令，规定文官参加政治活动的限制。1978年就这个问题进行再一次的调查。目前，英国文官参加政治活动的限制可以区分为三种情况:一是受限制的官员，包括高级文官、执行级和办事员级中和部长接近的文官以及和公众接近的文官，如税务官员、社会安全官员等，禁止他们参加政治活动。得到允许可以参加地方的政治活动，例如，作为地方议会的候选人。二是中间级文官，不能作为国会议员候选人。得到允许可以参加其他全国性的和地方性的政治活动，但必须行动谨慎、避免对部长进行攻击或使他处于为难地位。三是政治活动自由的文官，包括工业人员和非工业的低级别文官，如通讯员、保管员、清洁员等，可以参加全国性和地方性的一切政治活动，但不得在执行职务时或身穿制服参加政治活动。1976年的丧失议员资格法规定，文官不能担任下议院议员。上述第三类人员充当议院人员候选人时，必须辞去职务，如果没有当选，立即恢复职务。文官如果遵守政治活动的限制，正确地执行职务，他的地位不能因为政治信仰的缘故而受到妨碍。

尽管英国规定了公务员的政治中立，但文官却有结社自由权。英国各类文官组织有各种各样的协会和工会，有全国性的，有部门性的，用以交流经验，研究改良行政方法、维护本身利益以及与政府进行谈判。这些活动属于正当自由范围，不违反纪律。文官罢工是否违反纪律，对这个问题的看法现在和以前是不一样的。1927年的职业争议和工会法禁止文官参加工会和罢工，这个法律已为1947年的职业和工会法所代替。1947年的法律不包括1927年法律中的有关规定。因此，现在一般文官参加罢工，不能认为其违反纪律。^[27]

文官不能参加政治活动只是保证文官忠诚的条件之一。此外，文官在执行公务时还有其他要遵守的行为规则，以确保文官遵守法律，忠实地执行职务行为。公务员必须遵守国家的保密法和各部颁发的有关条例。1911年至1920年的保密法规定，文官在接受任命的那一天，必须在官方机密法上签字，保证不同任何人谈论职务机密。高级官员在退休或辞职后两年内就任新的职务时，要得到政府的许可，以免私人企业借以获得政府机密。其他的表现在于要服从上级命令，不损害国家利益；不从事营利性事业，不做和地位不相称的行为。