公务员忠诚义务研究：行政问责制的伦理基础

二、公务员忠诚义务的行政基础:科层制理论

官僚制的出现是社会分工的结果，随着国家范围的扩大，国家政治和经济职能的增加，为了实现政治权力的有效运作，就出现了国家职能分化的趋势。国家职能的分工本身就是社会职业化的运动，正是国家政治统治和管理领域中的这种分工，才使官僚呈现出职业化的趋势，才为从社会中选拔从事这一职业活动的人才提供了合理的思维路向。^[14]

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

德国统一以后，加快了工业化的进程，迅速由农业社会向工业社会的转变。工业社会欲摆脱传统农业社会时期的传统的习俗、伦理及道德的束缚，而追求稳定的和有法律保障的制度形式成为资产阶级的普遍利益要求，行政管理日益得到社会各阶层的广泛重视，韦伯理性科层制正是在这样的政治背景下得以产生和发展的。德国是一个崇尚理性思维和法律制度的民族，这是韦伯科层制理论产生的文化基础。其产生之时也正是德国从世袭管理向专业管理、小规模管理向大规模管理转变的关键时期。德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在明显的分裂。当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、企业经济组织和其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不能适应现代规模化组织的发展要求。为此，这些大型组织机构迫切要求建立一种高度理性化、高度稳定化的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向理性和高效，科层制理论所反映的正是这种理性化的主客观要求。

韦伯从历史的事实经验中，依据理想类型的方法论原则，抽象概括出“合法统治具有三种纯粹的类型”，即法理型的统治、传统型的统治、魅力型的统治。以这三种权威类型为基础，韦伯形成了三种对应的组织类型:合法化组织、传统组织、神秘化组织。^[15]合法权威统治下必然的组织形式就是科层制。韦伯的科层制理论认为，以合法化权力为基础的，实行劳动分工的、具有稳定的职务等级和一条由多级管理层次而构成指挥链的，根据固定规章程序实行非人格化管理的组织才是稳定的、高效率的组织。在科层制组织中，意味着只有一个权力中心，单个主体，即政府为中心；所有其他权力都来源于政府，即权力中心具有至高无上性。

韦伯的科层制的具体内容包括七个方面:

一是劳动分工。组织结构内部每个成员所担负的工作都是简单、明确和常规性的任务，每一职位均有特定的权责范围，拥有固定的职务权限，在权限范围内进行职务的运作。劳动的明确分工有可能为每一个特定的岗位雇佣受过专门训练的专家，并使每一个人有效地履行各自的职责。科层制中的劳动分工，借鉴工业化生产流程，把任务分成大多数人都能胜任的工作，并根据标准由受过训练的人员执行这种任务。所以一个技术不高明的工人只要对单项专门化的任务进行最少量的训练，就会变得业务纯熟。

二是权力等级关系。组织结构内部具有确定的职权层次，低级的职位处于高层职位的监督与控制之下。其内部拥有自上而下的等级格局，层级节制、权责界限清晰，权力运行方向是自上而下的，所有的权力都来自上层，越到下层权力越小、越有限、越受到上层的制约，科学合理的决策由高层或中央政府作出，由政府依靠命令和控制，对社会公共事务实行单一方向的管理，而不允许各个自主组织实体运用自己的权力与政府进行互动。

三是高度正规化。组织结构内部依靠一套正式的法规和制度程序来规范组织成员的活动与行为，从而保证对外一致性。法律制度是整齐划一的，即不论社会或一个政治共同体有多大，内部的法律制度都是一样的。

四是非人际关系。组织内部法律、法规的实施和应用对所有组织的成员都是平等的、一视同仁的，这样就可以很好地避免因为组织成员个人的个性与偏好带来不利于组织发展的负面影响。官僚组织的运行不以个人的意志为转移，法定规则不受个人感情的支配，去除个人魅力并排除价值的影响，是一种非人格化的表达。力倡和恪守“价值中立”原则，一旦介入个人的价值判断，对事实的完整理解便宣告终结。在遵循“价值中立”的原则下，韦伯用理性来整理经验事实，建构理性科层制组织的行政结构的内在要素。这种理性的行政组织，只告诉人们能达到一定目的的手段和采取这些手段的可能后果。至于人们选择哪种手段去解决现实的问题，则取决于人的良心和世界观。

