行政问责制下的公务员忠诚义务研究

四、忠诚义务与行政责任逻辑关联

（一）公务员忠诚义务与行政责任伦理一致性

行政忠诚表现为强烈的责任意识，忠诚作为一种尽责的品质和状态，是一种理性的力量，是履行责任的态度和行为。^[64]在义务与责任的关系中，义务是第一性的，违反了义务则要承担相应的责任，即责任是第二性的义务。所以，作为公务员责任的行政责任，是一种与职位或职务相关联的义务。行政责任强调的是作为公共行政与管理的机构及其当事人必须使其行为及其后果具有“可操作性”“可度量性”以及“可解释性”，这种行为必须是透明的，其后果是可以进行问责和追究的，^[65]正是这种责任伦理的存在，构成了政府问责制的道德基础。^[66]

1.公务员忠诚义务实现了道德责任与法律责任的融合

忠诚是公务员的义务，也是其责任，是义务与责任的统一。公务员忠诚义务不仅是一种外部性规定，而且与个体的人的信念紧密联系在一起，是一种个体的道德自觉。作为一种法定的义务，法律明文规定了公务员在职务行为中应尽的义务，有悖于该义务的行为必须承担相应的法律责任。但对于影响到公众对行政行为公正性的判断、对公务员形象的评价等的职务或非职务行为，法律可能出现未予以规范的空隙，或者根本就是超出法律可以调整的范围，相关的公务员仍然必须对这些行为承担法律之外的责任，通常表现为道义上的责任。对于违反公务员忠诚义务的行为，不仅仅是承担法律或纪律上的责任，还要承受道义上的谴责。如引咎辞职，这种责任超越了法律责任，是一种非制度性的责任，是道德责任。法律责任的实施依赖外在的机构的强制力量为保障，道德责任基于自由意志和伦理自主性的力量时时“在场”监督，保证忠诚义务在公务员内在道德、外在行为上都与责任联系起来。

2.公务员忠诚义务实现了主观责任与客观责任的互补

主观责任与客观责任之分是美国学者库珀提出的。他认为，客观责任与外部强加的可能事物有关，具体有职责和应尽的义务两个方面，“所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责”，“从相对重要性角度讲，义务更为根本；职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责包含上下级关系以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标”。^[67]公务员的忠诚，不仅仅表现在有关公务员的法律规范之中作为一种客观责任的存在，“而且用以指称主体基于‘自由意志’对义务或客观责任的主观承担，即对某项义务或某项工作任务承担主观责任”^[68]。职责是法定的，义务则是履行法定职责过程中所必须实现的职责。不履行法定职责（法定义务）而必须承担的职责（第二性义务），后者的职责在内涵上得以扩大化，除了法定的职责外，还有伦理上的职责。正是在主观责任视角下的责任，使得行政法律规范中预设的价值目标在行政行为中得以实现，使行政责任具有伦理上的内涵，客观责任有限性通过主观责任形式得到有效的弥补。

3.公务员忠诚义务实现了集体责任与个人责任的分化

在传统的伦理学里，个人才是责任的主体，尽管个人必须依赖集体而存在，而组织目标也只有最终归结为个人行为才能实现，集体责任也因有个人责任的存在才有道德价值。政治学家阿伦特在《集体责任》一文中指出:“集体责任中，代理责任是一种特殊事例。可是，替代他人负担罪责是不成立的。”但是，“无论他只是根据上级命令行动，还是非组织的某个人也做完全同样的事，即使他作为使人相信不过是作为组织中的一只齿轮的角色站在法庭上时，他仍然是作为个人的人格出现的，要根据他所做的事加以制裁的”^[69]。作为一个集体，虽具有一定的人格意义，但它无法承担人格价值上的法律与道德上的双重责任，集体责任必须与个人责任有明确的界限，并且实现向个人责任的转化才有意义，否则，在集体责任的名义下，要么发生“集团腐败”，^[70]要么出现公务员忠诚义务的道德冲突。^[71]在行政责任体系中，是无法追究集体责任的，公务员的忠诚义务理论为公务员的个人责任承担集体责任确立了逻辑基础，实现了集体责任向个人责任的转化，体现了行政的价值目标，确保了法律权威的实现。

（二）公务员忠诚义务到行政责任的转化

公务员忠诚义务是公务员职业群体的法律义务，也是其道德义务。违背了忠诚义务，公务员必然要承担相应的法律责任或道德责任。从忠诚义务到行政责任的形成之间转化因素有行政违法、行政不当和行政不忠。

