公务员忠诚义务的内涵与特征

一、公务员忠诚义务的内涵及特征

“忠诚”是古代中国一个非常重要的概念，支配、影响着一代又一代的中国人的思想和行为方式。在封建专制社会里，特别强调对皇权的忠诚，古代忠诚观具有强烈的人身依附性。在民主与法治建设进程中，公务员如何扬弃古代的忠诚观，培养科学的公务员忠诚义务观，是行政伦理建设中的艰巨任务。

（一）忠诚的内涵

忠诚是一个有着悠久历史的人文概念。东汉许慎《说文解字》对“忠”的解释为:“忠，敬也，从心。”忠，常用来表示人与人、人与组织之间的关系模式；诚，常用以表示人的道德情感。中国早在几千年前就有了对忠诚的定义和推崇，传统的忠诚观蕴含着许多优秀的思想原则。商朝灭亡之后，周王和大臣总结商朝的教训，认为纣王灭亡的原因是众叛亲离，没有地方势力作支援。所以，西周才施行分封制，周王将自己的兄弟和儿子分封到各地建立王国和侯国，层层掌握国家政权，这就是西周时期的宗法制。对于如何来维系周王朝和各封地君主的利益，西周提出了“亲亲”“尊尊”作为立法和司法的根本原则和指导思想，其意思是要亲近应该亲近的人，尊重应该尊重的人，实际是维护等级制。具体而言，“亲亲”要求“父慈、子孝、兄友、弟恭”，互相爱护团结，“尊尊”不仅要求在家庭内部执行，贵族之间、贵族与平民之间、君臣之间也要讲尊卑关系，讲秩序和等级。其中，司法诉讼制度必须遵循宗法制的原则，诉讼首先考虑是否违反父子之亲、君臣之义。在认为符合宗法制度之后，再来考虑罪行大小、损害轻重，决定刑罚裁量。《礼记·王制》中说:“凡听五刑之讼，必原父子之亲，立君臣之义以权之。”目的就是要求任何人都遵守这种原则所确定的礼制，各安其位，不超越自己的地位等级，百姓做顺民，百官做顺臣，这样国家就会长治久安。在这种思想下，选拔官吏是任人唯亲，各种官位也都是世袭的。

孔子所言“孝慈则忠”，将“忠”作为“孝”之后的重要概念提出，孔子的“忠”的内涵继承了“尊尊”的法则，是用来处理君臣关系的基本原则。这种思想在《论语》中有记载，定公问:“君使臣，臣事君，如之何？ ”孔子对曰:“君使臣以礼，臣事君以忠。”（《论语·八佾》）孔子在这里提出了君臣关系的双向原则，它继承和发展了“尊尊”的内涵。“尊尊”强调的是臣对君绝对的忠，是一种单向的义务，并未明确规定君主该如何行为。孔子的“忠”是君与臣的双向互动过程，“君使臣以礼”是“臣事君以忠”的前提，“臣事君以忠”是臣对“君使臣以礼”的回报。言下之意，只有君主对臣的“礼待”，才能获取臣的“忠事”。享受君主的“礼待”是身为臣子的权利，履行“忠事”则为人臣的义务。如果这种对等关系被破坏了，“礼待”与“忠事”便不存在了。“以道事君，不可则止。”（《论语·先进》）意思是以道义奉事君主，如果行不通，干脆辞职了事。如果君“无礼”可能招致臣的“不忠”。在孔子看来，君臣关系固然是一种不对等的关系，但不是绝对的不对等，维系这种不对等关系的存在依赖于一套“礼”的机制，“礼”则是孔子的政治哲学，核心就是“为政以德”。孔子认为“君正则国定矣”，君有君的行为，臣有臣的样子，各自按照角色行事，和谐共事，充满着人伦气息。“夫子之道，忠恕而已矣。”曾子一语，道出了忠诚伦理在儒家思想体系中的核心地位。孔子思想中的“仁”是一种伦理哲学，“礼”是一种政治哲学，两者通过“忠”与“恕”熔于一炉，从而实现了儒家的伦理政治构想。^[1]