五是政绩选人原则。组织机构内部的人员选拔、任用或提升不以个人的情感因素为原则，而是根据候选人的专业资格、胜任工作的能力和工作政绩来评估和安排。

六是鼓励组织中的个人（职业）发展。组织机构内部鼓励成员发展自己的职业生涯。作为对组织成员个人发展的回报，组织实行“任期”制，即使组织成员的技术已经落后，仍然可以保留其职位。官员根据年资、政绩或者两者兼而有之进行职务升迁及奖惩，这些都取决于上司的评判。官员在工作中须将私人财产与公共物资分开，个人不得把职位占为己有。

七是公私严格分明。组织要求其成员的兴趣爱好必须与组织发展的目标相一致，组织的管理人员不能把自己看作是组织的所有者，必须遵守组织纪律、规章的约束，防止其成员插手或干涉他人在组织中的活动。^[16]

（二）对韦伯科层制理论的反思

科层制一种理性和效率的组织工具，一方面，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要，促进了政治由人治到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，标志着现代行政的开始。另一方面，又以非人格化、制度化特征否定了家长制下的人治现象。韦伯科层制理论是建立在权威的理想分类基础上的，事实上，这种理想类型的分类标准是否存在，也是值得争议的。因此，将以最低成本、最高效率为导向的工业化生产线应用到行政组织管理中必然造成各种悖论。韦伯意识到科层制在扩大组织规模、加强控制、提高效率等方面所发挥正功能的同时，也意识到了它可能带来的负面影响。他认为:“过去那种有助于赋予生活以目的和意义的个人之间忠诚的联系被科层制的非私人关系破坏了。对自发情感的满足和欢乐被合理而系统地服从于科层制机构的狭窄的专业要求所淹没。总之，效率的逻辑残酷地而且系统地破坏了人的感情和情绪，使人们沦为庞大的科层制机器中附属的而又不可缺少的零件。”他在晚年时，已预感到一种与古典自由主义原则格格不入的“奴役”的形式，正逐渐地在资本主义体内形成对人的桎梏，逐渐地变成一种与资产阶级理想背道而驰的严峻现实。

1.科层制引发的行政效率悖论(www.chuimin.cn)

科层制最大的弊端是造成机构臃肿和低效率。科层制在其创立初期，以其精巧合理的层级结构、平等固定的法治精神和专业化分工，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，减少了贪污腐败的发生，从而提高了组织工作的效率。随着社会生活多元化、多层次化和复杂化，社会分工越来越细，社会活动空间不断拓展，行政机关不断膨胀，集团规模越来越大，而其成员的作用越来越小。同时，科层制的运用也并没有像韦伯所说的那样带来组织的高效率，甚至还带来低效率。这是因为，科层制的非人格化去除了各种“人为因素”，意味着人际关系转变为物的关系，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率；科层制过分根据规则行事，极易导致“目标替代”或者“目标移位”现象，即规则本身取代了效率而成为组织的目标，往往培养出墨守成规者而不是创新者，鼓励行政人员规避风险而不是勇于承担责任，鼓励他们浪费而不是有效利用稀缺资源；官僚组织的封闭性和理性经济人特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会通过追求预算规模和公共权力的不断扩大来追求自身效用的最大化，其行为常常偏离公共效用最大化方向；官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排，报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级，而与个人的劳动绩效关系不大甚至无关，这就使得官员缺乏内在的激励，形成论资排辈的不良现象，从而不利于服务质量的提高；官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力。官僚机构在公共生产信息方面和所处的地位上占有优势，监督者有可能受到被监督者的“操纵”；管理技术专门化和分工细密化，还导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张。^[17]

2.科层制导致民主行政的危机

韦伯认为，组织的产生就意味着统治的产生，即一部分人对另一部分人的管理。科层制之所以是“民主的”，是由于两个并非必然有相互关联的原因:一是因为它建立在所有人都在原则上具有相同的领导共同事务资格的前提上；二是因为它把命令权力的范围降低到最低的程度。^[18]科层制要求严格按职位的要求，通过考试和训练来任用组织成员，这样组织就会慢慢地被那些掌握专业技术的官僚成员所占据，不管行政管理权限多么微不足道，但必须把某些命令的权力移交给某个干部，因此，他的地位自然总是处于从纯粹服务性的事务工作到发号施令的领导者之间。况且，他们都是从专业的、技术的角度来进行公共管理，而对人的关怀越来越少，于是出现技术对价值的挑战，科学对人文的排斥，进而造成专家治国的寡头政治，让组织反民主潮流而发展。技术中心主义充斥于行政管理过程，只强调在行政系统内部的沟通，寻求行为的内部合法性，忽视与外界的沟通，满足于相互授权、上下一致，行政系统的横向联系。行政人员与公众的联系严重不足，导致行政机关合作能力低下，管理成本高涨。技术中心主义还导致行政组织过分运用规则和规范，无力回应外界发生的变化。同时，科层制过于文犊主义，管理过程成为文书的旅行过程，容易滋生烦琐主义、夸大事实、推诿扯皮、争权夺利等现象，也造成了行政民主的危机。