1.行政违法

法治主义是各国普遍的宪法原则，法治原则要求依法、尊重公民权利与自由、同一、平等。宪法的法治原则确立了依法行政的基本内涵。“依法行政是法治国家立法权和行政权关系的基本原则，亦为一切行政行为必须遵循的首要原则”^[72]。依法行政原则要求，行政机关作出行政行为必须在法律授权范围内、依照法定程序、按照法定形式。违反行政法治原则的行政行为将导致行为的无效，并对违法的行为主体追究相应的法律责任。

行政违法是指行政主体所实施的、违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错的行政行为。^[73]行政违法行为的主要特征是该行为尚未构成犯罪，即危害程度不大，但达到了追究行政责任的后果。确定一个行为是否构成行政违法，必须分析该行为主体是否承担法定的作为或不作为义务、行为人是否有不履行法定义务的行为、该行为是否有过错。行为违法行为包括:主体构成违法、行政超越职权、行政滥用职权、行政不作为违法、主体主观违法、行政程序违法、法律根据违法、内容违法、事实根据违法等九种情形。^[74]

主体构成违法是指构成行政主体合法行政的内部机制违法。如行政主体内部机构以自己名义对外行使行政主体的职权；无正当组织的行政主体的职权行为（应回避的人参与行政、合议制机构人数构成不足等）；未经法定机关批准或同意的职权行为。

行政超越职权是指行政主体超越了其法定行政职权的行为。如事实管辖权逾越、地域管辖权逾越、层级管辖权逾越和数项管辖权逾越的权限逾越，以及行政主体行政行为超出了其法定措施、手段和方法的情形。

行政滥用职权是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。表现为背离法定目的、拒绝或怠于行使自由裁量权、行使自由裁量权显示合理性、考虑不应该考虑的因素或未考虑应该考虑的因素、自由裁量行为违反平等对待的原则等。(www.chuimin.cn)

行政不作为违法是指行政主体有积极实施法定行政行为的义务，并且能够履行而未予履行或正确履行。

行政主体主观违法是指行为人欠缺意思表示或意思表示有瑕疵的行政违法状态。如公务员在失去行政能力情况下所做的职权行为、公务员在受胁迫欺诈或贿赂情况下的职权行为等。

内容违法是指行政行为的内容直接与法律相抵触或内容欠缺明确性、可行性。如行政决定对任何人不可能实现，所要求或许可的行为构成犯罪，行政决定的内容违背公序良俗，行政决定无明确的内容等。

行政程序瑕疵是指行政主体的行政行为违反法定行政程序的情形。一个违反法定程序的行政行为并不必然导致该行为的无效，它的效力关键要看违反的法定程序的价值、内容、重要性和违反程度。

法律根据违法是指行政主体进行行政行为时对行政法律规范的理解、解释和适用的某一方面或几个方面的违法。如适用规范性文件的条文错误，适用规范性文件的项目错误，对被适用法律条款概念理解、解释的错误。

事实根据违法是指行政主体作出的行政行为欠缺必要的事实根据。主要表现为作出行政行为的主要事实根据依赖非法取得的证据支持；作出行政行为的主要事实根据与支持它的证据之间缺少足够的关联性；行政主体对作出行政行为的实施事实定性错误；行政主体作出行政行为所依赖的必要事实没有足够的证据证明。

公务员在实施行政行为过程中，遵守法律的规定，是其最基本的义务。公务员忠诚义务的首要内涵就是要忠诚于国家和人民，法律是国家制定和认可的，代表了人民的意志。得到法律授权行使公共事务管理权限的公务员，严格依法行政，是履行忠诚义务责任伦理的外化，因违法行政而承担的责任是公务员行政责任的主要形式。

2.行政不当

依法行政意味着公务员的行为必须有法律的明确规定，实际上，行政事务的范围、行政程序的复杂使得任何国家的行政法律法规不可能对所有行政行为作出详细的规范，而是授予行政主体一定程度上的自由裁量权。19世纪以来不断扩张的行政自由裁量权，使法治行政原则对行政权的控制力被虚置。在行政合法原则之外产生了行政合理原则。行政合理原则要求行政行为要符合“良好行政”的法则，一个合法却不合理的行为，将承担行政不当的行政责任。

