公务员忠诚义务的伦理基础分析

一、公务员忠诚义务的政治基础:人民主权理论

（一）人民主权理论的演变及主要思想

古希腊文明对西方文化产生了深远的影响，现代西方文明的许多理念都能从古希腊文明中找到渊源。诞生于古希腊城邦的关于公共利益和私人利益关系的观点，直接影响到西方国家关于国家权力与个人关系的认识。柏拉图指出，正义国家“丝毫不是为了某个阶层的某种幸福，恰恰相反，是为了整个国家的幸福……正如我们所认为的那样，按照我们的想象建立的国家是幸福的，但不是单个局部的幸福，也不是某一个人的幸福，而是所有人的政体的幸福”^[1]。柏拉图认为，一个正义的国家，应该实行“共产制度”，除必要的生活用品外，所有的财产应该人人共享，没有你我之分，人人平等。他说:“一个国家大多数人，对同样的东西，能够同样的是我的、不是我的，或者这个国家的人对同样的东西没有你的、我的之分，这样人们之间就不会发生纠纷，一切争端、倾轧、仇恨、贪婪等弊端就可以根除，这就是一个管理得最好的国家。”^[2]雅典人进而提出了人的行为动机的三因素:安全、荣誉和自己的利益。而道德是与这三个因素相联系的，最终决定于利益。这里所指的利益是雅典城邦的整体利益而非个人利益。雅典人认为，“个人最大的幸福在于能够参与城邦的政治生活，家庭、朋友和财产只有对帮助参与政治生活有益是才使人享受乐趣”^[3]。在雅典，个人利益与城邦的共同利益是一致的，共同利益甚至是高于个人利益的。在这样的思想影响下，雅典人的民主制度非常完备。其一，雅典主权在民表现为“轮流执政”，雅典政治向全体公民开放，官职不受财富和门第限制，法官和大部分行政官员都是由抽签选出来的，并且任职的时间很短。其二，雅典公民对官员和法律具有实际控制权，他们通过法院实现这一权力，法院是属于全体公民的。法院的任何职位，都向年满30岁以上的公民开放，总共有6000名陪审员，每年选举产生，然后抽签分派到各个法院行使职权。历任执政官要像谄媚僭主那样谄媚平民。公民的参与并不局限于集会，还包括积极参与城市的管理。在雅典的民主政体下，行政官员在价值取向上只能选择为了全体城邦的幸福。

“国家权力来自人民”的观点出自于罗马的政治法学家西塞罗，他给国家下了一个著名的定义，即“国家是人民的事业”。他认为:“国家乃人民之事业。但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。”^[4]“国家是人们的事业”就是指国家是人民的共同财产，国家的权力来源于人民，为人民所有。西塞罗同时指出:“当所有的人处于一个人的暴力压迫之下，既不存在任何法的纽带，也不存在任何意见一致和联合的社会——即人民时，谁还称这是人民的事业，即国家呢？ ”^[5]当权力为一个集团所垄断时，不能称为真正的国家。而权力即使由人民掌握，如果不依法统治，也仍然不是真正的国家。国家权力属于人民，人民又该如何来行使自己的权力呢？马基亚维利、布丹、洛克、霍布斯、洛克和孟德斯鸠等学者都从不同侧面开始探索，卢梭的《社会契约论》对此进行了最完备的解释。

卢梭发展了前人的主权学说，将自己的主权理论建立在自然权利理论和社会契约学说之上。卢梭认为，人的权利是天赋的，人生而平等，因此“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础”。他在考察了人类社会由自然状态进入社会状态而出现的不平等及其原因后，认为，“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相结合的个人又不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样的自由”。就在这一结合的瞬间，就产生了一个“道德的与集体的共同体”。^[6]正是基于这种社会契约论，卢梭提出了他的人民主权理论。

在原始社会里，人们并没有秩序的需求，只有“在人们相互依赖或者有共同的需要将他们联系在一起的时候，才产生奴役关系”。第一个茅棚的出现，使得人类拥有了财产，“建立了家庭，形成了某种私有制，也给自己带来了无穷无尽的争吵和冲突”。^[7]因此，为了保护每个结合者的人身和财富，并且维护人类一直享有的自由，必须以某种形式达成一致，即形成“公意”。在卢梭看来，共同体中的每个人既有个别意志，又有共同意志，“公意”就是由每个人个别意志中共享的那部分构成的。正是由于这些个别意志具有共同之处，才使得社会的建立成为可能，才形成了社会的结合。如果所有这些意志不具有某些一致性的话，那么就没有任何社会可以存在。