孔子在礼崩乐坏的现实面前只是慨叹“天下无道”，孟子则是激烈地抨击现实，孔子树立的典范人物是周公，孟子树立的是更古老的尧、舜、周文王。孟子设计了一套更为完整的空想模式——尧舜模式——的“仁政王道”。比起孔子的春秋时代，孟子的战国时代氏族制度已经彻底地瓦解，孔子推崇的“礼”已经彻底成为了“仪”，已经失去了原有的重要性，成为形式上的东西而失去了实质。在这种情况下，孟子已经没必要再去用“仁”解释已经不存在的“礼”了，而是直截了当地提出他的“仁政”思想。“仁政王道”的理想模式与广大“民众”的利害联系起来，所谓“民为贵，社稷次之，君为轻”。强调得民心者得天下。孟子的“仁政”观与现实物质生活紧密联系，但并不是纯粹的道德观念。孟子的“民贵君轻”的思想倒置了孔子的君臣关系准则，强调了臣子在君主面前的反抗权，如果君主不忠于职守，臣则可以忠于形式上的君德，校正君的操行。儒家的忠诚观经过孟子的发扬光大，突出了人际对等性和政治对应性的理论特点，^[2]具备了现代公务员忠诚义务的雏形。

但孔孟的这种君臣伦理观不但没有得到后来者的发扬，反而被给予相反的解释。荀子以人性恶为基础，否定孔孟的理想假设，强化君主在国家治理中的权力，将孔孟的君臣关系模式的前部分淡化，强化“事君以忠”的内涵，臣对君主的忠诚转变为“惟君驭君，臣无以制君”的境况，“以德覆君而化之，大忠也；以德调君而辅之，次忠也；以是谏非而怒之，下忠也”。以此强调了臣子对君主的忠诚的不同层次。在荀子看来，忠诚就是绝对的忠心、无条件的服从，作为君主获得臣子的忠诚是不需要代价的；臣子无权怀疑君主权威的合法性；君臣之间有限的平等—合作理想转变为现实中的命令—服从模式；权力的双向运作理想转变为单向运作。荀子的忠诚思想符合统治者的需要，得到了的统治者的赞成，于是，这种忠诚模式通过国家机器迅速得以实施。

早在秦始皇统一六国后，“焚书坑儒”就是试图建立思想上统治的尝试，但法家主导的统治思想随着大秦灭亡而被汉统治者所修正。董仲舒从大汉王朝大一统的需要出发，沿着荀子的思维继续强化臣子的忠诚意识，进一步将“五伦关系”发展为臣子服从君主的伦理基础。董仲舒以他的“阳尊阴卑”说，对“三纲五常”作了论证，为“立名分定尊卑”的名教制造理论基础，力图使封建伦理纲常神圣化和永恒化。^[3]董仲舒对人性作政治性的假设，将人分为三等，上层人士专司控制，下层人一味服从，奠定了三纲之说的基础，提出了君明臣忠、父慈子孝、夫妇之义的行为要求和道德规范，并且进一步将“五常”作为服从道德之忠的伦理后援。这样，董仲舒终于完成了对孔孟忠诚伦理两种规定的分离:人际对等性的伦理指向扭转为人际尊卑性，政治对应性的政治伦理指向扭转为君臣等级性。^[4]在董仲舒的“三纲”中，只有卑者、下者对尊者、上者敬，上者、尊者却不承担任何道德责任。在“五常”中，董仲舒树立天子的绝对权威，无论对于君主的明与昏否，臣子都必须绝对的忠诚。为了“天下之心，同心归之”，“王者承天意以行事，故任德教而不任刑”，极力宣扬儒家仁政德治的思想，提出了“推明孔氏，罢黜百家”（《汉书·董仲舒传》）。

孔孟注重从道德理想视角看问题，忠诚作为正己正人、成己成物的理想性伦理规范，凌驾于现实政治运转之上，成为政治统治者调整与控制组织化社会生活的基本原则。在此，忠诚的伦理意味强过其政治意味。跃动于伦理与政治双领域的忠诚尚未成为支配性地影响政治中人际关系的绳索。从荀子到董仲舒，则基于对社会政治生活实际的敏锐洞察，意识到忠诚之作为束囿政治行为的伦理规范，必为政治控驭者完全拒斥。因而，试图对忠诚的双蕴含作一调整:强化以前处于替补和从属状态的政治内涵，相对削弱其强烈的伦理意味，以使忠诚可以外化为现实可操作的政治程序。^[5]在儒家“尊尊”“亲亲”引导下的忠诚，演化为个人的忠诚，这种政治忠诚表现为对君主的忠诚，并在忠君思想下实现封建王朝的高度统一。这样，通过儒家子弟的薪火相传，以五伦为基础的社会关系模式最终实现了“以政治控制达到伦理教化和社会治理的双重目的”^[6]。

