行政问责制的伦理基础：公务员忠诚义务研究

二、日本的公务员忠诚义务

在主要的资本主义国家中，日本在现代化方面起步最晚。它既有近700年的封建幕府统治的历史，又有“门户开放”大力引进西方资本主义政治文化的实践。1868年的明治维新运动，不但开始了日本的政治现代化，建立了资产阶级君主立宪制政体，而且掀起了产业革命与经济现代化浪潮，日本的政府公职人员任命与使用制度也发生了深刻的变革。1868年的明治维新，是日本历史发展的转折点。明治维新以后，资本主义得到迅速发展，深受封建因素的影响，从传统到现代的转型过程中，国家制度中保留了相当的封建元素，但欧美先进国家的经验已经渗透到国家体制中，尤其是欧洲大陆法系的影响最大。因此，日本的公务员制度包含了传统与现代的痕迹。以明治维新为标志，日本的公务员制度分为传统和现代两个阶段。进入现代阶段之后，日本在第二次世界大战中战败，其国家制度被美国依照英美国家的传统进行了改革。所以，第二次世界大战以后日本的公务员制度又有了英美国家的烙印。对日本公务员忠诚义务的分析，可以分为传统社会、现代化转型时期、第二次世界大战以后三个阶段分别考察。

（一）传统社会的忠诚义务

从文化背景上看，传统社会中的日本各项制度深受中国文化的影响。“家”是中国文化中非常重要的单元，由“家”而成“家族”，继而形成“国”，家国一体、家国同构是中国文化的特色，反映到国家与其工作人员的关系上，“家”强调了“孝”，“国”则强调“忠”，于是，在中国往往会出现“忠孝难两全”的窘境。封建中国的处理方法是:只要不涉及皇权以及正统的价值观念，允许“孝”优先；一旦危及皇权以及正统的价值观念，则“忠”优先于“孝”。在日本，忠与孝的冲突并不像中国如此激烈，因为中国的“亲族协作型”的社会结构到日本演化为了“非亲族协作型”。^[9]江户时代最高的道德标准是“忠”，“忠”的可取性就在于建立起了在亲族之外协作和效力的关系与原则，对于建立官僚机构是非常必要的。

“家”是构成日本社会结构的基本细胞，又是国家机构和政治制度基本体制的模式。家族制是日本前近代社会的基本结构形式，整个社会结构特点与“家”的制度有着千丝万缕的联系，整个社会呈现为“家”的结构模式，这种家族式社会结构的纽带不是以血缘关系，而是以亲子关系为连接点，整个社会呈现为纵式的联系结构。^[10]家族制度使日本形成了以家族为核心的基本生活结构，家族内部家长与成员的关系模式深深地影响了日本的政治结构。尽管日本早在德川时期就已经建立了中央集权制，但强大的家族势力往往在政府体制之外建立自己的权力体系，对抗中央君主专制。家族制的纵式结构化有助于形成严格的等级制度，每个人在自己的阶层内安心工作，忠于本职。因此，在传统社会里，日本的“忠”强调对家族组织的忠诚，进而形成了对家族和封建王朝双重的忠诚意识。在日本，“臣事君以忠”是“家臣必须为自己的君主奉献出全部生命”，旨在完全献身。“忠”的对象是万世一系的天皇，天皇如同是日本的一位远离一切世俗事务的神圣父亲，他是日本国尊严、统一和永远的象征。所以，日本认为他们对天皇的忠诚就是对国家的忠诚，就是对民族的忠诚。这种统一的、持续的忠诚，逐渐演变为一种民族凝聚力，将日本团结在天皇的周围，凝聚成一个整体。这种忠诚作为基础的民族凝聚力，可以发挥无穷的道德力量，对日本的现代化起到了至关重要的作用。这种忠诚也是一把双刃剑，伤人同时也伤己，能够把一个国家拖向罪恶的深渊。^[11]

（二）现代化转型时期的忠诚义务

19世纪中叶，日本在内忧外患之下，以西南强藩的下级武士为主体的“尊王攘夷”势力开始反幕后活动。上层领主也企图乘机参与国政，与下级武士相通，联络宫廷势力。明治维新初期，日本所有官员仍由天皇恩赐或由华族与土族享受“世禄”。从19世纪70年代起，日本爆发了以争取资产阶级民主自由为主要内容的“自由民权运动”，改革新特权阶级的官僚政治制度，争取平等的参政权。这次运动虽遭残酷镇压，以失败告终，但对日本近代政府管理机制的建立起了至关重要的作用，它加快了明治政府政治体制改革的步伐。1871年，日本派出政府使团到英国考察文官制度，英国的文官制度给他们的印象非常深刻，明治政府随之着手进行官职任命制改革的准备工作，试图建立英国式的文官制度体系，因遭到国内反对而失败。19世纪普鲁士公国与日本国之间的政治经济交往加深，普鲁士公国的吏治举世闻名，普鲁士在民主统一战争中夺得领导权，特别是两国的国情比较相似，两国的封建包袱都比较沉重，资产阶级革命以后封建残余都较严重，工业革命发生较迟、工业资产阶级力量相对薄弱。因此明治政府在借鉴英国文官制度经验的同时，更多地注意引进德意志帝国的吏治经验。1881年再次派出使团到德国考察，试图建立与日本国情相近的普鲁士政治制度和社会状况的普鲁士模式。因为普鲁士根据1794年法典中的“特别权力关系论”建立的考试录用制度既强调所有官吏必须忠于国家和国王，又强调了高效原则，符合日本统治阶层的要求，因此日本最终选择了普鲁士官吏制度模式。^[12]

