行政问责制下公务员忠诚义务的伦理研究成果

二、公务员忠诚义务行为的伦理要求

行政组织中的公务员的忠诚义务是行政权力运行的关键。不同视角的分析中，公务员忠诚义务的具体内容是相互融合的。上一节从行政法律法规视角分析，公务员的忠诚义务表现为行政行为的合法与合理两个方面。本节将从伦理视角分析，根据行政行为必须具备一定的道德基础，公务员忠诚义务的行为体系包括敬业、廉洁、自制、服从、责任等五方面内容。

（一）行政行为的伦理分析

行政行为的产生需要人的具体行动，在行动过程中，个人的主观因素总会渗透到行动中。行政行为要符合行政伦理的要求，必须将行政伦理客观化、实践化。

1.行政伦理保障行政行为中人的尊严

“人的尊严”是基于人应该生存和发展的人道主义思想与实践发展起来的，指每一个人必须受到尊重的内在价值。康德说:“一切有价值的东西能被其他所替代，这是等价；与此相反，超越一切价值之上的，没有等价东西可替代，才是尊严。”^[42]人的尊严的无可替代性，决定了其在一切行政行为价值取向中处于最高位阶。在国家—个人（公民）关系上，个人是目的，不是手段，国家的目的是为了个人的生存和发展，个人不应当被降低到服从国家目的的层次。这正是“以人为本”哲理的精髓所在。“人的尊严”是行政伦理在行政行为中的表现。重视行政程序的英美国家学者深受传统的“自然正义”“正当法律程序”理念的影响，提出了程序正义理论，而美国学者杰里·马修（Jerry L.Mashaw ）提出的“尊严价值理论”对程序正义的理论基础作了精彩的阐述。“尊严价值理论”的核心内容是，评价法律程序正当性的主要标准是它使人的尊严获得维护的程度。这种体现于法律程序本身之中的价值，是以人类普遍的人性为基础而提出的。它们可以有诸如自治、自尊或平等等不同的价值要素。这些价值能否在法律实施中得到实现，完全取决于裁决活动采取什么样的形式和程序。维护法律程序自身的公正性、人道性或者合理性，其最终目的在于使那些受裁决结果直接影响的人的尊严得到尊重。尊严价值大体包括“平等”“可预测性”“透明性”“理性”“参与”“隐私”等方面。^[43]“公平”“正义”等抽象伦理学与行政法学概念在行政程序中得到了统一。行政伦理所关注的是，在行政行为中当事人是否得到充分的参与、应有的尊重，这恰恰是两者共同的价值表现。

2.行政行为的合法权威需要道德的支撑

丹尼斯·朗认为:“合法权威是一种权力关系，其中掌权者拥有公认的发布命令的权力，而对象有公认的服从义务。是任一特定命令的来源而不是其内容赋予合法性并引起接受命令之人的自愿遵从。因此合法权威区别于说服之处在于:被说服者是在按照自己的目标独立评价说服者的指令或建议之后把它作为行为依据的。”^[44]合法权威的产生是基于自愿的服从，因为上级对下级的影响依赖于他们自己的社会规范。权威固然需要强制性，合法权威的形成则更多地依赖自愿的服从。与法律的强制性相反，道德是人们在长期社会生活中形成的行为规范，具有指导和约束人们行为的功能，道德功能的法律首先依赖的是自律机制。行政行为的合法性首先就要合道德性，因为合法性说到底是对行政法律、法规所认定的秩序的认可，认可本身就蕴含着公众对行政法律秩序的价值性判断，是对行政权力运行中所体现出来的正义性与正当性的评价。

行政权力道德的根本问题是行政权力价值观问题。^[45]公务员对行政权力的价值观决定了他对所拥有的行政权力的运作，权力的运行总有一定的动机，会将个人的意志贯穿于行政过程中。如果一个私心杂念重的人掌握了公共权力，那么，权力就是他谋求私利的手段。只有在行政道德熏陶之下的公务员才能清晰地看到行政权力的本质，权力运行的结果才能得到社会公众的认可。如果行政权力运行的结果得不到社会的认可，就不符合一定社会的伦理道德对它的要求，就必然导致合法性危机。行政行为的合法性不仅仅是要符合法律，更重要的是符合来自有关规范所判定的、公民给予积极支持的社会认可，它体现着一定的价值判断和道德取向，与伦理道德密不可分。道德判断为行政人员个人道德意志的产生和强化提供理性走向，使行政人员在行政行为中把克服困难、跨越障碍、抵御消极诱惑等感受为理所当然的事情，把公共利益要求看作“绝对命令”，从而在整个行政职业活动中实现“从心所欲不逾矩”的行政自由。^[46]可见，道德是调节群己关系和维系社会稳定的重要手段，行政伦理则奠定了行政行为的宗旨，给公务员在行政行为中面临各种道德困境时提供一个理性的价值选择。