在现代汉语里，忠诚是指对国家、人民、事业、领导、朋友等的尽心尽力。从这个定义上看，忠诚的对象包括三种类型:一是抽象意义上的国家和人民；二是事业；三是具体的人，如领导、朋友等。所谓的忠诚，就是指道德主体对道德客体理性选择的基础上形成的、对归属对象稳定的情感态度和持久的责任行为，是人与人之间、人与社会之间的基本伦理规范。^[7]在道德情感上表现为热忱，以及由此而包含的义务感、责任感和正义感，在道德意志上则表现为刚毅、坚定，以及由此所包含的顽强性、果敢性、独创性和自制力等系列要求，在道德信念上则表现为尊严，以及由此而包含的自爱心、自尊心和自信心等。

而西方哲学中有关“忠诚”这一概念的理性准则，要属1908年哈佛大学乔西亚·罗伊斯教授出版的《忠的哲学》一书。他指出，忠诚有一个等级体系，也分档次类别。处在底层的是对个体的忠诚，而后是对团体的忠诚，位于顶端的是对于一系列价值和原则的全身心奉献。他还认为忠诚本身不能以好坏来评论，可以而且应该加以判断的是人们所忠于的原则，正是依据对这些原则的忠诚程度，人们才能断定是否以及何时应该中止对个人或者团体的效忠。^[8]

对忠诚的理解，可以从不同的角度进行剖析:一是忠诚的对象，忠诚可能是私人关系，如同学之间、长幼之间；可能是公务关系，如上下级之间；可能某种理想信念与终极目标，如政治理想、宗教信仰。二是忠诚的表达，任何一种情感都可能通过一定的语言、行为表达出来，使人通过外在的行为观察到内在的心理，进而对忠诚与否进行判断。由此，可以根据一定标准对忠诚进行判断:一是是否拥有共同的目标和价值观；二是是否渴望成为共同组织群体中的一分子，并以此为荣；三是是否愿意为组织付出更多努力与感情，即使在组织面临困难时也能不离不弃，共渡难关。

（二）义务的内涵

在已发现的人类古代文明典籍中，最早出现“义务”一词的是公元前20世纪两河流域的伊新国的写在泥板上的《国王李必特·伊丝达法典》。该法典第17条规定:“倘自由民责成其他自由民以其所不知之事，责其他自由民可以不履行义务，而此自由民应自行担负其所责任他人之事的义务。”^[9]此后，两河流域国家先后出现的各法典，都频繁地使用“义务”一词。其中，公元前18世纪的《汉莫拉比法典》对“义务”一词的使用较有代表性。该法典中对“义务”和“债务”已作明确区分，并用不同的词来表示。该法典第38条规定:“黑都、巴衣鲁或纳贡人不得以其所负债务有关的田园房屋遗赠其妻女，亦不得以之抵偿债务。”^[10]

在中国古代文献里，“义务”最早出现在汉朝。徐干《中论·贵验》有语:“言朋友之义务，在切真以升于善道也。”作为一种伦理和法律要求的义务，自春秋战国以来一直是以“义”这个概念来表达的，它一方面表意个人对社会和他人应尽的职责，另一方面表明道德或法律规范体系对人的行为要求。诸如:“君子之与天下也，无适也，无莫也，以之与比。”（《论语·里仁》）“德之不修，学之不讲，闻义不能徙，不善不能改，是吾忧也。”（《论语·述而》）“义者，正也。何以知义为正也，天下有义则治，无义则乱，我以此知义之为正也。”（《墨子·天志下》）只是到了清末时期，才有了“义务”这一明确的概念。据考证，在中国思想史上，首次从理论上论述“义务”的，当属梁启超。^[11]他在《新民说》中专辟“论义务思想”一节，提倡“天赋义务论”。随着清末修律，中国人通过日本人的书籍研究西洋法律，“义务”一词才既作为道德用语，又作为法律用语出现。在现代和法律生活中，因为权利对义务的前提性和主导性，几乎所有法学家都是先阐释权利，然后附带地界说义务，或者干脆把义务概念隐含在权利概念之下。^[12]在以权利为本位的配置权利与义务的结构中，法律义务被表示为适应权利主张而作出或抑制一定行为的约束手段。

