公务员忠诚义务的性质及研究

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：公务员忠诚义务的伦理性，首先表现在公务员的行政行为必须符合善良的愿望，公务行为不是显示有权者的专横，而是表现在对相对人的尊重，对其人身的尊重以及对其权益的尊重。忠诚义务就是要求公务员具备一种“善德”，忠于职守，勤勉尽职。将公务员忠诚义务制度化，可以强化忠诚意识在公务员群体中的形成。

二、公务员忠诚义务的性质

康德认为，一切义务都可以划分为两大类:法律义务与伦理义务。前者指那些由外在立法机关可以规定的义务；后者指立法机关不可能规定的义务。后者之所以不能作为外部立法机关规定的对象，那是因为它们牵连到一个目的或者是最后的目标，这个目的本身同时包含在这些义务之中。于是，对每个个人来说，对此目的负有义务。但是，任何外部立法无法使得任何人去接受—种特定的意图，或者能够决定他去追求某种宗旨，因为这种决定或追求取决于一种内在的条件或者他心灵自身的活动。可是，那些导致这种内心条件的外部行为是可以被控制的，但这并不意味着个人必须把这些内部行为作为自己的一个目的。^[24]公务员的忠诚义务的属性可以从义务的法律属性和伦理属性双重视角去理解。

（一）公务员忠诚义务的伦理属性

公务员是公法的执行者，公务员的忠诚义务就是要求公务员在执行公职以及与公职相关的行为中，要忠于职守、尽心履职。公务员是拿人民的纳税钱为国家与人民服务，尤其是常任文官，都是终身任职，替国家服务，不能像一般国民那样尽一己之力谋求经济上的利益，所以国家要求公务员有最高的忠诚观。正如18世纪中叶德国学者伊能堡所言，忠诚是因两人间所产生的关系，一个负有义务，以其最好的职能，以言行来增益他方，因此这个忠诚的义务即可产生积极及消极的作为。^[25]消极忠诚要求不能做出违背国家利益的事，这也是一般民主国家的要求；积极忠诚要求公务员要挺身而出反对任何对国家不忠的行为，包括驳斥、检举等行为在内。

康德的道德义务论，就其内容来看是多方面的，他提出的善良意志、道德命令、意志自律、善恶观念、道德情感以及至善的道德理想等，构成其基本内容，也是构成他的义务论伦理学的基本要素。公务员忠诚义务的伦理性，首先表现在公务员的行政行为必须符合善良的愿望，公务行为不是显示有权者的专横，而是表现在对相对人的尊重，对其人身的尊重以及对其权益的尊重。公务行为的目的在于保护相对人的合法权益，这是行政行为必须遵守的原则。其次表现在忠诚义务是一种道德自律，道德命令主张人应该遵循的规则能同时成为普遍的道德法规，以便使他人也能普遍遵循这样的道德法则，这是一个比善良意志更为深化的道德。人们只有严格按照绝对命令的道德要求去做才是道德的；反之，就是不道德的。公务员忠诚于国家法律和行政职责，不是在法律的强制下被迫而为的，而是一种对国家法律的敬畏与尊重，是一种发自内心的信服，即便在非法律强制的场合，能够将这种敬畏与尊重演化为一种道德自律，时刻在行政行为中得以体现。这种道德法则自身不需要证明，也无法用经验证明，而应从人的意志自身中、从人的精神中去说明，即只要从事这个职业，他就必须具备这种道德判断能力。

公务员忠诚义务表现为一种行政忠诚，行政忠诚既是行政道德，也是一种行政关系、行政能力和行政力量。^[26]公共行政不仅是管理活动的领域，也是伦理活动的领域，由于公共行政的公共性，使得强调行政伦理和明确行政伦理责任显得更为重要。在公共权力实际动作中，存在公共权力“公属”与“私掌”的分离和公共权力“善”的目的与“恶”的可能的“悖论”，解决公共权力的“悖论”有“法治”和“德治”两种模式，“德治”之道，关键在于“以德入法”（不是道德的法律化）和“以德入人”（不是道德王之治）。忠诚义务就是要求公务员具备一种“善德”，忠于职守，勤勉尽职。拥有“善德”的行政公务人员在执行公务时，才能以公共利益为本位，在权力运行中对可能无权、越权、低效的行为树立一道心灵盾牌，在面临上级的错误或违法的命令时合理地抵制，对职责范围内的失职行为主动承担道义等责任。

（二）公务员忠诚义务的法律属性

义务是设定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得权益的一种约束手段。^[27]公务员首先是义务主体，然后才是权利主体，只有对国家承担了义务，才能担任公务员。身为公务员，必须将其全部精力、才智献给国家，效忠国家。在法律意义上，这种忠诚义务是一种制度，一种法律所确认的制度。(www.chuimin.cn)

在古典西方政治学理论中，国家的权力可以分为立法、司法、行政三大权利。在美国建国之初，汉密尔顿就告诫美国民众:“在分权政府中，司法部门的任务性质决定该部门对宪法授予的政治权力危害最寡，因其具备的干扰与危害能力最小；行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力；立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。”^[28]因此，司法权本质上属于一种判断权，是三权中最弱的一个，司法唯有建立在对宪法、法律的忠诚上，才能确立自己的权威，于是各国法律中都明确规定法律职业者的忠诚义务。立法是民意的体现，公民通过投票来决定议员的取舍，实现对其的监督。行政权是最具强制性的权力，通过对权力运行的监督可以确保行政权力的公正行使。对于行政决策类的行政公务人员，公民可以通过选票来决定其去留；而对于业务类的行政公务人员，在严格的进入程序后，为了避免由于政党纠纷、内阁更替而带来的公共管理秩序的混乱，各国大都在公务员法律中明确规定公务员的“政治中立”原则，即使在政治相对开明的法国，在确认公务员的信仰自由、参加政党活动自由的同时规定，公务员参加政党活动、罢工、发表政见，必须注意克制和保留。^[29]

