公务员忠诚义务的伦理性,首先表现在公务员的行政行为必须符合善良的愿望,公务行为不是显示有权者的专横,而是表现在对相对人的尊重,对其人身的尊重以及对其权益的尊重。忠诚义务就是要求公务员具备一种“善德”,忠于职守,勤勉尽职。将公务员忠诚义务制度化,可以强化忠诚意识在公务员群体中的形成。......
2023-11-30
现代国家政治生活中,行政权力在国家权力体系中的地位日益突出。为了适应行政事务复杂化、多样化、多变性的特点,涉及行政的立法、司法的权力不得不授权行政机关自主决策,在这些领域里,权力机关、司法机关的监督职能受到一定程度的排斥。在不同的国家权力机关之间、民众与行政机关及公务员之间,以及行政系统的横向与纵向联系之间,都产生了高昂的交易费用。根据人民主权理论,人民将权力让渡于权力机关,国家权力机关产生了行政机关,在人民与行政机关之间形成了委托—代理关系,行政机关必须正当行使代理权,防止道德风险的发生,履行对委托人的忠诚义务。
(一)委托—代理理论的内涵
委托代理理论源于经济学,“经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易,交易中有信息优势的一方成为代理人,另一方称为委托人”[40]。经济学中的委托—代理理论是关于如何建立合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制,促使代理人采取适当行动,最大限度地增进委托人利益的学说。这一理论认为,委托—代理关系的存在,是由于资产所有者无力管理或因为他们自己直接管理资产的代价超过收益,因此,只要在委托代理人管理资产时边际收益大于代理行为的边际成本,确立委托—代理关系就将成为可能。换言之,委托—代理理论的核心就是研究和寻求以最小的代理成本获取最大代理效果的途径与方法。
18世纪以来,随着资本主义国家的科学技术日益进步和市场经济不断发展,使得交易范围扩大和资本积累增加,企业的规模也随之增大。于是,由资本所有者完全独立控制企业的经营活动越来越受到所有者所具有的精力、时间、相关知识、管理能力的局限性的限制。当企业所有者不能亲自经营企业或亲自经营企业的效益并不能达到理想预期而将企业交给他人代为控制和经营时,这就产生了委托—代理关系。委托—代理理论的代表性人物迈克尔·詹森和威廉·梅克林把委托—代理关系定义为一种契约关系,在这种契约下,一个人或更多的人(即委托人)聘用另一人(即代理人)代表他们来履行某些服务,包括把若干决策权托付给代理人。随着对委托—代理理论研究的不断深化,人们认识到委托—代理关系不仅存在于所有权与经营权分离的企业中,而且存在于人类社会的其他领域。
在市场中,委托—代理关系的形成必须具备一定的条件:
首先,在市场交易中,存在两个或两个以上相互独立的行为主体,即委托人和代理人,他们在一定约束条件下各自追求效用的最大化。就交易的信息掌握度而言,双方存在严重的不对等,知情者是代理人,不知情者是委托人。在这背后隐藏的假设是:知情者的私人信息(行动或知识)影响不知情者的利益。或者说,不知情者不得不为知情者的行为承担风险。在委托代理关系中存在两种不同的选择行为:一是委托方选择代理方,并按一定方式付酬,但不能直接观察到代理方的行为,又需按一定合同向代理方支付与其行为结果相联系的报酬。二是代理方选择自己的行动,它既会影响自己的收益,又会影响委托方的收益,但他选择行动产生的结果是随机的,不完全受他控制。
其次,因为他们掌握的信息处于非对称状态,市场交易的参与者均面临不确定性风险。在委托—代理关系中,如果委托人和代理人之间在目标和利益上是一致的,那么就不会有任何冲突和问题存在。但是,委托—代理理论假设委托人和代理人之间在目标和利益上是不一致的,代理人有着与委托人不同的目标和利益,而且在委托人和代理人之间存在信息不对称,委托人很难对代理人的行为进行监督,从而会促使代理人采取一些能够使他们自己的利益最大化却损害了委托人利益的行动。在具体的经营活动中,为了有效地规避存在的市场风险,委托人必须给代理人一定的经营自主权。委托人授权与代理人行使权力的范围明晰,代理人所得与其行为结果直接挂钩。委托人要求得到产权的收益,代理人也可从剩余索取权中得利。