（二）我国公务员忠诚行为伦理要求

公务员不仅应该具有公平、正义、公共利益等道德理念，更应该具有将这种理念转化为行动的能力，即从“德性”转化为“德行”，“德行主要是指伦理行为或道德行为，是指主体在一定的社会利益关系中所表现出的利与害、正当与不正当、善与恶等具有价值取向的行为”^[47]。德与行的统一要求公务员在行为过程中做到敬业、廉洁、自制、服从、责任等五个方面的统一。

1.敬业

敬业是普遍性的职业道德要求，行政忠诚中的敬业要求是行政人员所表现出来的对于服务对象和服务工作本身的基本心态及外在表现，敬业是行政伦理所要求和肯定的对职业本身的专注和追求卓越的工作态度。敬业就是要求公务员要热爱本职工作，具备强烈的责任感和事业心，尽职尽责，忠于职守，热情周到地为公众服务。公务员只有爱岗敬业，才能更好地为社会公众服务，才能创造性地完成本职工作。

公务员的敬业有三层含义:首先表现的是乐业，即公务员喜欢自己的工作，能心情愉快、乐观向上地从事自己的职业工作，通过从事公务活动实现自身所追求的幸福目标。公务员要做到乐业，必须对自己的职业特征有清醒的认识，公务员的职责就是为社会公众服务，认识到人民是“主人”，公务员是“仆人”，在任何时候都不能颠倒“主仆关系”。要树立服务的理念，改变公共管理中重管理、轻服务的陋习，培养责任感、责任意识，才会真正地热爱自己的职业，而不是因职业带来的福利、特权而乐业。要正确认识公务员所掌握的公权力，公权力是为社会公众服务的，公权力从属于私权利，是为了保护私人利益而存在的，没有了私人利益，公共利益也就不存在了，也就没有公权力了。要客观地对待公务员所拥有的某些特权，这些特权的存在目的是为了更好地为公众服务，而不是凌驾于社会公众之上。要乐业，愿为社会公众服务，必须与群众多接触，如果怕群众，怕与群众接触多了会给自己带来麻烦，是不可能热爱群众的，也是不可能真正地热爱公务员职业的。

其次表现的是勤业，其内在要求就是依法行使权力，有效使用权力，努力干事业，不懒惰、不消极怠工、不投机取巧和推诿拖拉，以积极认真、尽职尽责的态度对待工作，以苦干实干加巧干的精神勤奋工作，尽最大可能发挥公权力的职能作用，成就事业，服务人民。公务员在行政行为过程中必须具有认真负责的精神，所有的业务行为都要对人民完全负责，即全心全意为人民服务，半心半意、不求无功但求无过就不是全心全意为人民服务了。中国古代的行政伦理规范中十分强调勤政，认为勤于政事，励精图治，是理政的基础和对执政者的基本要求，也是各级政府官员必备的品德。《翦胜野闻》中曾曰:“太祖勤于庶务，每临食七节屡废，思得一事，即以片纸书之，缀于裳衣，临朝则一一行之。”清朝乾隆皇帝认为，“为政之道，莫先于勤”，自谓“朕日理万机，惟日孜孜不暇逸”。^[48]在当今社会，为了实践勤政的要求，每一个公务员都必须做到以下几点:履行公务时，要体察民情，倾听群众意见，事事向人民群众负责，维护群众利益。要把向党和国家负责与向人民负责统一起来，反对对上阿谀奉承，对下漠不关心，甚至欺骗群众的恶劣作风；处理事务时，认真研究，妥善处理，有始有终，负责到底，不得草率从事，不得半途而废，更不得弄虚作假；处理日常工作要踏踏实实，认真负责，一丝不苟，不得消极怠工，不得推诿，不得互相扯皮。要严格遵守行政程序的规定，在行政机构正常工作中，办事迅速，准确无误，保质保量地完成工作任务，实现既定目标。为此，要求做到:珍惜时间，快速办事，讲求时效；认真细致，防范错误，讲究质量；保证实效。

再次表现为精业，即要求对本职工作精益求情，熟练掌握职业技能，不断提高、不断超越现有的成就。精业要求公务员认真学习法律法规、精通业务。为了适应公务员的任职需要，每个公务员都必须认真学习两方面的知识:一是行政管理学、行政法学、行政心理学、政策学、社会调查方法、公务员应用文写作、公务员行为规范、人际关系学等行政管理的业务知识；二是本部门、本岗位的专业知识。各类公务员必须具备较精深的专业行政知识，才能成为行政管理的内行，做好本职工作。要拓宽知识，博学多才。由于行政工作的广泛性和复杂性，公务员不仅要具备本专业的业务知识和应用技能，而且需要有相当宽的知识面。要使每个国家公务员成为通才，既要有较深的专业知识，又要有渊博的相关知识。国家公务员为了将自己造就成为一专多能的通才，必须努力学习多方面的知识，拓宽知识面。为此，应学习政治理论知识，了解社会政治经济发展情况；学习现代管理知识，适应现代行政的需要；丰富生活知识，适应社会交往；掌握基础知识，提高分析判断能力等。

