公务员忠诚义务的法理基础研究

三、公务员忠诚义务的法理基础:法治政府理论

（一）法治政府理论的内涵

法治是人类政治文明发展的成果，对于法治内涵的阐述，首推亚里士多德的在《政治学》中的精彩描述，他认为:“法治包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。这就是说，所谓法治，即良法与守法的结合。”^[26]孟德斯鸠以他的三权分立为原则，认为:“如果同一个人或由重要人物、贵族或平民组成的同一机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切都完了。”^[27]可见，政府法治的本质是约束政府的权力，保证政府依照法律授权行使职权。

美国联邦党人在讨论美国的政治体制设计时，他们吸取了英国政体的经验，清醒地认识到，由于政府本身是对“人性的最大耻辱”，但政府如果不是对人性的最大耻辱，那又是什么呢？因而“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”。这个所谓的“辅助性的预防措施”，就是将行政权力置于宪法控制之下。因为“人民是权力的唯一合法源泉，政府各部门据以掌权的宪法来自人民，因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力，而且在任何部门侵犯其他部门的既定权力时，求助于同一原始权威是完全符合共和政体的理论的”^[28]。现代英国行政法学者威廉·韦德指出:法治的基本含义是，任何事件都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据。如果法律依据不充分，法院将撤销此行为，人们就可以不去理睬它，而不会产生任何后果。法治的第二层含义是，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事，法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。法院从法律的字里行间找弦外之音，即从实体法，也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。法治的第三层含义是对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。法治的第四层含义是法律必须平等地对待政府和公民，政府不应在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。^[29]英美法系对法治政府的认识正是基于权力分立与制衡的原则，权力属于人民，议会产生政府，政府受到法院和人民的监督。法律与行政的结合不应是破坏人民主权，而应该是为人民创造福祉。

一般说来，法治政府的基本内涵包括:法律体现全体人民意志，由代表全体人民利益的代议机关制定；政府一切权力由法律赋予，一切行为受法律制约；政府严格忠实地服从和执行法律，是人民行使和实现民主权利的工具；政府行为受人民监督且必须承担相应的法律责任。^[30]

（二）法治政府与行政问责制

法治不仅意味着权力的运行必须服从法律，特别是在权力发生异化时更要落实对权力者责任的追究，这是限制政治权威、真正实现法治目标的有效保障。^[31]法治政府必然是责任政府，行政问责制是责任政府实现的一个重要机制，也是法治政府和责任政府的联结机制。

1.行政问责是法治政府建设的必然要求

法治政府的本质在于权力的监督与制约。政府权力“天然就有异化的现象”，强大的政府权力一经产生，往往容易失去控制，转而谋求自己特殊的利益，产生腐败与专横。正如博登海默所言:“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权利还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这种规则迫使掌权者按照一定的行为方式行事。通过颁布旨在指导未来行动的行为标准，法律缩小了就事论事的判决的范围。”^[32]民主政治是法治政府的根基，人民主权理论要求政府对人民负责。依法行政是民主政治和人民主权理论对政府的基本要求。政府如未能做到依法行政，甚至损害了公共利益或个人合法权益，政府及其相关的公务员必须承担相应的责任。建立制度化、规范化的行政问责制度是法治政府建设的必然要求。

2.行政问责是法治政府建设的本质要求

法治国家的建设，首先要从建设法治政府开始。“凡是一个有组织的社会不能没有政府来行使权力，重要的是政府的权力也要受法律的限制，这才是法治的实质意义。”^[33]要求公民守法不是法治理论的主流，法治的目的是控制权力，让权力服从于法律才是法治理论的核心。正如法谚所云:“在专制国家，国王就是法律；在民主国家，法律就是国王。”总之，“法治政府”实质上是有限政府、阳光政府、责任政府、诚信政府。行政问责要求权责一致，这就要求政府治理必须遵循“权责相符”的基本原则，政府及其公务员具有一定的权力并承担因此而产生相应的政治责任、法律责任、行政责任和道义责任。责任政府是法治政府的重要组成部分。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”是法治政府运作的逻辑，重权力轻责任的行政管理倾向必须调整。权责一致理念要求政府做到权责罚相一致。法治政府是责任政府，责任政府当有责任观念。健全的行政问责制度是构建法治政府的重要组成部分。