所以,对委托—代理关系的研究主要侧重于对代理人的选择、激励和监督,通过建立一套合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制,来解决委托—代理问题,促使代理人采取适当的行动,从而降低代理成本,最大限度地增进委托人的利益。
为了达到委托人与代理人的利益均衡,必须具备两个基本条件:一是参与约束。代理方履行合同后所获收益不能低于某个预定收益额,委托方给予代理方的收益水平,不能低于同等条件下其他委托人所能给的收益水平。二是激励相容。代理方按合同进行活动,以其效益最大化为原则,并保证委托方预期收益也能最大化,使代理人的报酬与其行为结果直接挂钩,让代理人承担一部分或全部因职务怠慢行为、机会主义行为和逆向选择所造成的损失。这样有利于合理分摊委托人与代理人承担风险的责任,抑制代理人的职务怠慢行为,减轻代理人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机,从而使道德风险和逆向选择得以控制。
在委托—代理关系形成中,双方往往要经过多次博弈,才能形成利益均衡的判断。如果双方采取不合作态度,通过博弈达成的均衡往往不是最优的。相反,如果双方采取合作的态度,所达成的均衡一般对各方都有利,可实现双赢的目的。由于博弈是互动的过程,委托与代理双方关心对方采取何种对策胜于关心自己采取何种对策。只有知道了对方的对策,才能有自己的最优对策。因此,任何一方都不愿让对方掌握自己的私人信息,同时,却要努力去掌握对方的私人信息。在这种情况下,信任和信用在委托代理关系中有了特殊的重要性。对承诺的合同应予履行、对确认的规则要能遵守,在市场交易中客观上要求诚信。同时,要建立健全外部的激励—约束机制,即在代理人之间引入市场竞争机制,将委托—代理关系交由市场来决定、监督、保证、评价与奖惩。由众多代理人竞争构成的代理人市场对代理人的行为具有自我约束、自我监督作用,并对其行为的累积结果产生记忆功能,使得代理人的逆向选择和道德风险成为迟早要接受市场惩罚的不利行为。同时,代理人市场的存在将使代理人的行为具有可比性,从而减少环境不确定性的影响,降低进行监督和绩效考核所需的要素投入。
(二)委托—代理在行政管理中的应用
从公共权力的委托代理机制来看,现代国家中民众与政府及公务员也是一种委托—代理的关系:公众将国家权力的行使权、公共资源的配置权委托给终极代理人——公务员来行使。这一关系的出现表明:政府作为受托方接受了公共权力,[41]对公共资源进行管理和经营,必然要对公共资源的所有者——人民负责,提高资源的使用效率、为公众提供更好公共产品。然而,在实际的过程中,由于政府直接掌握和行使着公共行政权力,是各类社会资源的实际拥有者;而公民却大都处于独立的分散状态,他们往往处于弱势地位,这就使得公共权力的行使者很容易把个人或集团的意志运用到权力之中,背离公共行政的责任方向,产生危害人民利益的后果。
同时,在人民与政府的这种委托—代理关系中,客观上存在着信息不对称的情况,可能会导致道德风险,从而损害民众的公共利益。在民众不能充分了解信息的情况下,官员为了自身利益,极易通过不易察觉的隐蔽手段,做出损害民众利益的行为,从而就会出现道德风险,导致不负责任的行政行为。必须通过建构科学的问责制来制约行政权力,纠正政府行为的偏差,规范政府的行为,使政府及其官员更有效地为人民服务。于是,研究在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人如何设计最优契约激励代理人,公务员能否遵从公众的意愿,克己奉公、勤政廉政,竭诚为公众服务,不仅仅是公务员忠诚义务建设的问题,也关系到公共利益能否实现最大化。