敬业是一种工作态度，是一种道德义务。行政组织的科层制特征，决定了公务员是等级制每一环节的重要元素，公务员的工作态度和能力决定了官僚组织的效率。为了保证行政组织的高效从而赢得公众的信任和支持，公务员的勤勉尽职是各国对公务员的基本要求。加入公务员这个特殊群体，实质是与国家、公众签订了服务于公共利益的契约，而契约只能约束明示的义务，勤勉即使规定在契约之中，也无法规范化，也无法监督实施，因此勤勉尽职只能是一种道德义务。科层制的行政组织高效运行，依赖于公务员对行政义务的忠诚，行政效率不仅是行政规范强制性的要求，也是公务员自觉遵守忠诚义务的敬业精神所在。

2.廉洁

在中国古代，有着丰富的关于廉政方面的行政伦理思想，廉洁一直是传统行政道德文化中的治国之道和为官之道的核心内容。“廉者，政之本也，民之惠也；贪者，政之腐也，民之贼也。”（《管子·牧民》）可见，古代中国把廉政看作是维持国家稳定的支柱和为政的根本，是为官从政的基础性道德。在儒家伦理中，清廉是为政之道。“公生明，廉生威”指出了行政权威的来源，认为各级官吏作为国家政权的管理者，其品德的好坏直接决定着国家的兴衰、治乱。因此，在中国古代，评价坏官好官、清官贪官的一个最重要的标准就是“廉”。国家公务员的职能是执行公务，其职责是代表国家依法组织和管理国家事务，维护国家利益和公众利益，为人民服务。要真正做到为公、为人民，就要廉洁行政，不可以权谋私。如果公务员在任职期间，作风不正，公私不分，化公为私，假公济私，损公肥私，将会损害政府的形象，危及社会主义现代化建设。因此，公务员是否廉洁，对政府、对整个国家机关的廉政建设，有着举足轻重的作用。

从制度建设而言，廉洁包括了三个方面的具体要求:

一是公务员不得参加营利性组织和经商活动。公务员是以公共利益为价值取向的职业群体，营利性是市场经济组织的追求目标，如果公务员参与营利组织的活动，必然引起价值目标的冲突，偏离公共组织的预设目标，各国的公务员法、公务员伦理法中对此均有明文规定。凡国家公务员，均不得经商办企业。具体要求为:不得直接从事或以投资入股等形式间接从事经商、办企业或其他营利性活动，也不得以子女、配偶或他人的名义从事上述活动；不得在企业或其他营利性单位兼任任何职务，不得在未经同意的情况下兼任事业单位和社会组织中的任何职务，不得停薪留职从事其他职业，更不得在其他单位领取工资；公务员的子女、配偶不得直接经营与公务员主管业务有直接关系的工商企业和个体企业；离职或者退休后三年内，不得接受原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，或者个人从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。

二是在公务活动中严禁接受额外收益。^[49]从事公务活动是公务员应尽的职责，公务活动收入由国家法律明文规定，任何在法律之外的公务活动收入或变相的收入都属于非法收入，都会引起公众对公务行为的公正性产生怀疑。国家公务员应该廉洁行政，遵守法纪，不得有索贿、受贿、贪污、敲诈勒索等贪赃枉法的行为。具体表现在“五不准”，即不准索取管理、服务对象的钱物；不准接受可能影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请；不准在公务活动中赠送或接受礼金、礼品、各种有价证券及单位或个人赠送的各种支付凭证；不准以虚报、谎报等手段获取荣誉、职称及其他利益；不准用公款、公物操办婚丧喜庆事宜或借机敛财。党政领导干部要带头遵守公共财物的管理、使用规定和财经纪律，禁止假公济私、化公为私，要做到“九不准”，即不准用公款报销应由个人负担的费用；不准借用公款、公物逾期不还或据为己有；不准用公款旅游或出差绕道旅游和办私事；不准以个人名义存储公款；不准用公款、公车参与娱乐活动；不准乱收费或经批准的收费不及时上交财务处或不经批准乱开支；不准不照计划、未经批准的开支及审批手续不全的开支予以报销；不准个人接受各种名义的回扣、手续费、信息费等；不准用公款赠送“红包”、礼品或纪念品。

三是公务员必须进行财产申报。公务员的行为是公共行为，公务员的收入也应该具有相应的公共性，公务员应进行财产申报并向公众公开，通过公开公务员财产状况的变动，便于公众以及纪检部门监督公务员是否存在公务之中的非法收入。一个忠诚于行政的公务员，其收入应该是在公务行为中获得的合理报酬，在公务行为中获得在工资收入之外的任何物质性收益的行为，都是破坏了公务员与国家之间关于劳动与收益之间的契约，都可视为有悖于忠诚的行为。

