公务员忠诚义务的价值及其伦理基础

五、公务员忠诚义务的价值

公务员忠诚义务是我国公务员制度的一项重要内容，随着我国公务员制度的逐步建立和完善，公务员忠诚义务问题的重要性日益凸显出来，对于我国建立责任政府、行政问责制、政治文明建设以及行政文化建设意义重大。

（一）公务员忠诚义务是建立责任政府理论的必然要求

自2003年在政府治理领域掀起问责风暴以来，许多违法违纪行为或治理不力的政府官员被追究责任，亟须对这种责任方式的性质、理论基础、范围、形式、追究的程序进行研究，为问责制度化提供理论依据。公务员忠诚义务研究回答了行政问责的前提性问题，即为何被问责，奠定了行政问责制的道德底线。

“责任政府”作为一种新的行政法理念，是指具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中，积极主动地就自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，做到“执法有保障，有权必有责，违法受追究，侵权须赔偿”。

现代责任政府理论强调，责任政府的核心特征应该是责任政治。责任政治作为现代民主政治的一个基本特征，其含义可以狭义地理解为责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。而广义的责任政治，则指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地对人民负责的政治形式。在广义的责任政治中，责任政治的责任就形式而言又包括法律责任和政治责任。法律责任是指责任主体因违法而承担相应的法律后果。政治责任则不一定要违法才构成责任后果，责任主体在政府工作中，因违反道德或政治上的约定均可以构成政治责任。政治责任主要体现在官员在政府工作中应负的责任。无论从广义还是狭义方面理解责任政治，作为责任政府，都必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交代，向公众解释这么做的理由。在完成职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任；选择正确的责任形式，做到罚当其责。一个政府只有在其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，真正履行其责任时，才是合理合法的。

政府接受公民的委托行使行政管理权力，公民则按照法定程序，对政府及其官员行使行政管理权力的行为，通过直接或间接询问及质询等方式，要求其作出具体解释或明确答复。政府要履行人民通过按照法定程序授予的职权，并且在职权范围内行使，任何超越法定职权、不当行使职权的行为都被视为违背了公务员的忠诚义务，公民可以对政府及其官员的严重失职行为采取更为严厉的措施，包括罢免其职务，并且，公民还可以通过司法途径，进一步追究其在行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果的法律责任，迫使其承担直接或间接的责任。公务员的忠诚义务是人民判断政府及其公务员的行为的标准以及追究政府及其工作人员责任的依据。

（二）公务员忠诚义务推动了社会主义政治文明的发展

行政管理体制的改革其基本思路就是按照“主体义务—违法追究”的基本逻辑进行，在义务到责任的转化过程中，不成熟的问责制会阻碍行政改革的深入。公务员忠诚义务的培育，使各级公务员认识到为何忠诚、忠诚于谁、背叛忠诚的后果等问题，构筑心理防线，对于防范腐败、明确职责，提高政府执行力，推进行政体制改革，实现党的十六大以来确立的政治文明建设目标具有深远意义。

政治文明是指执政党及其领导的国家机关与其人民群众在国家的政治活动所形成的相互参与、相互监督的理性状态，是实现人类文明程度的最高体现。法治在政治文明发展中占据核心地位，任何类型的政治文明都是以法治为表现形式的制度文明。^[77]奴隶与奴隶主、农民与地主之间是人身依附关系，他们之间没有权利与义务平衡可言，因而是个野蛮社会；资本主义社会中政治文明达到很高成就，一个显著的特征就是公权力从属于私权利、公权力对私权利负责，公权力是为私权利服务的。在个人与公权的关系问题上，传统仁学提供的基本思路是双向服从秩序。一方面是下服从上，民服从官；另一方面是上服从下，官服从民。就下服从上、民服从官而言，这是政治法治秩序的基本需要。缺少一定的政治层级以及层级间的服从关系，政治法治秩序就不可能建立。就上服从下、官服从民而言，这是维护正当的政治统治目的而不可或缺的。这种双向服从秩序，实质就是相互妥协的结果，各方积极履行自己的责职，承当相应的责任，为了促使对方履行承诺，也对自己的行为加以约束。这种机制如果得到良性发展的话，民主机制就有建立的可能。遗憾的是，这种维护社会秩序的途径，在过去的旧中国只能是个设想，最终演变为权利对权力的妥协，结果是一种单向的服从，公权力的责任问题就无从谈起。