行政伦理虽然是政务人员的道德要求，但由于政府及其公务人员独特的地位，对他们的许多要求只有法律化了，才能有实际的约束力和伦理的效果。毕竟，公务员忠诚义务在伦理上的强制性是建立在公务员个体对行政目标价值的认同上，把个人的需要和目标统一到行政组织的整体价值体系中，伦理上的强制性才能得以自觉地实现；而法律的强制性是不以个体的价值认同为基础的，法律强制性的潜在作用可以影响到个体的行为模式，进而影响到个体的价值模式。将公务员忠诚义务制度化，可以强化忠诚意识在公务员群体中的形成。正是基于这样的考虑，外部控制是许多国家推进行政伦理建设的选择。因此，公务员的忠诚义务具有明显的法律属性。

道德要求一旦转化为法律义务，在事实上就成为对道德规范的法律强制。而道德本是自由选择的产物，对它的强制并不是天然合理的。即使是某些业已上升为法律规范的道德要求，也需要对其予以正当化证明。^[30]那么，在法律上将本属于道德义务的“忠诚”作为一种法律义务对待，并使其在国家强制力保障下得以施行的正当性又何在呢？其基本逻辑是:“忠”是共同体得以存立的根基；公共职责的履行需要“忠”之意识的存在；契约法理论的局限需要以“忠”之义务作为调整私法关系的补充；私人情感关系的维系需要以“忠”作为纽带。^[31]

外部控制公务员的忠诚义务的实现，无非是通过法律（即伦理立法）和道德规范两种模式，而伦理立法是推进行政伦理建设的首要选择。“以事实为依据，以法律为准绳”是法律适用的基本逻辑。事实上，立法是伦理选择的过程，“法律的限制和惩罚功能已倾向于在某种程度上取代个人的决策过程，这是事实。然而，还有可能将立法活动看成是一种集体道德裁决、一种政治性社团建立的道德最低标准。法律剥夺人们进行某种行为的基础最终还是一个伦理问题，尽管这其中也牵涉到了政治性和经济性因素。”^[32]选择适用的法律也是一个伦理选择的过程。对事实的判断也并非是一个客观的过程，法律适用的事实是经过行政人员主观选择的，是被主观“加工”的事实。因此，从法律适用过程分析，行政人员的伦理价值会影响到行政活动公正性，将法律适用的主观过程进行伦理立法是必须的。从立法实践看，有关伦理立法主要集中于行政程序、自由裁量权的限制、公务员的言论、生活品格上。

（三）公务员忠诚义务的伦理与法律属性的统一

作为一种伦理道德的公务员忠诚义务，其实现的机制是公务员对行政价值目标的认同而自觉地遵守。但如果公务员和行政组织之间的价值目标发生偏差时，将面临诸如服从还是对抗、忠诚还是检举等现实问题。从法律上控制以确保公务员的忠诚义务的实现，的确可以使公务员服从于更高的权威——法律，但这种强制可能导致公务员消极地履行职责、被动地承担责任，甚至面临法律的“盲点”时，选择性地遵守法律，由服从沦为盲从，破坏法律的一致性与权威性。公务员忠诚义务应该是伦理属性与法律属性的统一，忠诚既是自愿，也是强制；既是意识，也是行为。公务员忠诚义务从法律向伦理道德的转换，从法律义务到伦理道德的升华，无疑是行政主体的法律意识、法律水平向行政伦理主体的道德意识、道德水平的提升和深化。公务员的忠诚义务不能仅仅限于法律层次的规范和伦理道德上的呼吁，而应成为行政主体的自觉行为，实现自律与他律的统一。

公务员的忠诚来自四个方面:一是来自对法律法规和纪律的敬畏。遵纪守法是公务员的法定义务，公务员坚持法律至上，使权力服从于法律，实际上就是坚持人民意志至上，体现最广大人民的根本利益。如果以权代法、以权压法，甚至渎职侵权、贪赃枉法，就会给人民、给事业带来不可估量的损失。公务员只有对法律和纪律心存敬畏，自觉接受人民监督，在法律和制度的框架内履职，才会使自己的行为符合规范。二是来自对人民的热爱。公务员是人民的公仆，全心全意为人民服务是其根本宗旨。只有在内心深处真正充满对人民的热爱，才会满腔热情地为人民工作，积极主动地为民排忧解难，为民造福谋利。三是来自对职业的崇敬。公务员职业是崇高的，为国家管理事务，为人民履职，能够较好地体现自己的社会人生价值，实现个人的理想目标追求。相对于其他职业来讲，公务员不但有稳定可靠的收入，而且还有相应的社会保障，吸引了大批有志青年的加入，但其进入公务员队伍的动机是多样的。公务员只有首先崇敬自己的职业，才谈得上忠诚于国家和人民的事业。四是来自有序的竞争机制。是要适度打破公务员“铁饭碗”终身制，引入一定的竞争机制，增强公务员的职业危机意识，“逼”着公务员对国家和人民“尽忠”。这种公务员忠诚精神的培养带有一定的强制性，但也是激发公务员队伍活力的有效选择。^[33]从以上分析可以清楚地看到，公务员忠诚义务来自法律与职业道德的双重要求，公务员忠诚义务是伦理与法律的统一。

公务员忠诚义务的性质及研究

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