在立法机构与行政机构的委托—代理关系中,立法机构是委托人,政府是代理人。著名制度经济学家巴泽尔认为:“在任何一个社会制度下,每个公民都会享有一定程度的私人财产权利,而每个人的所有财产权利又是受限制的,而并非无条件的或绝对的,即出现产权的残缺或稀释。这使得每个人总会将个人享有的私人财产需要委托给一个人执行,并获取他们的相应利益,于是这个人就获得了广大民众委托的公共权利。这个人就是政府。”[42]从巴泽尔的论述来看,公众作为初始委托人,通过立法机关把公共产权、公共权力委托给了政府,政府属于公众和立法机关的代理人。如根据《中华人民共和国宪法》第八十九条规定,最高行政机关代理的权限是“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”等十八项权力。为了监督行政机关的职权行为,全国人大设置了自己的国务院组成人员的选举与决定权、重大事项的决议权、立法行为的撤销与备案权,以及重大事项调查权、质询权等权力,防止行政机关的行为偏离人大的意图。同时,也设置了发挥中央和地方积极性的双向激励机制。
在行政系统内部也存在委托—代理的市场。在我国行政机构内部,权力单向运行,不同等级代理人之间权力和责任不一致的现象非常严重。上级权力高度集中,却对下级不负责任,上级无责任主义成为现实行政管理活动中的一个突出特点。下级承担了大量事务性的工作,对于上级却只负责任而没有对应的权利。在当今的风险社会里,人们常常发现,一个重大的责任事故,却无法追究相关领导的责任,因为每一级都可以把责任推给下一级,而同级之间互相推诿扯皮的现象也很严重。在行政机关对外方面,我们也常常看到行政机关与相对人权利不对等的现象,行政机关拥有强大的行政管理权限,却很少对行为的后果负责。即使在必须承担责任时,也是百般推诿或想方设法减轻自己的责任。在这里,存在着上级与下级、行政机关与公民之间的委托—代理关系。公民将行政权力委托给行政机关、上级行政机关将行政权力再委托给下级行政机关行使。但在行政过程中,各自的职责模糊、权限不清,总存在上级将责任推给下级、行政机关将责任推给相对人的情况。
在行政管理中出现委托—代理关系偏差的根源在于:一是信息不对称。在行政过程中,委托人与代理人之间拥有的信息是不对称的,公共管理的代理人通常拥有较多关于公共政策执行的信息,处于信息优势地位,而委托人拥有较少关于公共政策执行情况的信息,处于信息劣势地位。这表现为代理人比委托人更了解公共政策目标群体对公共政策的反应,更了解贯彻实施公共政策过程所需要的各种资源和公共政策执行效果,以及从中暴露出的各种问题。这造成委托人与代理人对公共政策理解的差异,双方沟通受阻,导致暗箱操作、以权谋私等腐败现象。[43]
二是道德风险。信息不对称可能导致代理人的机会主义,行政层级制又导致多层委托,行政事务的复杂性导致行政为可控性较差,行政行为过程中,代理人在最大限度地增进自身效用时作出不利于委托人的行动,即产生道德风险。在发展当地经济的动力下和信息不对称的掩盖下,地方官僚就会充分利用在信息传递链条中对私有信息的控制优势来应对上级政府。在具体工作中,地方政府往往会隐蔽行为,在政策的制定、决策的执行、方案的选取等方面,并不是真正从当地的实际出发,而是看上级政府脸色行事,满足上级主观偏好,表现出一种讨好取巧的代理人机会主义倾向。[44]委托—代理关系中的道德风险的危害性主要表现在行政效率低下、以权谋私、行政成本高居不下、政府扩张、职能泛化、权力变异、腐败滋生、权力共谋、规避风险等。
三是监督和激励机制乏力。在行政管理领域,政府具有双重的身份,既是代理人,又是委托人。其效用目标更具复杂性,政府和政府官员要兼顾上游委托人、下游代理人以及自身三重利益目标,其代理活动并非单纯的经济目标,还有社会目标、政治目标等。多元目标对于代理人的监督和激励问题也就更复杂,常常制约各种监督和激励机制作用的发挥。多元的目标缺乏可比性,要精确地测量代理人的行政绩效非常困难,不像市场交易那样,最终结果可以货币化评价,代理人的追求可能是货币、职务、荣誉,或者社会公益,加剧了对代理人激励的困难。