行政问责制度是现代民主政治发展的产物和必然要求，公民在向政府及其工作人员委托授权的同时，也规定了政府及其工作人员应负的责任，以保证民主、责任、效能、廉洁、公正的价值目标实现，是民主政治的基本诉求。公务员的忠诚义务确定了公务员忠诚于法律和行政职责的基本内涵，就要求公务员在行使公共权力时，必须遵守法律、依法行政，任何违法行为必须承担相应的责任，体现了法治、民主和责任的政治文明要求，是一种推动政治文明发展的制度。

（三）公务员忠诚义务有利于行政文化的建设

从理论上深入研究公务员忠诚义务的内涵、性质、忠诚与责任的关系、忠诚义务的实现途径等问题，是法学、行政学的根本任务，为行政问责法治化提供伦理基础，使官员抛弃侥幸心理，由衷地接受问责制的约束，培育新的行政文化和行政生态，保证行政运转的顺.。

文化作为一种复杂的社会现象，在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式，在行政活动领域即表现为行政文化。行政文化是与行政相关的文化，它包含人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等。具体来说，包括人们的行政观念、行政意识、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原则、行政价值、行政传统等。作为行政机关及其行政工作人员共同具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则与行为规范，行政文化具有导向功能、凝聚功能、辐射功能、激励功能、约束功能、规范功能、协调功能、控制功能。^[78]作为一种准则和规范的公务员忠诚义务，首先影响到行政组织的建设，行政组织的目标确定、组织结构的设置受制于行政文化的影响，当然也受公务员忠诚义务的影响；其次影响到行政行为。行政机关主要通过公务员的行政行为行使职权。不同的价值观、不同的信仰产生不同的个性，出现不同的行为方式。对公共权力的不同认识、对公务员忠诚对象的不同理解，将直接影响到公务员的行为方式。

任何政府组织都是在特定的行政文化的环境中建立和发展起来的，必然要受到行政文化的影响和制约，建设以公务员忠诚义务为核心的行政文化，^[79]有利于行政体制健康的运行与发展，以忠诚、公正、仁爱、尊重等原则充分体现在行政行为过程中，以伦理的来弥补法律的不足，以道德法则增强公务员抵御腐朽思想侵袭的能力。

【注释】

[1]李好:《行政忠诚理论与实践》，湖南大学出版社2008年版，第35页。

[2]所谓人际对等性指:忠诚不单是人际双方中一方对另一方的绝对交付、依赖和依靠，这种交付、依赖和依靠是双方同时、同质、同量的支出和收入；所谓政治对应性指:政治生活中权柄的握有者和受权力支配的从属者，在握有权柄者不能与受权力支配者达成和谐共处的政治妥协时，后者可以对前者不服从、反抗，甚至引入暴力推翻前者。参阅任剑涛:《道德理想主义与伦理中心主义》，东方出版社2003年版，第51页。

[3]沈善洪、王凤贤:《中国伦理思想史》，人民出版社2005年版，第317页。

[4]李好:《行政忠诚理论与实践》，湖南大学出版社2008年版，第37页。

[5]任剑涛:《在伦理与政治之间——儒家忠诚伦理的分析》，《齐鲁学刊》1996年第2期。

[6]任剑涛:《伦理政治研究:从早期儒学视角的理论透视》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第81页。