3.行政问责与法治政府建设相辅相成

法治政府的建设离不开行政问责制，行政问责制是构建法治政府的重要前提，是构建法治政府的重要组成部分。离开行政问责制，那么法治政府的建设是不完善的，是有缺漏的。同样，如果不是在法治政府这个大的背景之下，行政问责制也难以推行，只能是“人治”或“德治”，行政问责也只能是纸上谈兵，无任何实用价值。行政问责制是法治政府的伦理建设的保障，行政问责制提升了依法行政的道德水平。行政法规、执法程序的道德性和执法人员的道德素养很大程度上决定了行政的效度、公正度、科学性和权威性。责任政府要求政府一方面为社会经济、政治、文化的发展创造一个和谐的秩序环境；另一方面倡导诚信、正义与公正，使人们能“体面”地生活，各尽其事，各尽所能，各得其所。责任政府是政府对自己的内在约束，而责任政府的实现必须依靠法治的力量。否则，我们的责任政府建设就会成为一句空话。

（三）法治政府理论对公务员忠诚义务的影响(www.chuimin.cn)

法治政府建设要求公务员在行政行为中遵循法律之上的原则，严格按照法定职责、法定权限、法定程序和法定形式行使行政职权，符合行政合法与合理的要求，对公务员的职务行为、私人行为提出了高标准。

1.法治政府理论要求公务员遵循依法行政的原则

依法行政是现代政府在行使权力时所普遍奉行的基本准则，伴随法制政府建设进程，政府工作人员特别是领导干部依法行政的观念不断加强，行政执法人员执法水平不断提高，依法行政的状况不断改善。但实践中，公务员的“我有权管”“我管你”“这是我的规定”等与依法行政不符的观念与行为常常出现，严重扭曲了依法行政的本质。我国个别公务员在依法行政实践中，由于依法行政能力的差异而出现了很多“有法不依、执法不严、违法不究”的现象。因此，必须在法治政府的指导下提高公务员的依法行政能力。

公务员在行政行为过程中要遵循依法行政的原则。一是表现在树立正确的法治意识。卢梭曾经说过:“一切法律之中最重要的不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是刻在公民的内心里，它形成国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神。”^[34]任何法律制度和法律行为都是在一定的意识和思想观念的支配下产生的，公务员必须深深地认识到:法律，尤其是行政法律、法规的本质是制约行政权力的，行使行政权力的根本目标是为了保护公民的合法权利，任何有悖于这一目标实现的行政行为将失去正当性基础。二是表现在努力提高公务员依法行政的能力。依法行政能力是一项综合能力，有核心能力和辅助能力的划分。核心能力是公务员依法行政过程中最基本的能力要求，主要包括法行政的决策力——公务员为履行管理国家公共事务的行政职能，在法律法规的指导下对需要解决问题出主意、作决定的能力。依法行政的执行力——公务员在进行依法行政的时候，把制定的目标和计划转化为实际行动的能力。依法行政的辅助能力是指影响公务员按照法律处理公共事务的其他能力。公务员在依法行政的过程中，要处理好自身的问题和各种社会关系，如自身廉洁问题，与民众、与亲友、与其他公务员的关系等等，这些辅助能力对公务员依法行政能力的切实提高有着重要的意义。辅助能力包括:依法行政的协调力，指为有效实现依法行政的目标，各行政机关和公务员之间分工协作、互相配合，和谐地完成行政事务的能力。社会关系的处理力，指公务员在依法行政过程中处理好亲朋好友等社会关系的能力。依法行政的影响力，指在依法行政中凝结在公务员身上的能够影响别人协助自己完成依法行政事务的能力。

2.法治政府理论要求公务员遵循程序伦理的原则

行政程序是指行政主体实施行政行为的时间与空间方式，也即行政主体在实施行政行为时必须遵循的步骤、方式的总称。^[35]许多国家有一套完善的程序法体系。随着行政机关权限的扩张，对于科层制及行政决定过程的研究显得越来越重要，通过程序法能够对公务员外在行为表现进行调控。作为制度化基石的行政程序，它不仅仅要实现程序的正义，而且还应是正义的程序。程序的正义是程序工具的合理性，而正义的程序则是价值理性的分析，强调的是程序的道德内容。无论是从决策及其过程角度来界定行政伦理，认为行政伦理是政治道德的组成部分，是行政过程和行政决策中的道德，是公共政策的道德，还是从价值伦理的角度界定行政伦理，把行政伦理看作是行政活动和行政过程中的价值追求和实现，^[36]都可以发现行政伦理与行政程序有着不可分割的关系。正是基于这样的认识，有人提出，正义的程序问题最终是一个伦理哲学上的问题。^[37]行政程序与行政伦理具有终极意义上的共通性，因为价值理性的实现经常要依循程序的方式才能获得保证。程序的公正性的实质是排除恣意因素，保证决定的客观正确，因为程序公正能够实现对恣意的限制，是理性选择的保证，产生“作茧自缚”的效应，促使反思性的整合。^[38]如果离开了程序道德伦理的支撑，程序自身无法保证上述功能的发生。行政程序正义，必然是冲破了程序工具主义的迷雾，将行政伦理蕴含在行政程序之中，通过行政程序实现行政伦理价值。