3.自制

自制，即自我克制，反映在人控制自己心理的感性方面（情感、情绪、愿望、习惯、爱好）的能力和习惯上，以及反映在使自己的活动服从于人类共同生活规则的能力和习惯上的一种道德品质。人的情感和爱好在很大程度上是人的行为自发形成的动力，它们需要有目的地、有意识地加以控制，以便使人有可能用最合理的方式行动。如果人们不能控制自己的情绪和冲动，就可能给自己和社会带来危害。由于公共事务的复杂性和多样性，公务员常常要面对不同的事和人，介入不同的矛盾纠纷之中，要协调不同的利益冲突。如果公务员没有良好的自制能力，有时不但不能解决纠纷，还可能会使矛盾复杂化。为了更好地解决矛盾纠纷，树立政府亲民、为民服务的形象，在行政行为过程中不可忽视公务员自制能力的提升。

作为公务员忠诚行为的自制能力建设包含自我约束情感、谨慎言语、理性行动三个方面的内容:

一是情感上的自我克制。情感是人对社会存在的不同方面的主观态度，及人们对自己、生活、社会现象的看法，表现为爱、恨、信任、同情、痛苦、嫉妒、羡慕等。个人的情感不完全是人的本能反映，也反映了人的社会关系和社会态度。构成个人道德自我意识的东西（义务、责任、良心、尊严、耻辱）也表现了相应的情绪体验（义务感、责任感、自尊心、良心责备、耻辱感），并且以这种情绪体验指导个人的行为。公务员是一种冷静的理智性职业，代表国家行使公共权力，公务员的行动总是与公民的利益存在千丝万缕的关系，任何情绪性的波动和情感的冲动都会直接影响到国家及其公务人员作为人民公仆的形象，会干扰行政决策的科学性。公务员的行为性质要求公务人员在心理和道德意志上具备很强的自我控制能力，以排除各种不利因素的影响，摒弃私心杂念，始终“以事实为依据，以法律为准绳”，以高度的责任感、义务感独立地、科学地作出行政决策。

二是言语上谨慎。在政治言论方面，公务员的语言谨慎要求公务员不得公开发表反对政府、与政府决策不一致的言语，对于尚未形成最终决策的行为不得随意评价。西方行政伦理学认为，公务员是以公共利益为导向的职业，在公共行为中，必须克服党派、利益集团等因素的影响，尤其是政治行为与行政行为发生冲突时，多数国家要求公务员必须保持政治上的中立，不得随意发表政治言论。在日常行政事务方面，公务员言语要确切、简洁、通俗，既可以提高行政效率，又可以塑造公务员形象和提高政府权威。要尊重当事人，即便相对人的言语不妥，也不要斤斤计较，要听得进外界对政府及公务行为的否定性评价，要划清言论自由与诬告、诽谤的界限。^[50]在私人场合，即使面对个人利益失衡，也不得发表一些有悖自己特定人员身份的言论。

三是要理性行动。理性行动其实就是要求公务员行为文明。如果行政伦理规范决定行为的内容，规定人民应该做什么和不应该做什么，那么，理性行动就是要求公务员在行为中以什么样的方式来实现。人的行为外表是什么，反映了其对规范的深层认识。行动与认识相结合的程度同人的生活方式有机地、自然而然地融合在一起，成为日常生活的规则，在日常行为中自然而然地显露出来。一个不能正确认识到公务员与群众是“主仆关系”的人，必然会把自己凌驾于群众之上，并且会在自己日常的行为中暴露出来。当前正处于社会转型时期，各项制度存在一定的缺陷，公共权力的自由裁量权力过大，行政权力监督机制不完善；市场经济中的物质至上主义的价值导向，对于某些自制能力过弱、又拥有一定行政权力的公务员引诱力很大，容易发生非理性的行动。因此，必须要求公务员节制自己的行为，避免与他人发生冲突，^[51]损害政府及公务员的形象，努力使自己的行为符合国家公务人员的特定身份要求。

公务员的自制不是懦弱和畏缩的表现，恰恰是有信心和有能力的标志。因为，自我节制本身就是经由慎思而实现的自我控制，与控制和支配他人相比，控制和支配自我会使人表现得更加坚强。同样，人的自我节制会使人始终处于清醒状态，对自我和环境认识都会比较真切。因而，自我节制使人获得信心，而且，自我节制本身也体现出人的信心，在某种意义上，人只有在失去理智的情况下才会放弃自我节制。^[52]当然，自我节制也是有底线的，突破了底线就是失职或不作为，反而降低了行政权威。

4.服从

服从，即“个体在社会要求、群体规范或他人意志的压力下，被迫产生的符合他人或规范要求的行为”。个体服从有两种:一是在群体规范影响下的服从；二是对权威人物命令的服从。社会生活要求每一个体服从基本规范，任何一个群体，不论其规模大小与层次高低，都要求其成员遵守一定的规章制度，完成其承担的工作任务，以实现群体目标并维护团结。多数场合的服从，是指第二种含义。“四十始仕，方物出谋发虑，道合则服从，不可则去。”（《礼记·内则》）“是以兵出而无敌，令行而天下服从。”（《商君书·画策》）其中服从就表示顺从、臣服之意。