“正当”通常指人的行为的合理性和合法性。在经济、政治、法律等领域中，正当指一个人的行为、要求、愿望等符合社会的政策和行为规范的要求，或者符合社会发展的需要和人民的利益。道德上的正当指行为符合最起码的、最低的道德要求，并不体现行为的道德价值的大小和行为者道德境界的高低。正当包括下列情况:一个人的行为及其自觉选择的行动方式符合客观需要，符合人们的利益，符合道德的要求；一个人的意图、愿望和要求同事物的实际情况和社会生活的现行规范相一致；一个人的信念符合客观实际，是真正符合法律的、道德的。不管个人如何对待自己的行为和信念，他都要在道德上为自己行为和信念的正确性对社会负责，这是引咎辞职正当性的根源。正当的行政行为意味着行政行为不仅仅要符合法律规范，还要符合道德要求，要经历道德的审判。“正当”的对立面就是“不当”，行政不当就是不符合法律、道德标准的行政行为。判断行政不当的标准，即行政行为合理性的标准有主观的，也有客观的。英国法官在司法实践中普遍认为的“如此荒谬以至任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当行使权力时能有这种标准”，“如此错误以至有理性的人会明智地不赞同那个观点”，这便是主观的标准。在德国行政法中，将行政合理性原则演化为适当性原则、必要性原则、狭义比例原则等三项具体原则。在我国行政法学界也形成了合目的性、正当性、平衡性、情理性、合理动机等解释。

在判断行政行为的合理性问题时，无论采用主观标准还是客观标准，都涉及公务员在行政行为过程中的伦理判断。何谓“正当”，何谓“不当”，判断的过程本身就是一个伦理价值选择过程。“以事实为依据，以法律为准绳”是行政自由裁量权调控的准则，而事实的分析和法律的判断，实质是公务员个体的伦理价值标准运作的过程，公务员的忠诚意识是行政过程中确保行政行为正当性的控制机制。

3.行政不忠

行政忠诚意指“行政个体对忠诚对象自愿的、实际的、彻底的尽心”^[75]，在行政忠诚意识的指引下，忠诚是公务员的义务，“义务感是对一个较高的限制爱好的意志负有责任的感情。确实，这一较高意志并不具有超人的力量，并不是以武力和恐惧来统治的，而是被个人一直内在地接受为一种有绝对权利发布命令的意志，一种在所有情况下都必须遵守的意志，即使它并没有施以外力的强迫。”^[76]公务员在从事公务活动中，违背了这种道德自觉的要求，就是行政不忠。

如果说行政违法和行政不当是从制度层面规定了公务员违反忠诚义务应该承担相应的行政责任，行政不忠则从心理上约束了公务员背叛对国家的忠诚义务所应承担的道义责任；如果说行政违法和行政不当是从行为上约束公务员的行为，为公务员行为设立禁区，行政不忠则是从情感上约束公务员的心理，约束公务员的不道德行为，达到鼓励公务员合法与合理行为的目的。行政不忠为公务员的公务行为在法律规范的“外部控制”之外确立了“内在控制”的标准，行政不忠的表现:一是不敬业。公务员的敬业要求是乐业、勤业、精业，不敬业者表现在对职业的厌恶，缺乏对本职工作的正确认识；工作时消极怠慢，处理工作时效率低，不按规定实效办事；专业技能差，业务知识欠缺，又不愿意学习、改进。二是不尊重。在行政过程中，不愿意将当事人当作有权利的主体，不告知当事人拒绝的理由和依据，不愿意或拒绝回答合理的问题，因疏忽没有告知当事人所享有的权利，主观故意以误导或不充分的方式和内容回答问题，言语中也常表现出傲慢，不使用基本的、规范的公务接待语言，语言粗鲁、蛮横，甚至在办公场所与当事人争执，言语不符合公务员的身份，等等。三是不理智，在行政行为过程中，任性、武断地决策，拒绝听取合理有效的建议，态度粗暴。在产生明显不公平的情况下，没有适当地调整那些僵化的规定并缓解和控制因遵守僵化规定而产生的不良后果，以致与当事人发生暴力行为冲突。四是不一致。指在公务行为中表现出偏见，同等事情不同处理，行政行为易受主观因素控制，行为与身份不一致。五是不严密，即行政过失。这种过失可能是因为自己的行为而直接发生的并未有严重后果的，也可能是因为对下属发生的重大责任行为，直接责任人员是下属但上级公务员基于自律，良心不安，而主动承担道义责任。

行政不当本身仅仅是公务员在行政过程中表现出的不良行政倾向，意在制止公务员在行政过程中所表现出来的偏见、疏忽、漫不经心、延迟、不称职、不理智、任性、卑鄙和武断等行为。尽管这些行为只是行政过程中的细节，本身不造成行政违法或行政不当的法律后果，但这些情形客观上就造成了相对人不公正、不公平的感觉，其后果可能比行政违法和行政不当更为严重。因此，必须承担相应的非法律上的责任，即道义责任。