3.科层制导致行政理性神话的破灭

科层制有一个重要的特征，即非人格化，它用一些条条框框的规章制度和烦琐重复的程序步骤来约束工作中的每一位行政官员，要求行政人员在行政行为过程中，眼里只有事实与依据，依照行政良心独立作出选择，犹如法院审判之中的“无知之幕”。每个人只能在事先划定的范围内行走，不断重复地做一些例行事务，以求没有过错正常退休，很少能有人冒着很大风险去踏入制度的禁区行事，尽管是社会所需、民众所求。由于过于强调严格按规则和程序办事，造成组织保守与僵化，缺乏机动和适应性。面对行政环境前所未有的复杂化，以及急剧的变动性，科层制要求行政组织依然严格按照那些通常滞后的规则和纪律来处理行政事务，这样的处事方式是不可能有效的，甚至是有害的。科层制组织制度模式的出现，实际上标志着在现代资本主义社会中技术理性战胜价值理性从而占据统治地位的残酷现实。这一后果是技术理性蔓延至整个社会结构的必然表现，它造成作为整体的社会组织的价值目标被标准化的角色单元目标分割和肢解，社会组织发展的价值理性为标准化的技术理性所置换的消极后果。自动线中设备的联结方式有刚性联结和柔性联结两种。刚性联结的设置关注点是各道工序的线性、连贯性，柔性联结的关注点在出现故障时生产线的连续性。前者重视物的作用，后者重视人的作用。韦伯的科层制设置了刚性的形成程序，把行政人员设想为“物”，按照设定程序有条不紊地行使职权，并辅之以柔性的法律制度、行政管理制度使刚性的制度得以顺利运转。事实上，行政组织中的人不是工业生产流水线上的“物”，科层制试图把官僚体制标准化，对制度下的个人工作以外的人和事一概排斥，使人的情感方式、创造力、人与人的互相关心与互相帮助、包括对组织本身发展的热情成为某种奢侈；恰恰相反，科层制体制冷漠的本位主义和宗派主义反而滋生起来。^[19]事实证明，纯粹的行政理性在行政实践中是不存在的。

有批评者认为，官僚组织的“内环境”和“外环境”均发生着急剧的、复杂的和不可预料的变化:一是官僚制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化和制度化，妨碍了个人的成长和个性的成熟；二是信息技术的高速发展使得经济和社会的节奏加快，陈旧的层级管理和控制系统、循规蹈矩的方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对官僚组织的职能要求；三是全球化的趋势使组织内外的联系日益紧密，相对封闭的科层制组织结构与建立在主体交往、文化多元基础上的新时代格格不入。^[20]我们承认韦伯的科层制在行政管理中的合理性，但也必须正视行政过程中的“人的本性”，否定人的价值、人的主体性，使科层制在现代的行政实践中陷入伦理困境。行政过程的安排毕竟不等同于工业技术设置，科层制的效率悖论、民主危机、理性破灭的根源还是在对公务员的认识上，如何在制度上、精神上约束公务员的行为，引入文化、道德因素，恢复人性、回归人性，培养公务员的忠诚义务，是行政管理学的一个永久的课题。

（三）科层制理论对公务员忠诚义务的影响

自20世纪30年代以来，科层制就一直受到了众多学者的批评，在实践中也导致了严重的官僚主义，因为科层制的发展与官僚主义的兴起最终形成一套官僚主义“样式”:官僚的政治生活——追求权力；官僚的经济生活——金钱利益至上；官僚的文化生活——追求精神上和感官上的刺激；官僚的日常生活——享乐主义欲望得到满足。由此，科层制范式必然走向崩溃。科层制的结束，并不是否定政府的开始，而是意味着政府新的变革。^[21]科层制仍然是包括行政组织在内的各种各样组织的最主要的特征，科层制的核心理念和特征对于行政组织的建构以及行政人员的行为导向仍然具有不可替代的作用。在我国行政管理体制改革的进程中，虽然科层制功能发挥的理想条件未必能达到，但自觉地吸收科层制理论的合理内核，对公务员的道德提升和行为指导具有积极的意义。