日本模仿普鲁士的宪政模式，出台了《大日本帝国宪法》，确定了高度的君主专制，天皇直接掌握国家一切的军政、经济、社会、神祇事务的权力，并且高居议会立法权力之上，拥有以令代法和随时解散或召开议会的权力。议会的权力极其有限，仅为对政府的预算审议、“协赞”天皇立法。军事机构置于政府管辖之外，成为天皇统治之下的御用军队。

明治时代（1868—1912）初期，日本模仿普鲁士开始建立公务员制度有以下特点:第一，强调对天皇个人的忠诚，官吏是天皇的私有工具。明治宪法第十条规定，天皇有官制大权、任官大权，由天皇制定行政各部的官制及文武官员之薪俸，并任免文武官员。《官员服务纪律》第一条规定:“凡官吏以对天皇陛下及天皇陛下之政府的忠顺勤勉以主，依法律命令各尽其职。”也就是说，官吏的人身完全依附于天皇，其身份由天皇恩赐，从而与其身份相应的服务义务以及报酬和荣誉自然也是天皇恩赐的。第二，绝对服从。职务上的上级同时也是身份上的上级，即使在私生活方面也可以命令僚属，并且要求其服从。同时，对官员的职务外活动也加以一定的限制，如《官员服务纪律》第三条规定:“管理不问职务内外，要重廉耻，不得有贪污行为。”另外，官吏虽在职务外，对公众就政事或学术观点进行演说或叙述虽无限制，但都要听从长官之监督，不过对职务外的限制，因官吏种类的不同而有广狭之分，比如陆军海军军人如果没有上级的许可概不得结婚，便是严格限制的极端例子。第三，保障身份。由于官吏所处的特殊地位，其权利比普通公民有更多的保障。具体措施主要体现在《文官身份法》中，不过，由于内阁经常变动，文官身份保障不稳定，在实践中常常受到侵害。特别是1932年《文官身份法》的修改，规定依机关事务之变化，必要时可以令其休职，使身份保障变得名存实亡。后再次修改，建立文官身份委员会，规定了内阁机关根据需要命令文官休职时，必须向该委员会质询，才得以重新保障。^[13]通过这一系列机制，建立了不对选民负责而对天皇或其政治主子绝对忠诚的公务员队伍。明治维新后的文官制度，作为一种政治统治工具，力图将公务员制度与党派选举制度隔离开来，试图保证公务员能超越党派纷争，成为在人身上高度依附于皇权的“侍从”。这个时期的日本公务员忠诚义务具有如下特征:一是以对组织长官的绝对服从关系为基础的“纵”向关系，构成了组织结构的中核。二是组织成员与对职务和工作的志向性相比，更志向于登上与长官位置紧密相连的线型阶层制。三是与作为横向的同事关系意识相比，形成了具有身份上“纵式”结构的强烈上下级意识的权威主义人格。四是在组织结构中，“派阀主义”和部门分割的“割据主义”表现为“纵向”围绕对长官的忠诚心和“横向”的同事之间的抗争。^[14]这种特殊的官僚制造就了日本以天皇为核心的凝聚力。(www.chuimin.cn)

（三）战后的公务员忠诚义务

日本在第二次世界大战以后，在美国占领军的主导下，制定了日本新宪法，从原则上确定了日本公务员制度的根本指导思想，即公务员是国民的公务员而不是天皇的官吏，是全体国民的服务者，而不是一部分人的仆从。^[15]以“宣誓效忠天皇和天皇的政府，谁也不把自己作为公仆，这是对一般公民的藐视”理念来解散原有的官吏机构，重建行政集团，实现从“仆人”向“公仆”的转变。在新宪法中，内阁不再对天皇负责，而是对国会负责。这也就意味着由战前的天皇集权制的所谓敕令内阁制转变为一元从属型的议院内阁制。天皇体制发生了质的变化。官僚也随着由天皇的仆人、国民的老爷向国民的公仆转变。日本《国家公务员伦理法》中也开宗明义地宣称:“国家公务员是全体国民的服务者，其职务是受托于国民的公务。”公务员在国家权力体系中的地位变迁，对公务员忠诚义务的认识也随之发生了变化。