服从是公务员的基本义务。在行政权力结构中，存在着稳定而有序的上下层级、分工明确、各司其职的制度体系，有着一支受过专业化训练、掌握专业技能的工作人员。在这样的科层制度体系内，下级服从上级是科层制度正常运行的关键。政府组织的使命就是“以灵活多变的方式迫使其成员内部服从，以达到各种各样的目的”^[53]。在官僚组织结构中，行政人员应从属于组织整体，没有独立地位，也没有独立的个人价值。组织中的个人必须服从组织规则，履行组织职责，保持对组织的效忠。他们的职责就是效忠于组织目标，履行行政组织的使命，承担维护公共利益的职责。因此，个人对组织的忠诚既是权利结构内含的美德要求，也是个人自我发展的需要。^[54]在行政权力的运行中，如果上级总是作出正确的、合法的行政决策，执行命令的下级在执行过程中完全摈弃个人的价值偏好，个人的目标与行政目标总是高度的一致，行政权力运行肯定是高效的。事实上，这种完美条件是不可能存在的。公务员忠诚视角下的服从不是盲从，而是理性的服从，是合理的服从。这种情况并不总是发生的。“米尔格莱姆实验”^[55]表明，个人在特定组织中都有服从权威的特性。一个原本不可思议的行为，只要在权威的授意下，就会相对轻易地、不假思索地去执行。当个人被上级权威控制时，他往往倾向于按照上级的意志行事，而不是作出自己的判断和选择，或者说，他的判断力和选择能力在权威的影响下逐渐消失。^[56]“合理的服从是一种内在意识，是将外界权威的法律和制裁内化成了自身的一个组成部分，这种服从并不以为自己是对外界的某个权威负责，而看作是对自己内在的即自我的良心负责。”^[57]合理的服从让行政人员根据自我的道德选择决定有条件地不执行错误或违法的指令，是各国公务员法制度中习惯做法。公务员的忠诚，应该是对国家法律制度的忠诚，当一个行政命令错误或违法时，行政人员有权利也有义务拒绝它。^[58]因此，“出自忠诚的合理的服从是经过实践理性的审视和判断，是观察、思考、判断和选择的结果”^[59]。为了严肃行政活动中服从的一贯性，对于不服从的情形，应该在实体和程序上进行严格规范。

行政服从必须面对的一个问题是行政检举。行政检举是指行政组织的内部成员对公共权力部门及行政官员的违法行为，向上级部门或者专门的行政监督部门进行的检举告发行为。^[60]行政检举的主体是行政机关内部的工作人员，检举的理由是本部门或工作人员的违法行为，行政检举的目的是为了保护社会的公共利益或个人利益。在科层制内部，命令—服从是行政权力运行的基本原则，如果出现下级向上级举报内部的违法行为，“破坏了官僚体制传统的权力流向，在无形中颠覆了官僚组织固有的运行机制和程序，是对上级组织和权力的否定”。因此，“不管是对上级和组织应有的政治忠诚，还是破坏了官僚组织的权力运行流，官僚组织内部成员的行政检举行为反官僚制特征都已显露无遗了。”^[61]但是，行政检举有利于上层统治者对下层的统治，历来得到一定程度的肯定，被视为一种权利监督方式。在现代社会里，行政检举仍然是社会公众知情权保障的有效的补充手段。行政检举的本质在于公务员基于自己的伦理判断来化解作为公民和公务员角色冲突的一种选择，但要在行政机关内部形成这种伦理价值观是非常困难的，因为，行政检举行为严重违反或者背弃了官僚体制对组织内部成员的要求。官僚组织成员背弃了对组织和上级负有忠诚的政治义务。^[62]于是，形成了公务员服从与检举、公共利益与组织权威之间的困境，造成行政检举困境的原因中，“既有检举者与被检举者个人微观的、非制度性的因素，也包括公共权力自身宏观的、制度性的因素”^[63]。如何培育公务员的伦理自主能力，防止公务员盲目服从，对自己行为负起道义责任，“使检举成为一种道德的选择”^[64]，需要伦理与制度的保证。

5.责任

行政忠诚表现为强烈的责任意识，忠诚作为一种尽责的品质和状态，是一种理性的力量，是履行责任的态度和行为。^[65]责任在18世纪时主要是一种法律概念，现在已经拓展为蕴含丰富伦理内容的概念。吉布森·温特认为，在伦理学术语中，责任是一个较新的词汇，它出现于19世纪，具有一定程度的野心勃勃的含义。19世纪是一个具有历史性意义的人类思维觉醒的时代，科学技术的革新、形而上学体系的垮台都严重冲击了“义务”的固有含义。责任一词通过在法律和大众文化的背景下，对职责和义务进行界定，弥补了原有“义务”含义的不足。在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，“责任”一词是最为重要的。美国行政伦理学者特里·库伯认为:责任应被界定为官僚组织中的个体对保障组织的高效率运行和维护公众利益所应负的职责和义务。他认为，责任主要可以分为客观责任与主观责任两个方面。客观责任与从外部强加的可能事物有关，而主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责任的事物相关。^[66]