四是竞争机制不足。由于行政权力的垄断性,行政权力的组织形式却是唯一的,不存在代理人的退出机制。虽然行政权力存在横向与纵向的分权与制约,但实际上仍然在行政系统内运转。唯一的代理人导致代理成本高昂,上下级关系导致不完全契约,致使代理人缺乏竞争意识、风险感和责任感,委托人很难对代理人行为进行客观评价,优胜劣汰机制难以发挥作用。从逻辑上看,双方利益的多元化必然导致社会结构分化,进而形成社会组织的多元化,不同组织的出现形成了相互竞争的局面,尽管行政机关拥有垄断的行政权力,但最终也会形成权力与权利关系相均衡的结果。其他组织要分享行政权力,形成代理人的竞争市场,却还有待时日。
(三)委托—代理关系对公务员忠诚义务的影响
在公民与行政机关之间,委托—代理关系事实上存在于其间,经济领域内代理人危机也存在于行政过程中。在行政行为过程中,存在着代理成本无限扩大的趋势、代理人之间的利益共谋现象、代理人之间的“权、责、利”不对称、代理人权力寻租等现象。为了将委托—代理关系中的风险化解,在代理合约的签订与履行过程中,对代理行为的执行人——公务员的行为提出了许多要求。
1.明确职责划分
委托—代理关系得以顺利运转的首要环节是委托人和代理人共同签订的契约,核心任务就是对双方的职责加以明确约定。最优的契约方略是要打破代理人完全没有自我利益、自觉自愿地、全心全意为人民服务的传统假设,清晰地看到代理人“经济人”的本性,对代理人追求自身利益最大化、连任的追求、高官厚禄的欲望等进行足够的考虑。同时,又要考虑代理人的激励问题,保证代理人代理行为的基本条件保障。
为此,要做到权责对等,职责划分明确。强调责任共担的基础就是各部门、各级别公务员之间存在着清晰、严格、合理、适当的责权分工,并要以法律、法规或条例的方式加以确认。避免职责划分过程中可能出现的重叠、模糊或归属不清等情况的出现。加快责任共担的法律化制度化进程。要使失职的公务员承担其自己应负的责任,要从宏观和微观两个方面着手,真正明确“由谁负责,应负何责,如何负责”。宏观层面,在法律甚至宪法层面上有充足的理论依据,这也是公务员的责任机制实现合法化、系统化、制度化的基础,清晰地划分出上级与下级、行政机关与相对人的权限与责任范围,明确双方的权利和义务,制定合理的风险担当机制和有效的监督激励机制,降低代理费用;微观层面,必须构建完善、缜密、刚性、具体的规范和操作程序,并以有效的方式加以公示,既能够保障操作的可行性,还可以有效地降低行政行为以及公民维护自身合法权利的成本,增加代理收益。科学、合理的责任机制是保证公务员忠诚行为的法律和道德保障。
2.善于与当事人沟通协调
在委托—代理关系危机中,首要的原因在于委托代理双方之间的信息不对称,代理利用自己掌握的优势信息,违背委托人的意志,做出不利于代理人的行为。在行政行为过程中,公务员具有“经济人”的属性,追逐自身的利益是其本能,利用权力谋求不正当利益。要化解委托—代理关系危机,一个重要的措施就是强化双方的信息沟通机制,做到信息公开、及时沟通、互相了解、互相监督。在委托人与代理人之间建立良好的信息沟通机制可以通过政务公开制度和健全监督制度来实现。
信息是利益主体参与博弈、作出行动决策的基础性条件。在行政过程中,委托人要了解代理人如何作出行政行为,尽可能扩大信息公开范围,降低委托人知情权的成本。一方面,必须扩张委托人参与行政过程的途径,使行政信息在委托人和代理人之间均衡分布,减少权力运行过程中发生的暗箱操作、权力的扭曲与变异。另一方面,全程公开政策执行、评估、监督的信息,这是制约公务员利己主义倾向的关键一环,能够使公务员在行政行为过程及时与当事人进行沟通协调,增加行政机关与相对人的了解,寻求一致的利益,减少行为过程中可能发生的错误、误解。这样,通过减少政策执行主体随意解释的机会,增加委托人有效监督的机会,最终减少了公务员的机会主义行为倾向。
3.坚持行政行为的合法性与合理性
坚持行政行为的合法性与合理性,保证公共利益的最大化,维护相对人的合法权益,是行政行为的根本要求。政府及其公务员作为代理人,要为委托人利益的实现作出自己的努力,政府及其公务员的职责就在于代表委托人行使行政权力,为委托人谋取福利,政府及其公务员能否利用自身的行为能力保质保量地完成代理职责,是其是否称职的标志。可见,政府及其公务员的代理活动实施在行政管理领域的委托—代理关系中居中心地位。政府及其公务员行为的合法性与合理性的根源就在于政府代理身份的取得,政府行为就是代理活动的实施,政府要为委托人提供合乎要求的产出品——公共服务、公共安全、公共物品、产权结构、社会秩序等。政府及其公务员的行为要经得起委托人制定的行为规则——法律的评价,以法律为准则约束自己的行为,主动接受人民的监督。