[7]梁涌:《社会转型期忠诚问题研究》，中国文史出版社2002年版，第66页。

[8]张俊岭、王秀丽:《组织管理中员工忠诚度的探讨》，《管理天地》2007年第1期。

[9]《外国法制史资料选编》（上册），北京大学出版社1982年版，第13页。

[10]《外国法制史资料选编》（上册），北京大学出版社1982年版，第21页。

[11]张恒山:《义务先定论》，山东人民出版社1999年版，第46页。

[12]张文显:《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第73页。

[13]张恒山:《义务先定论》，山东人民出版社1999年版，第43页。

[14]［意大利］皮德罗·彭梵得:《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版，第284页。

[15]［苏联］伊·谢·康:《伦理学词典》，王荫庭、周纪兰、赵可、邱濂译，甘肃人民出版社1983年版，第93页。

[16]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第329页。

[17]［美］约翰·肯尼斯·加尔布雷思:《权力的分析》，陶远华、苏世军译，河北人民出版社1988年版，第43页。

[18]孙笑侠:《法理学》，中国政法大学出版社1996年版，第98—99页。

[19]《中华人民共和国公务员法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，自2006年1月1日起施行。

[20]张康之教授将公共管理过程中的公务员责任义务分为行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务三种类型，并分析了不同历史阶段三种责任义务的相互关系。参阅张康之:《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社2009年版，第191页。

[21]高鹏程:《公共性:概念、特征与模式》，《中国行政管理》2009年第3期。

[22]李好:《行政忠诚理论与实践》，湖南大学出版社2008年版，第71页。

[23]冯钢:《责任伦理与信念伦理:韦伯伦理思想中的康德主义》，《社会学研究》2004年第1期。

[24]门从国:《中国当代性伦理建构》，四川科学技术出版社2006年版，第67页。

[25]陈新民:《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第206页。

[26]李兰芳:《行政忠诚与集团腐败》，《高校理论战线》2003年第1期。

[27]张文显:《法理学》，法律出版社1997年版，第115页。

[28]［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1997年版，第391页。

[29]胡建淼:《比较行政法——20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第213页。

[30]曹刚:《法律的道德批判》，江西人民出版社2001年版，第98页。

[31]华燕:《论“忠”之法律义务及其限度》，《法律科学》（西北政法大学学报）2011年第6期。

[32]［美］特里· L.库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2001年版，第130页。(www.chuimin.cn)

[33]沈茂昀:《公务员的忠诚从何而来》，光明网，www.gmw.cn，2007年6月6日。

[34]本节部分内容曾以《国家与公务员——从身份到契约》为题发表在《广东行政学院学报》2009年第4期。

[35]［英］梅因:《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第97页。

[36]［德］恩格斯:《家庭私有制和国家起源》，载《马克思、恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第2页。

[37]刘蓉:《秦依附关系的演变》，《延安大学学报》（社会科学版）2004年第3期。

[38]赵明:《论人身依附关系和等级制的社会根源》，《史学理论研究》1996年第1期。

[39]事实上，这就是早在西周时期就建立起的一种新型的君臣关系。值得注意的是，这种新型的君臣关系一开始就被比拟为父子关系。不论周王与诸侯，或是诸侯与卿大夫，都既是君臣关系，又是父子关系。这种宗法等级制度以及政治关系的宗法化，势必会对君臣、上下、官民及家庭内部的权利和义务关系发生巨大的影响。在中世纪的欧洲领主与贵族之间、农奴与贵族之间也存在明显的人身依附关系，封臣就是封君的私仆。参见韩国明编:《外国行政制度》，兰州大学出版社2004年版，第444—448页。

[40]刘蓉:《春秋依附关系探析》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。

[41]刘蓉:《秦依附关系的演变》，《延安大学学报》（社会科学版）2004年第3期。

[42]刘俊生:《公务员关系:理论上的冲突和实践中的变革》，《中共福建省委党校学报》2007年第3期。

[43]［英］洛克:《政府论》（上册），瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1996年版，第9—10页。