在公意形成问题上，卢梭认为，“公意”不是给定的，而是通过全体成员的讨论和投票形成的，“多数表决的规则，其本身就是一种约定的确立，并且假定至少有一次全体一致的同意”^[8]。为了更好地表达公意，最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民的职能是表达自己的意见。如果形成了派系，那就要增加派系的种类，防止它们之间出现不平等。卢梭强调人民主权的不可转让性和不可分割性，为了正常地行使主权，他主张人民除了意外情况之下需要特别集会外，还要有定期的、绝对不能取消或延迟的集会，在集会中制定法律，决定国家大事。会上进行表决，以防止政府篡权。为了防止政府篡权，在每一次定期集会上，都必须首先讨论下列两个议案:第一个是主权者愿意保存现有的政府形式吗？第二个是人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续执政吗？可见，卢梭坚持国家是人民的国家，行政部门是国家设立的保障人民权利的机关，必须向人民负责并接受人民的监督。

（二）人民主权理论与政府的创制

在政府形成、政府的权限、政府与人民关系等问题上，卢梭通过人民主权理论提出了一系列观点，如“创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且在承担国家赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利”^[9]。卢梭结合他的自然权利理论和社会契约学说，在关于国家权力与人民主权关系上还提出一个非常重要的命题，即“这种社会契约一旦遭到破坏，每个人都立刻恢复了他原来的权利，并在丧失约定的自由时，就又重新获得了他为了约定的自由而放弃的自己的天然的自由”^[10]。

卢梭的表述，包括以下三层含义:

第一，政府只是人民行使主权的一种工具。人民主权是政府权力的逻辑基础，没有人民主权，就不可能有政府权力。政府权力从属于人民主权，政府权力的产生是人民行使主权的结果。人民不是把权力直接授权于政府，而是把成立政府的权力授权于代议制机关。在卢梭看来，人民结成契约成立国家，这是一种契约行为，规定一个政府共同体按照这样或那样的形式建立起来，这是一项法律。人民成立政府后，任命首领来负责管理已经确定的政府，只是一种个别行为，仅仅是前一法律行为的后果，是政府的一种职能。因此，政府的成立仅仅是一项法律，在法律中明确了政府的权限，政府职能在权限内行使权力，政府的权力受制于人民主权。

第二，政府及其行政人员必须履行服务于人民的义务，否则，人民可以随时撤换政府官员。既然政府是从属于人民主权的机关，忠实地履行法律授予的权力就是政府的基本职能。政府的权力是有责任的权力，它必须对“公意”负责，尤其是那些人民主权机构通过选举产生的政府官员，必须定期向人民汇报自己的行为以及下一步的行动目标，接受人民的监督。如果政府及其行政人员的行为违背了人民的意志，人民就可以行使问责制。对于选举产生的官员，问责的方式一般是弹劾、罢免、质询等。(www.chuimin.cn)

第三，政府及其行政人员必须遵循契约义务，对于违背契约义务的决定，人民有不服从的权利。卢梭强调，每个人为了结成契约，放弃了自己的部分权利，同时得到了国家的保护，但如果国家并没有履行保护的义务，或者国家超越了个人所放弃权利的范围，给个人自由施加未被认可的限制，以及个人未遵守契约的规定，都是破坏契约行为，个人就恢复到原始状态。这里蕴含着公民的抗命权，如果国家未履行自己的义务，公民有一定程度的抗命权。

（三）人民主权理论对公务员忠诚义务的影响

人民主权理论奠定政府与人民关系的理论基础，也确定了政府的行政人员与人民关系的基本模式:政府要对选民负责，政府要对行政人员的行为负责；政府的行政人员要对政府和选民负责。具体而言有以下几点。

1.人民主权理论确定了公务员忠诚的对象是人民群众

权力的“人民性”是指权力来自于人民的赋予决定了其目的在于服务人民。在当代国家，“主权在民”已经被普遍接受，权力的享有、使用既然来自人民的委托，就应该忠诚于人民的委托，承担为人民服务的责任。人民主权行使的主要方式就是立法权，选举产生行政机关行使行政权，选举产生法官行使司法权，并有权对国家特别重大事项实行全民公决。公务员在行使行政职权的过程中，实质就是在履行由法律赋予的职务，是一种实践人民主权的具体行为。公务员严格依照法律规定行使职权，本身就是忠诚于人民的表现。