同时,为了防止行为中的道德风险,公务员必须努力提高自身的道德水平。由于道德是每个人发自内心的约束,它不需要人监督,成本非常低,而且道德每时每刻都在起作用,效率非常高。因此,道德对人的约束比制度约束更为重要。强化行政人员的道德素质,加强行政人员的自我修养,对政府能力进行必要的道德整合,明确公共行政的道德责任,以此去实现“以德行政”的目标。建立起一个公共行政的道德机制,为行政人员以德行政提供一个制度性的框架。[45]如果想要降低委托—代理关系中的风险,首先应从降低道德风险着手。否则,无论设计出多么完美、多么精确的代理行为准则、方案、程序,都会由于道德风险作祟而无法发挥应有的作用。
【注释】
[1][苏联]涅尔谢相茨:《古希腊政治学说》,董果良、赵振福译,商务印书馆1991年版,第137—138页。
[2][古希腊]柏拉图:《理想国》,郭斌和、张明竹译,商务印书馆1996年版,第197页。
[3][美]萨拜因:《政治学说史》(上册),盛葵阳译,商务印书馆2000年版,第32页。
[4][古罗马]西赛罗:《国家篇 法律篇》,沈叔平译,商务印书馆1999年版,第77页。
[5][古罗马]西赛罗:《国家篇法律篇》,沈叔平译,商务印书馆1999年版,第78页。
[6][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第25页。
[7][法]卢梭:《论人类不平等的起源》,高秀娟译,上海三联书店2010年版,第47 —52页。(www.chuimin.cn)
[8][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第22页。
[9][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第132页。
[10][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第23页。
[11][英]边沁:《道德与立法原理导论》,时殷弘译,商务印书馆2000年版,第58页。
[12][澳]欧文· E.休斯:《公共管理学导论》,彭和平、周明德、金竹青译,中国人民大学出版社2001年版,第58页。
[13][美]弗朗西斯·福山:《信任:社会美德与创造经济繁荣》,彭志华译,海南出版社2001年版,第14页。
[14]张康之:《韦伯对官僚制的理论确认》,《教学与研究》2001年第6期。
[15]任阳洋:《浅析韦伯官僚制理论及其现实意义》,《长江师范学院学报》2011年第5期。
[16]参阅[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(上),林荣远译,商务印书馆1997年版,第245—246页;《经济与社会》(下),第278—281页。
[17]彭新武:《从官僚制到后官僚制——当代公共组织范式的嬗变》,《哲学研究》2010年第5期。
[18][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(上),林荣远译,商务印书馆1997年版,第275页。
[19]陆江兵:《非人的“人”:从“组织图”到科层制——论M.韦伯科层制模式对人性的背离》,《学海》2005年第2期。
[20]本尼斯:《组织发展与官僚体系的命运》,载孙耀君:《西方管理学名著提要》,江西人民出版社1995年版,第273页。
[21]卢荣春:《韦伯理性科层制的组织特征及其对我国行政组织发展的借鉴意义》,《中山大学学报论丛》2005年第6期。
[22]王改清:《发展的科层制与中国行政体制改革》,《许昌学院学报》2009年第1期。
[23][美]道格拉斯· C.诺斯:《经济史中的结构与变迁》,陈郁、罗华平等译,上海三联书店、上海人民出版社1997年版,第228页。