如前所述，在义务与责任关系中，义务是第一性的，违反了义务则要承担相应的责任，即责任是第二性的义务。所以，作为公务员责任的行政责任，是一种与职位或职务相关联的义务。行政责任强调的是作为公共行政与管理的机构及其当事人必须使其行为及其后果具有“可操作性”“可度量性”以及“可解释性”，这种行为必须是透明的，其后果是可以进行“问责”和追究的。^[67]忠诚是公务员的义务，也是其责任。从表现上看，公务员忠诚义务不仅是一种外部性规定，而且与个体的人的信念紧密联系在一起，是一种个体的道德自觉。对于违反公务员忠诚义务的行为，不仅仅应承担法律或纪律上的责任，还要承受道义上的谴责。即便没有明文规定的责任处罚，公务员也应承担未尽谨慎之职的责任，即引咎辞职，这种责任超越了法律责任，是一种非制度性的责任，是道德责任。

【注释】

[1]罗伯特·达尔:《公共行政三个问题》，载彭和平、竹立家:《国公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第159页。

[2]［德］哈贝马斯:《现代国家中的合法性问题》，载《重建历史唯物主义》，社会科学文献出版社2000年版，第264页。

[3]［德］哈贝马斯:《经济与社会》（上），林荣远译，商务印书馆1997年版，第56页。

[4]郝宇青:《论合法性理论之流变》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2007年第5期。

[5]［德］马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，“导论”第15—24页。

[6]［美］莱因哈特·本迪克斯:《马克斯·韦伯思想肖像》，刘北成等译，上海世纪出版集团2007年版，第345页。

[7]［德］哈贝马斯:《社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社2005年版，第48—49页。

[8]孙国东:《基于合法律性的合法性——从韦伯到哈贝马斯》，《法制与社会发展》2012年第2期。

[9]吴庚:《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第53页。

[10]吴庚:《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第52—60页。

[11]王名扬:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第11页。

[12]胡建淼:《比较行政法—— 20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第67—72页。

[13]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第115—116页。

[14]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第204—207页。

[15]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第685—695页。(www.chuimin.cn)

[16]［德］哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第103—118页。

[17]［日］盐野宏:《行政法》，杨建顺译，姜明安审校，法律出版社1999年版，第50 —56页。

[18]何海波:《行政行为的合法要件——兼议行政行为司法审查根据的重构》，《中国法学》2009年第4期。

[19]姜明安:《行政法学与行政诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第153页；胡建淼:《行政法学》，法律出版社2003年版，第210页。

[20]所谓正确适用，首先是指正确把握法律规范的效力位阶，先适用高位阶的法律规范，然后再适用低位阶的法律规范。如果低位阶法律规范与高位阶法律规范相冲突，则只适用高位阶规范而不适用低位阶规范。其次是指正确选择与相应行政行为相适应的法律规范，适用法律规范应该是有针对性的，行政主体应在大量的法律规范中选择与解决相应问题相适应的，同时是现行有效的（既不是与之无关的也不是过时的）法律规范。最后是指全面适用法律规范。对某一个行政行为，同时有几个法律规范对其进行调整的，行政主体应同时适用所有有关的规范。

[21]［美］伯纳德·施瓦茨:《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第566页。

[22]赵娟:《合理性原则与比例原则的比较研究——一个以判例为基础的思考》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）2002年第1期。

[23]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年版，第41页。

[24]周佑勇:《行政均衡:法制社会行政裁量之基本原则》，《法制日报》2003年1月30日，第9版。

[25]［印度］M.P.赛夫:《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，五云图书出版公司1991年版，第212—222页。

[26]［美］欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德· M.利文:《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第4页。

[27]于立深、周丽:《论行政法的可接受性原则》，《法制与社会发展》1999年第2期。

[28]吴玉军:《理性的合理化及其内在要求》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2011年第4期。

[29]［英］威廉·韦德:《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第64页。

[30]余凌云:《英国行政法上的合理性原则》，《比较法研究》2011年第6期。

[31]叶必丰:《行政合理原则比较与实证研究》，《江海学刊》2002年第6期。

[32]李军、蒋兰香:《比较法视野下合理性原则的实践与超越》，《求索》2010年第2期。

[33]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第685—689页。

[34]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第698页。

[35]马怀德:《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第71页。

[36]龚祥瑞:《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第482页。

[37]罗豪才:《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第41—43页。

[38]王连昌:《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第54—57页。

[39]《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）。

[40]《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第五十四条又规定了“滥用职权”可以撤销判决、 “行政处罚显失公正的”可以变更判决具体行政行为。

[41]陈瑞华:《论程序正义价值的独立性》，《法商研究》1998年第2期。

[42]［德］康德:《道德形而上学原理》，苗力田译，上海人民出版社1986年版，第87页。

[43]陈瑞华:《程序正义的理论基础——评马修的“尊严价值理论”》，《中国法学》2000年第3期。

[44]［美］丹尼斯·朗:《权力论》，陆震伦、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第56页。