[44]韩国明:《外国行政制度》，兰州大学出版社2004年版，第447页。

[45]公务员忠诚义务既是一种伦理道德义务，也是一种法律义务，公务员忠诚义务的内容是在历史中形成的，不同国家、不同历史阶段，存在很大差别。

[46]刘蓉:《秦依附关系的演变》，《延安大学学报》（社会科学版）2004年第3期。

[47]［德］哈特穆特·毛雷尔:《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第69页。

[48]［日］和田英夫:《现代行政法》，倪健民译，中国广播电视出版社1993年版，第6页。

[49]翁岳生:《行政法》，翰芦图书出版有限公司1998年版，第241页。

[50]陈新民:《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第65页。

[51]翁岳生:《特别权力关系之新趋势》，载于《行政法与现代法治国家》，中亨有限公司1990年版，第138—152页。

[52]蔡震荣:《行政法理论与基本人权之保障》，五南图书出版股份有限公司1999年版，第16页。

[53]在当今中国行政法学理论中是否可以引进特别权力关系理论，在学界同样存在肯定与否定的对立观点，也有主张对特别权力关系进行修正之后，向“特别法律关系”转化。参见冉富强:《我国引进特别权力关系理论之反思》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2007年第2期；吴小龙、王族臻:《特别权力关系理论与我国的引进》，《法学》2005年第4期；胡建淼:《“特别权力关系理论”与中国行政立法——以枙行政诉讼法枛、枙国家公务员法枛为例》，《中国法学》2005年第5期；黄学贤、周春华:《特别权力关系法治化研究》，《江南社会学院学报》2007年第1期；杨解君:《特别法律关系论——特别权力关系论的扬弃》，《南京社会科学》2006年第7期。

[54]《行政复议法》第八条:“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉……”《行政诉讼法》第十二条:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……”《公务员法》第十五章“申诉与控告”。这些法律条文均认定公务员的纪律处分属于内部行为，不得提起行政诉讼。

[55]我国也有学者将这种关系称为公共服务协约关系，并认为公共服务协约关系首先是心理契约，其次是文本契约；契约中公务员是独立的，每个人占有自己，不依附于他之外或之上的任何人的绝对意志；政府不能像对待孩子那样对待公务员；双方在法律关系中地位平等，公务员并非处于国王的臣子或政治家的代理人地位，公务员最低程度地享有公民基本政治权利并得到国家的切实保障。参见刘俊生:《公务员权利规范研究——从公共服务协约理论出发》，《国家行政学院学报》2004年第1期。

[56]翁岳生:《行政法》，翰芦图书出版有限公司1998年版，第360—362页。

[57]吴庚:《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第156页。

[58]翁岳生:《行政法》，翰芦图书出版有限公司1998年版，第360—362页。

[59]谭世贵、曲涛:《关于依法治国基本含义的探讨》，《中国司法》2005年第6期。

[60]“公务员热”提醒我们，公务员是一个拥有相当特权的职业，由于公务员与权力集团的密切关系而获得巨大的利益，往往能抵消公务员权利一般限制所带来的不利，在职业化的公务员队伍建设中，应该特别注意权利与义务的平衡。契约化的公务员就是要建立市场社会，而不是官僚社会。近年来，官民之间不合理的利益分配的固化迹象强化了“公务员热”。一方面是政府收入高速增长，另一方面却是群众收入的一般性增长。2001—2009年间，国家财政收入年平均增长速度为19.9%，远远超过了同期GDP增长10%的速率。同时，国家公务员平均年薪比事业单位人员高出10000元（《内地公务员平均年薪比事业单位人员高1万元》，《新京报》2010年11月15日）。而2001—2009年农村居民人均收入增长率只有6.6%。官员在社会利益结构中的优势地位使得大批高校毕业生以进入行政机关或事业单位为首选。2010年的数据显示，具有国家公务员笔试资格的考生连续3年超过100万人，而这个数据在7年前仅为8.7万人，7年间考生增长了16倍（郭少雄:《百万人争考国家公务员，稳定背后的高福利》，引自2010年12月5日中国新闻网）。公务员利益成为社会中一个既得利益集团，在官与民之间形成壁垒。从历史上看，任何一个具有一定规模并拥有极大控制力和影响力的群体，对于自己的利益边界难免会尽力扩张，对于自己的既得利益难免会尽力保护。为了做到这一点，就必须强化自身的边界壁垒（参见吴忠明:《当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析》，《教学与研究》2012年第3期）。官民边界形成之后，在官僚体系内，下层公务员为了维系自己的利益，不得不屈从于上级的意志，在某种程度上为下级公务员沦为上级的附属创造了可能性。总之，“公务员热”现象与建立科学的官僚制度是背道而驰的。