公务员遵循程序伦理的原则首先要使行政行为符合公共利益的需要，从行政伦理价值主体的视角，可以将行政伦理的价值要素归纳为:行政伦理的价值基础是廉政、核心是勤政、价值目标是培养和完善行政人格。^[39]如果将政府也纳入行政伦理价值研究的主体范围，那么这种政府组织伦理价值要素应该是追求公共利益的最大化。政府组织伦理最终还是通过公务员的行为来实现，作为公务员个人的“经济人”属性会干扰作为政府组织的“公共人”属性，通过行政程序所控制的主要是公务员的行政伦理价值取向是否符合公共利益的需要。其次要为违反法定程序的行政行为承担责任。尽管行政道德伦理和行政程序对行政人的行为都具有约束力，毕竟行政道德伦理是依靠行政人自律来保证实施的，违反行政道德伦理，在更多场合追究的是行政人的道义责任；行政程序是法定术语，一般意义上指的是法定程序，违反了法定程序，将承担诸如重做行政行为、撤销行政行为等法律责任。行政道德伦理的规范化为其进入法定程序提供了通道，使行政程序蕴含了深厚的道德伦理基础，违反了行政行为正当性原则，将承担道义上、法律上的双重责任。

3.法治政府理论要求公务员遵循诚实行政的原则

政务诚信是政府的工作人员在公务过程中体现出来的诚实守信的行为和品质，在政务信任关系中，存在于政府及其工作人员（即公务员）、社会和公众双方主体，政府与政府之间、政府与社会和公众之间、社会和公众与政府之间的关系构成了政务信任关系的基本类型。作为一个行政组织的政府，实际上是由一个个工作人员组成的，政府诚信必须通过政府工作人员（主要是公务员）的诚信来体现。只有公务员做到诚信，才能取信于民。同样，社会公众对于公务员失信行为的认识，最终都要由政府来承受，对公务员的不信任，其实质就是对政府的不信任。而能体现公务员诚信核心的是公务员的忠诚义务。公务员忠诚义务是公务员各种义务的核心，体现了公务员对法律、对行政的忠诚。

第一种关系:公众—公务员—政府，即公众对政府以及政务活动的信任关系。在建立公众与政府的高信任关系过程中，公务员是重要的中介，公众对政府信任感的高低，不是建立在政府的公告上的，而是基于公务员的行为来判断的，通过公务员的行为折射政务的影子。

第二种关系:政府—公务员—公众，即政府对公众的信任关系，政府对公众的信任实质上就是公务员对社会和公众的信任。要建立政府对公众的信任关系，一是政府及其工作人员要对公众怀有真诚、善良的动机，在一切公众活动中，个人的行为要表现出高度的正直、诚实和毅力，以激励公众对政府机关的信心和信任。二是政府及其工作人员要信任群众，尊重群众的利益需求，对公众服务要有敬意、有爱心、有礼貌、负责任，要意识到为公众服务是为自己服务的延伸。三是要尊重群众的首创精神，虚心向群众学习，走群众路线。四是要壮大群众的力量，扶持社会组织建设，让群众在社会组织中培育公共精神。

第三种关系:政府—公务员—政府，即政府之间的信任关系。从横向上看，表现为互不隶属的政府之间或同一政府内部的各部门之间的关系。从纵向上看，表现为有隶属关系的上下级之间的关系，包括上下级政府或部门之间的关系。横向关系表现了政府间的互相了解、信任与合作的关系。政府间的这种关系基本原则是平等相待、真诚互惠，关系的形成是以公务员为中介的，如果缺乏公务员在政府间的协商、利益平衡中的真诚可信赖的行为，这种合作关系就难以建立。纵向关系最直接的表现就是上下级之间的命令—服从关系，这种关系是发生在人员相互之间的，容易形成人身上的依附关系。无论是上级对下级的顺向信任，还是下级对上级的逆向信任，都需要相互间形成一种心理契约式的信任关系，才能保证行政权力公开、透明、高效地运转。