[24]张康之:《以德行政:对官僚制的超越》,《学术研究》2001年第9期。
[25]周志琼:《现代官僚制的道德责任困境及其解决路径——基于阿伦特道德责任观的视角》,《经济视角》2011年第10期。
[26][古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第199页。
[27][法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),张雁深译,商务印书馆1978年版,第156页。
[28][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第257—264页。
[29][英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社1997年版,第25 —27页。
[30]课题组:《法治政府建设有关问题研究》,《中国行政管理》2012年第4期。
[31]曹鎏:《行政官员问责的法治化研究》,中国法制出版社2011年版,第74页。
[32][美]E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第358页。
[33]龚祥瑞:《法治的理想与现实》,中国政法大学出版社1993年版,第226页。
[34][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第73页。
[35]胡建淼:《行政法学》,法律出版社2003年版,第394页。
[36]戴木才、曾敏:《西方行政伦理研究的兴起与研究视界》,《中共中央党校学报》2003年第2期。
[37]项一丛:《法律程序的道德支点——以季卫东枙法律程序的意义枛为解读文本》,法理与判例网,www.chinalegaltheory.com,2005年7月12日。
[38]季卫东:《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》,载季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第15—20页。
[39]王伟:《行政伦理论纲》,《道德与文明》2001年第1期。
[40]张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海人民出版社1996年版,第403页。
[41]社会契约理论学说解决了国家权力的来源,至于这种契约是否存在,长期以来一直争论不休。契约是人们经济社会生活中的重要组成部分,实际经济社会生活中存在的契约是双方或多方当事人共同签订的,力图在契约中明确各方的权利与义务,以保证契约的顺利执行。实际上,契约的不完全性总是存在的,导致契约不完全的原因可以概括为三类(Tirole,1999):一是不可预见性,即当事人由于某种程度的有限理性,不可能预见到所有的或然状态;二是不可缔约性,即使当事人可以预见到或然状态,以一种双方没有争议的语言写入契约也很困难或者成本太高;三是不可证实性,即关于契约的重要信息对双方是可观察的,但不能被第三方(如法庭)所证实。作为国家理论的社会契约所要解决的问题远比经济领域的契约要复杂得多,这类不完全的社会契约在执行过程中所引发的代理风险自然居高不下。
[42]廖进球:《政府行为与公共管理》,载徐曙娜主编:《公共支出过程中的信息不对称与制度约束》,中国财政经济出版社2005年版,第40页。
[43]李艳霞:《委托代理关系下公共政策执行偏差的原因分析》,《湖北经济学院学报》(人文社会科学版)2008年第10期。
[44]刘泰洪:《委托代理理论下地方政府机会主义行为分析》,《中国石油大学学报》(社会科学版)2008年第2期。
[45]张康之:《寻找公共行政的伦理视角》,中国人民大学出版社2002年版,第310页。
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