2.人民主权理论确定了公务员忠诚于人民是一种基本义务

行政权力具有权利的基本属性，即主体能够作出或不作出一定的行为，以及要求其他人相应地作出或不作出一定行为的许可。有权力就应该有相应的义务，权力的背后是义务，即享有公共权力者同时承担了为公共服务的义务，而且，违背了这种义务的要求，就应该承担相应的责任，因此，权力无法脱离责任而存在。同样，责任也不能脱离权力而存在，没有权力，官员就没有能力去承担或履行相应的责任。权责一致性奠定了行政问责制的基础，权力作为资源的控制力，是一种支配力量，它强迫人民服从它，迫使人们作出某种改变，这就决定了必须以责任这种方式来制约。同时权力的“强制性”决定了必须用责任作为实施的保障，因为权力具有迫使他人服从的强制能力，因此可能对权力客体具有潜在的侵犯性；由于权力主体掌握着财富、许可等可以给个体带来地位、荣誉、利益的资源，再加上人性的自私趋利等弱点，使得权力对其主体又有一定的腐蚀性。因此，必须用一种“负担”来压制权力的致害性，降低权力的腐蚀性，这种负担就是责任。问责制依照“有权必有责”的原则，促使了重视民意、强化责任的新“官场文化”的形成。传统官场文化是“对上不对下”:官员只对上级负责，不对下级负责；只对领导负责，不对群众负责。出了重大责任事故，往往是无人承担责任，有关领导只要向上级作个“深刻”检查可能就完事了。而问责制则表明:官员的权力源自人民，官员在对政府负责的同时，也要对人民负责。问责制的建立，打破了“对上不对下”“权高位重责任轻”的官场潜规则，结束了那种“有功劳大家上，出了问题互相推诿、无人负责”的现象。强大的行政系统形成了内部的职责体系，依靠内部规则制度程序化运行的封闭而稳定的组织结构，公务员只要遵循组织内部按部就班的各种规定，就会沿着职业发展的设计前景稳步上升，而不必担心外部群众的意见会影响自己的升迁。尽管公务员的多数具体行政行为都面临着调整行政相对人的利益结构，却又不直接对选民（行政相对人的另一身份）负责，政府就会逐渐退化为脱离群众、只顾自己利益的特殊利益集团；民众则由于难以了解政府部门的内情，也无力对政府行为进行制约，从而造成政府与民众的脱节。长此以往，形成公务员对内负责、不对外负责的陋习，忽视忠诚于选民本是公务员的基本义务。

3.人民主权理论确定了公务员必须以为人民谋利为其行为合法性的基础

人民的利益就是绝大多数人的利益，就是卢梭所言的“公意”。公共利益是以个人利益为基础，但不是个人利益的简单相加。边沁认为:“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。”^[11]行政部门在制定公共政策时，必须反映人民对利益的期望，通过利益表达、利益综合、利益平衡等机制，实现人民的利益，获得人民群众对行政行为的认同和支持。为此，公务员在行为过程中，必须遵循为人民谋利益的基本原则，要做到真正深入群众，与群众打成一片；倾听群众的呼声，了解群众的利益诉求；剖析问题症结，找准为民谋利的途径；增强服务意识，全心全意为人民服务；加强与群众的沟通，保持官民信息通.；尊重群众，相信群众的首创精神；自觉接受群众监督，正确对待群众的批评。在行政过程中，经常会出现公共利益与组织利益、本位职责与社会职责、个人正当权益与公共利益相冲突的情况，公务员在在面临如此的伦理困境时究竟会作出何种选择，取决于两个基本因素:一是制度的规定；二是控制和公共管理者自身的道德修养。人民主权理论要求公务员既要遵守制度的规定，又要有高度的道德自律。在人民主权理论的指导下，公务员在行政行为过程中面临伦理困境时，自然而然地会选择人民利益至上，保证行政行为的可接受性结果，保证行政行为的合法性。

4.人民主权理论奠定了公务员问责制的伦理基础

这是因为公共权力自产生以来就带有双重属性。一方面，权力本质是公共意志的反映，行政权力是维护公共利益的工具，这就要求行政权力行使者必须运用掌握的权力维护公共利益、保障社会秩序。另一方面，由于行政权力最终要由具体的公务员来行使，加之权力本身所具有的膨胀性、强制性和侵蚀性的特点，尤其是市场经济的竞争性与自由交换原则深刻影响着人们的行为方式与目标追求，使得行政权力“异变”为维护个人私益或侵犯公共利益的工具。对于社会而言，伦理道德在于稳定社会秩序，在于使人向善。通过道德的软约束，能够使公务员真正运用行政权力为公共利益服务。从道义层面对权力主体的失范行为进行问责，是规范权力的必要手段，奠定了行政问责制的伦理基础。正如休斯所言:“公共行政无论在总体上还是在行政人员个人那里，都应该把公共利益作为不可移易的责任目标，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担起后果和责任，即使得不到法律的惩罚，也应受到道德的谴责。”^[12]在我国传统的政治文化中，对德治的强调是我国基本的政治逻辑，随着我国现代化进程的加速和社会的急剧转型，道德从过去主要依托政治逐渐转向依托法律。于是，在强调法律的硬约束时出现了道德的缺位，而道德作为一种内在的软约束，对政治权力又存在着普遍且不可或缺的规范作用。这种约束不仅存在于不同的社会制度、不同的历史阶段中，而且也是政治权力主体在权力运行中实现自我的普遍途径。现代社会是一个社会、政治、经济高度分化和多元的社会，为了维护社会秩序和人们之间的交往理性，必须有一种最低限度的道德和规则共识。削弱公共的道德基础和理性规则，必然会导致社会冲突。“法律、契约和理性经济为后工业社会的稳定和繁荣提供了必要的基础，而且还必须用相互关系、道德义务、对群体的责任以及信任来激活它们。”^[13]对于行政人员而言，个人的德性是权力德性的根基，权力的德性必然要求公务员对自己的职务行为承担道义责任，这为行政问责制提供了伦理基础。