[45]周奋进:《转型期的行政伦理》，中国审计出版社2000年版，第129页。

[46]张康之:《论行政行为的道德判断》，《宁夏社会科学》1999年第3期。

[47]倪愫襄:《伦理学导论》，武汉大学出版社2002年版，第118页。

[48]罗德刚:《行政伦理的理论与实践研究》，国家行政学院出版社2002年版，第219页。

[49]有人根据经济学中“经济人”理论推导出，官员贪污受贿与我国公务员低工资制度有关系，因工资待遇低，所以官员公款消费、公共服务有偿化、权钱交易以降低个人生存成本是正常现象，要使官员廉洁，高薪是必然的。这种观点明显不符合行政伦理的要求。

[50]据新华社重庆分社2012年6月29日报道，2011年4月22日，重庆市涪陵区林业局职工方洪在得知李庄“漏罪”案撤回起诉的消息后，在微博上以网名“方竹笋”发表一则内容为“这次就是勃起来屙了一坨屎叫王立军吃，王立军端给检察院，检察院端给法院，法院叫李庄吃，李庄原律师说他不饿，谁屙的谁吃，这不退给王博士了，他主子屙的他不吃谁吃”的言论。2011年4月24日，重庆市涪陵区公安分局决定对其行政拘留10日，后又撤销拘留决定。2011年4月28日，重庆市劳教委作出劳动教养决定，认定方洪扰乱社会治安秩序，决定对方洪实行劳动教养1年。2012年4月24日，方洪被解除劳动教养。2012年5月8日，方洪向重庆三中院提起行政诉讼。法院经过审理后认为，原告方洪用网名“方竹笋”在微博上发表的评论，虽然言辞不雅，但不属于散布谣言，也未造成扰乱社会治安秩序的严重后果，更不具备“严重危害社会秩序和国家利益”这一基本要件。被告以原告方洪虚构事实扰乱社会治安秩序作出劳动教养一年的决定事实不清、证据不足。法院同时认为，国家公务人员对公民基于其职务行为的批评，应当保持克制、包容、谦恭的态度。法院审理认为，被起诉的劳动教养决定违法，本应撤销。

[51]行政机关工作人员在公务过程中，与当事人发生肢体冲突的情况屡见报端，对政府的形象造成了恶劣的影响。如2004年4月7日《三秦都市报》报道，2003年11月，蓝田县安村乡杨公寺村韩性芳因土地纠纷与村长发生争执遭其殴打。为此，韩性芳多次找乡上、县上领导，问题一直没有得到解决。某日上午9时，韩性芳再一次来到安村乡政府上访，一直等到17时许，乡长钱晓轩才从饭堂出来，她立即迎上去反映自己的问题，因言语不和，钱晓轩转身要走，被韩性芳紧紧拽住，钱晓轩一怒之下，朝韩性芳左胸部猛击一拳，将其打倒在地，韩头磕在地面的乱石上。韩性芳忍着疼痛来到乡政府大门口，等了大约20分钟，钱晓轩坐车欲出大门，被韩性芳拦住，两人再一次发生争执、对骂，车上下来几个人将韩性芳拉开，趁别人拉韩性芳时，钱晓轩又在她腿上踢了两脚。钱晓轩殴打韩性芳的行为当然是个人行为，责任由个人承担，但钱晓轩身为乡长，事件又是发生在韩性芳上访过程中，钱的行为直接影响到政府的形象。
　　一般的原则是，个人行为只要不干涉执行公务，或不影响廉政或政府部门的名声，一般不会引起政府部门的介入。如果个人行为使政府部门或公共关系受到影响，即使是一般的民事行为引发的冲突，若影响到政府或公务员的总体形象，就可能引起政府的干涉。这就对公务员的理性行为提出了更高的要求，从公务行为中延伸到私人行为中。如2010年3月29日东北新闻网报道，辽阳市白塔区实验小学学生高某（女，12周岁）和另外几名同学在校门前玩耍时，将一铁管扔到了辽阳市检察院工作人员王妍停放在实验小学东门艺友琴行门前的红色荣威汽车前机盖上，将车砸掉直径约一公分的一块漆。王妍发现后，将高某追上，抓住高某的胳膊对其质问并拽其前往停车处，期间发生撕扯，王妍打了高某的脸两巴掌。市公安局白塔分局决定对王妍处以拘留十五天、罚款一千元的治安处罚。辽阳市检察院认为，王妍的打人行为严重违背了社会公德和检察人员的职业道德，虽然其行为不是工作上的职务行为，其行为发生时间也非工作时间，但其行为已给全市检察机关带来严重影响。对此，市检察院以高度负责的态度认真对待，并根据公安机关调查结论，依据《公务员法》《检察人员纪律处分条例》，经市检察院检察长会议研究决定，先行停止王妍的工作，根据相关组织程序作出进一步处理。很明显，一起简单的纠纷，公安机关是对其民事身份的处理，而监察机关则是对其检察机关工作人员（公务员）身份的处理。