为此，在《国家公务员法》和《地方公务员法》中，对公务员的纪律和义务有多种要求。公务员忠诚义务之一表现在要求公务员保守秘密和“政治中立”。根据有关规定，公务员在职时及退休后不准泄露自己所接触、知道的国家秘密。如依法拒绝担任证人、鉴定人，需要涉及属于职务方面的秘密时，必须请示所属的官厅首长，未获批准不得公布。如果违反，国家可以对其处以一年以下的徒刑或处以3万日元以内的罚款。“政治中立”体现在公务员除依法享有的选举权外，不得参加、参与或间接参与、赞助任何具有政治目的的活动。如不得参与计划成立政党及其他政治团体，不得担任这些团体的干部、政治顾问及其他职务，不得发行、编辑、散发政党及其他政治团体的机关刊物，或对此类行为给予帮助等。战后日本公务员的职业的契约化、身份的独立化为政治中立提供了保证。在战前的官僚制度与日本传统政治文化中“恩赐与效忠”的逻辑下，官吏的人身都是天皇制的依附，何谈身份的独立与态度的客观。在这样的情形下，不仅政治中立无法实现，就连作出最基本的政治价值判断都几乎是不可想象的事情。失去中立性的官僚系统很自然地实现了与政党的勾结，在这种官僚与政党的关系背景下，官僚系统的客观与独立尚且难以保证，更难想象公务员个体会以相对独立的身份执行行政任务了。^[16]

公务员忠诚义务内容之二表现在不得从事私人企业活动。为了保证公务员的中立性，日本公务员法对公务员的兼职亦有限制。公务员不得兼任商业、工业或金融业等以营利为目的的私人企业干部、顾问、评议员等职务。自己更不能经营营利企业。除经人事院批准外，公务员离职后2年内，不得到离职前5年内与所属国家机构关系密切的私人企业任职。如果公务员在私人企业中入股，必须报告人事院。

公务员忠诚义务内容之三表现在服务的宣誓。为了表示公务员的忠诚，按照日本公务员法，新职员就职之初，必须向录用机关首长提出规定的就职宣誓书，并郑重地签名盖章。宣誓书的内容是:“我坚决地宣誓:作为全体国民的服务者，应该深刻地认识到为公共利益工作的责任，遵守日本国宪法，服从法令及上司在职务上的命令，不偏不党，公正地履行职责。”^[17]宣誓的方式由政令或者条例规定。宣誓是新成为职员者所进行的，但如果没有宣誓，对任命行为并没有直接的影响。

公务员忠诚义务内容之四表现在专于职守义务。除法令上有例外，职员必须把勤务时间及职务上的注意力全部用于其职责的推行上。这是公务员职务上的基本义务，不得从事私人企业活动。

公务员忠诚义务最具核心的内容是服从法令及上司命令的义务。法治主义直接要求行政应该适合于法律，只有公务员作为职务义务而遵守法令义务，法治主义才能得以实现。服从于上司命令的义务，目的在于确保组织体的统一性、效率性的运作，和法治主义没有直接的联系，但遵守法令和服从上级经常成为公务员职务行为中争议的根源。但日本法令规定，公务员在该命令违法时可以有不服从的权利。如何来判断命令违法，在实践中是有争议的。通常认为，只要不能提出违法的抗辩，因为职务命令不因触犯刑法等无效的话，职员就必须服从职务命令。作为没有必要服从之情形的要件，有人使用“重大且明显”的用语，也有人称之为职务命令的公定力等。在职务命令^[18]具有训令性内容情况下，对于该命令，原则上公务员不具有合法性审查权。如果不这样规定，就不能确保行政组织的统一性，而服从上司命令的义务正是立于组织运作的观点，但不应该优越于立于法治主义观点的遵守法令的义务。^[19]

为了确保从对天皇个人的忠诚转向对法令的忠诚，日本非常重视从忠诚意识到忠诚行为的转化，把公务员的行为规范作为一个非常重要的环节来管理。公务员的行为规范通常分为两类:第一类是公务员作为一个公民应该具有的社会公德，如公正、忠诚、礼貌、服从法律和秩序、人道等五个方面。第二类是公务员作为专业人员必须具备的道德规范，包括:公务员社会责任及作用的自我意识；公务员的公职精神和工作态度:勤勉、负责、热爱本职工作、与他人友好相处、积极工作、提高工作能力；公务员的理性意识；对组织忠诚感、遵守组织纪律、维护组织的荣誉、建立良好的人际关系、正确行使管理和监控责任、提高团体的道德水准；服务于全体人民，服务于公共利益，明确区分“公”的活动与“私”的生活，正确行使公共权力；履行公务员的义务。^[20]