1.科层制理论要求公务员必须具备理性精神，将尊重法律和秩序的价值观与行政伦理道德相结合起来

科层制就是建立在人的理性精神假设之上的。假定公务员是理性的群体，尊重法律和秩序，尊重行政程序和职责，不带丝毫的个人偏见，乃至机械地执行规则。但是，韦伯的科层制过于强调工具理性，将人物化成一种工具，从根本上否认了人的价值，导致人的异化。因此必须用人文精神来救治，即超越工具理性，引入价值理性，在公共领域重塑行政伦理道德。^[22]由于政府官僚体制的自然垄断性或者说竞争的稀缺性，“在科层组织中，竞争越被弱化，越需要规范化的规则和考核实绩的监测措施”^[23]。行政伦理要求公务员在行政行为之中，不仅仅要以法律和秩序为目标，严格依法行政，同时还要讲保护公民的合法权益作为终极的价值目标，要求公务员在上级的指令与法律原则冲突、法律规则与公民合法权益的冲突时、在行使行政自由裁量权时，不是机械地执行法律，应该有自己的价值判断，要将外治体系与内约体系结合起来。公务员要忠诚于法律和行政职责，使行政行为符合行政法律以及行政伦理的双重要求。

2.科层制理论要求公务员必须具备专业知识，将专业技能与人道关怀结合起来

韦伯的科层制理论要求根据工作类型和目的细致地划分了不同岗位的职责，要求必须具备相应的专业知识和能力，这是行政效率的保证，但过于强调效率，反而导致行政组织僵化、行政效率低下、官僚主义盛行；必须要求公务员专业技能和人文情怀并重，要求公务员在行政行为中充满人道关怀。科层制具有某种形式合理性，正是这种形式合理性产生了严重的官僚主义和公务员的道德困境，以致公务员在行政行为过程中，过度地以内部规则为依据，以上级指示为准则，认为自己只是整个系统的一分子，盲目地服从上级的指令，脱离实际，脱离群众，导致行政效率低下。以德行政成为超越科层制的途径。能否超越科层制，能否建立起具有中国特色的社会主义公共行政体系，实现真正的以德行政，关键取决于两个方面:其一，行政体制的道德化在行政体制改革和新行政体制设计中，包含着更为明确的全心全意为人民服务的宗旨，包含着行政道德的生成机制，提供鼓励有道德的行政行为和防止不道德行政行为的氛围。其二，行政人员的道德化，使行政人员在其行政行为中贯彻道德原则成为一种风尚。归结到一点，那就是取决于行政人员正确价值观念的确立。^[24]忠诚于国家法律和行政职责是公务员最基本的价值观，指导公务员在行政过程中实践道德要求，保证行政行为的公正合理，充满着人道关怀，为社会提供高效、廉洁的服务。

3.科层制理论要求公务员必须具备系统思考能力，将本位职能与整体职能结合起来

科层制理论强调专业化分工，每个行政人员一丝不苟地履行本职要求，是政体行政目标实现的重要环节。组织内的各个职位，按照严格的等级原则进行法定安排，形成自上而下的等级系统，这种金字塔式的、层级节制的组织结构，有利于实现指挥命令的统一，保证组织目标的顺利实现，但也造成了各尽其职却互不配合的结果。因此，要求公务员提升系统思考能力，要看到不同职责相互之间的关系而不是因和果，要看到诱发性因素而不只是关注片段，要寻求最终的解决办法而不是推诿。现代科层制通过一个庞大的工程将整个社会组织成一个系统，这个系统化的社会就像一个工厂的生产流水线一样，每个社会成员都参与了产品的生产，但绝大部分人都不会见到最终的成品，“集体是责任的主体”的观念往往对个人责任有消解作用，人的责任心、义务感以及一切属于人的道德良知等道德责任被这种技术合理性所代替。现代科层制的服从特征导致行政人个性化乃至责任化，使得科层制中没有最终责任人，因为组织将承担最终责任。科层制中的每个成员都相信，并且在被人质问要承担责任时都会说他是服从命令，受别人操纵，而被别人认为是责任承担者的人又会把责任再推诿给他人。^[25]公务员的忠诚义务要求公务员不仅仅站在自己的岗位思考，还要服从于政体的利益要求；不仅仅要为自己的行为负责，还要为集体的行为负责。