[52]张康之:《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社2009年版，第235页。

[53]［美］约翰·肯尼斯·加尔布雷思:《权力的分析》，陶远华、苏世军译，河北人民出版社1988年版，第44页。

[54]郭夏娟:《公共行政伦理学》，浙江大学出版社2003年版，第144页。

[55]1974年，斯坦利·米尔格莱姆发表了《服从权威:一个实验的报告》。该实验表明:在权威控制下，个人的选择能力是很低的，甚至几乎完全丧失自主选择能力。他用登载广告的方式公开征招被试，并告诉他们参加的是一项研究惩罚对于学习效果影响的实验。每次实验均由真假被试各7人参加，分别扮演教师与学生。实验者要求假被试用选择的方式，对呈现的刺激词从4个现存答案中选择1个，若选择正确，真被试就继续呈现刺激词；若选择错误，就给予电击，电击的强度以电钮上标明的文字“弱电击”“中等电击”“强电击”“特强电击”“剧烈电击”“极剧烈电击”“危险电击”“极危险电击”“致命”表示。在实验过程中，假被试装作多次出错，真被试在指出其错误后即给予电击，开始假被试发出呻吟声，随着电压升高，假被试叫喊怒骂，装作昏厥过去，但实验者却不断地督促真被试继续按规定增加电击强度，并表示由实验者承担一切责任，与施电击的真被试无关。结果发现，有26个被试（整个实验有40人参加，占65% ）服从了实验者的命令，尽管他听到了假被试的叫喊和哀求，但屈服于权威的压力继续施行电击到最后。有14个被试（占35% ）认为用电击去惩罚一个素不相识的人不道德，从而抵制权威的压力，维持道德和良心。实际上，充当假被试的人并没有受到任何电击，所有呻吟、叫喊和哀求等反应，都是播放事先准备的录音，真被试不明真相。为揭示影响服从的主客观因素，研究者又进行了一系列的实验与测验。一方面，研究者控制了实验情境中实验者的权威程度、惩罚者与被惩罚者的距离、惩罚者接受权威指令的直接性等因素，发现被试者的服从行为与上述客观因素均有函数关系。另一方面，研究者又采用性格量表测定被试者的权威主义人格倾向，发现其服从行为与权威主义人格有内在联系。若采用美国心理学家L.科尔伯格的道德判断两难法测定其道德判断水平，发现处于科尔伯格道德判断低水平者，坚持服从用电击惩罚他人的人数比例很大；相反，中断实验，拒不服从者，其道德判断水平都较高，从而表明服从行为与人格特征有关。

[56]李好:《行政忠诚理论与实践》，湖南大学出版社2008年版，第166页。

[57]李春成:《行政人的德性与实践》，复旦大学出版社2003年版，第249页。

[58]下级公务员对上级指令的盲目服从不仅仅表现在实验中，在行政管理实践中，这样的案例屡见不鲜。据2009年10月22日《新京报》报道，2009年10月17日14时30分左右，呼和浩特第二监狱重犯李洪斌、乔海强、董佳继、高博，杀死一名狱警和看门人后，跨出了监狱的大门，踏上了逃亡之路。19日，逃犯抢劫1辆农用三轮车挟制人质逃窜时被公安围堵。内蒙古公安厅副厅长颜炳强接受记者采访时说:“当时鸣枪示警无效的情况下，（和林格尔县公安局）政委果断地决定拿汽车撞击农用三轮车。他打电话向我报告时讲:‘我快追上他们了，已经看到他们的车了。’我说:你能追上就追上，追不上就把他们撞了，想办法把他们控制在当地，不能让他们跑了。正在我俩说话的过程中，就发生了碰撞。”幸运的是，车被撞翻之后，人质并没有受到多大伤害，逃犯也被成功抓捕了。试想，如果翻车之后，人质身亡、逃犯再次逃脱，人们将会怎样审视撞车的指令？如果公安人员意识到撞车之后最坏的后果，他还会执行指令吗？在逃犯逃脱与人质生命安全之间，我们该如何选择行为？尽管当地公安部门、政府的负责人评价本案为“一个非常成功的案例”“内蒙古政法历史上的一个里程碑式的战役”“很好，立即向中央报告”，连着说了三个“太好了”，但不妨碍我们对该案的法理与伦理的多维审视。

[59]余玉花:《公共行政伦理学》，上海交通大学出版社2007年版，第133页。

[60]李建华、朱伟干:《行政检举的道德困境》，《马克思主义与现实》2010年第1期。

[61]李建华、左高山:《行政伦理学》，北京大学出版社2010年版，第172页。

[62]李建华、牛磊:《行政检举的基本问题阐释与合法性辩证》，《学海》2009年第2期。

[63]李建华、朱伟干、牛磊:《行政检举:现状、反思与出路》，《湖南社会科学》2009年第1期。

[64]郭夏娟:《公共行政伦理学》，浙江大学出版社2003年版，第166页。

[65]梁涌:《忠诚:廉政建设的道德标线》，《绍兴文理学院学报》2005年第4期。

[66]［美］特里· L.库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2001年版，第130页。

[67]毛羽:《凸显“责任”的西方应用论理学——西方责任伦理述评》，《哲学动态》2003年第9期。