[61]丁国强:《从臣民到公民:启蒙与变革》，《法制日报》2005年9月11日，第2版。

[62]随着经济的发展，社会的发展，社会分工日益细致化，社会流动性也不断增强，人们对彼此的依赖性也增强了。面对庞大的社会机器，个人的渺小性日益凸显。此时，个人的自我目的不可能独自实现，而必须通过结成社会团体，在与他人追求共同的理想中，以群体的力量对抗社会的压力，通过实现群体的自由来实现个人的自由。一切似乎又回到原点了，然而我们并不是在绕一个圆圈，此“身份”已非彼“身份”，此依附也非彼依附了。参见唐志容、苏治:《“从身份到契约”新读》，北大法律信息网，article.chinalawinfo.com/articleuserarticle＿display.asp？ArticleID＝1371‐42k，访问时间2007年10月8日。

[63]《公务员法》第五十四条规定:“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”此条文在适用过程中，在实体上如何认定“何为明显”“违什么法”和“谁是上级”的难题，在程序上下级公务员必须证明提请上级审查的程序责任。下级将处于抗命与承担责任的两难选择，只有满足了这些严密的要件，下级公务员才可能抵制上级违法的指令，否则，理性的下级公务员会选择服从上级。在法律规定不明确时，下级公务员无法预期抵制违法措施的后果，此刻，公务员的忠诚义务将是什么含义，是不言而喻的。参见姜裕富:《论公务员的抗命权——对枙公务员法枛第五十四条的解读》，《云南行政学院学报》2007年第1期。

[64]梁涌:《忠诚:廉政建设的道德标线》，《绍兴文理学院学报》2005年第4期。

[65]毛羽:《凸显“责任”的西方应用论理学——西方责任伦理述评》，《哲学动态》2003年第9期。

[66]徐邦友:《责任伦理:政府问责制的道德基础》，《中共浙江省委党校学报》2009年第3期。

[67]［美］特里· L.库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2001年版，第64页。

[68]龙兴海:《行政责任的伦理分析》，《湖南行政学院学报》2003年第6期。

[69]［美］汉娜·阿伦特等:《枙耶路撒冷的艾希曼枛:伦理的现代困境》，孙传钊编，吉林人民出版社2003年版，第144页。

[70]李兰芳:《行政忠诚与集团腐败》，《高校理论战线》2003年第1期。

[71]李春成:《“深喉”的忠诚冲突及其道德争议》，《中共浙江省委党校学报》2009年第4期。

[72]吴庚:《行政法之理论与应用》，中国人民大学出版社2005年版，第25页。

[73]胡建淼:《行政法学》，法律出版社2003年版，第429页。

[74]朱新力:《行政违法研究》，杭州大学出版社1999年版，第25—27页。

[75]李好:《行政忠诚理论与实践》，湖南大学出版社2008年版，第70页。

[76]［德］弗里德里希·包尔生:《伦理学体系》，何怀宏、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第295页。

[77]胡振旭、冯翠珍:《政治文明与法治发展》，《甘肃社会科学》2004年第1期。

[78]蔡林慧:《行政文化与公共行政》，《中共福建省委党校学报》2003年第6期。

[79]义务本位行政文化是指义务及义务的履行在国家行政机关及公务人员的意识建构、思考方式、价值观、态度和行为中居于核心的根本的地位，而社会公众也以行政机关及公务人员的义务履行状况来判断行政机关存在的价值与意义，并以此为标准来确定与行政机关双方权利义务关系的行政文化形态。见李春明、李新、张文刚:《略论义务本位行政文化》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2006年第6期。