从伦理学角度最先提出并使用“义务”概念的应属古希腊人。中国古代文献中的“义”一直是道德意义上的使用。自古希腊哲学家德谟克利特将义务纳入伦理学研究视野之后，“义务”一直是伦理学研究的重要范畴之一。^[13]如果说古希腊人主要是从伦理学意义上使用“义务”一词并对后世产生影响的话，古罗马人则主要从法律的意义上使用“义务”一词，古代拉丁语中表示“义务”的至少有两个词:debitum和obligatio。前者主要表示与债权人的权利相对应的义务，后来演化为债务；后者主要指一种约束，即保证履行义务的法律约束，后来人们也使用其表示负债人的义务，有事还指债权人享有的权利。^[14]总之，义务是相对于权利而存在的一个术语。为了适应权利而存在的必要性义务，是为了保证人类社会共同的秩序，这种必要性的义务，引导着个体在一定的行为中，必须履行作为“上帝选民”应尽的道德义务，实现人类的集体理性。禁止性的义务就是要求道德主体必须理性地约束自身行为，符合人类共同的善。前者往往是自然义务，力图建立道德秩序；后者更多地表现为法定义务，力图建立法律秩序。

作为伦理学的基本范畴，义务是一种以向特定个人提出道德要求的形式反映出来的。换句话说，把同等的归之于所有人的那个道德要求变为这个具体人的、根据他此刻所处的状况和形势而提出的个人任务。如果道德要求反映的是社会对他的某些成员的关系，那么义务就是反映个人对社会的关系。个人在这里表现为对社会积极承担一定的道德责任的人（主体），他认识到这些责任并在自己的活动中加以实现。义务范畴同其他一些说明个人道德活动的概念有紧密的联系，如责任、自我意识、良心、动机等。^[15]

不同学科对义务有不同的定义，一般可以认为，义务就是在特定的社会关系中必须承担的某种行为或责任。

（三）公务员忠诚义务

在马克思主义看来，国家的产生既是阶级统治的需要，也是社会管理的需要，于是，国家具有两种主要职能:对内进行阶级统治和社会公共事务管理；对外抵御侵略和维护国家独立与主权。无论国家哪种职能的实现，都需要组建相应的职能机构以及专门的人员。在国家、公民、专门管理人员之间的相互关系是:公民将自己的一定权利让渡给一个公共组织而形成了国家，国家将社会管理的职能委托给一定的组织和专门的工作人员。国家组建的公共组织的主要形式是政府，政府中的专门管理人员主要是公务员，由他们来从事具体的日常管理工作。马克思、恩格斯进一步解释说:“作为确定的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那是无所谓的。这个任务是由你的需要及其与现存世界的联系而产生的。”^[16]作为一种职业，公务员身上呈现出双重的义务与责任:对政府忠诚、对人民忠诚。美国学者约翰·加尔布雷思提出的“双峰对称”理论说明了科层制官僚结构中公务员在实现行政效率、组织目标中的角色。他认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”^[17]。一个组织首先必须赢得内部的服从，行政人员内在地服从官僚制的权力运行方式，严格遵循自上而下的命令—服从的权力单向运行，才能保证行政效率，才能实现行政组织预设的目标，行政组织才能保证自身在权力体系中存在的合法性。可见，公务员的忠诚是行政权力运行的内核，官僚个体对上级的服从是一个组织得以有效运转的前提。传统的儒家思想也将忠诚分解为伦理性忠诚和政治性忠诚，使得儒家忠诚理论在传统和现实不同视角得以延续与发展，从而为我国构建当代公务员忠诚义务理论提供了文化基础。(www.chuimin.cn)

公务员是代表国家从事社会公共事务管理、行使国家行政权力、履行国家公务的人员，公务员的义务就是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作为的约束和限制。忠诚义务是公务员义务的总称，是指公务员基于特定身份，对个人、组织和公共权力的认识必须形成意识及其相应的行为。因为行政权力具有强制性，为了防止行政权力的滥用，对行政权力的法律限制必须通过行政权力的执行主体——公务员的行为进行必要的限制与约束，保证其忠实地执行国家的法律，保护行政相对人的合法权益，限制的方式就是规定了公务员的义务。公务员的忠诚首先是“大忠诚”，是对党和国家的忠诚，然后才有对上级、地区和部门的“小忠诚”。而且，在行政行为过程中，面临两种忠诚冲突选择时，“大忠诚”与“小忠诚”之间的主次关系是非常清晰的，即首先维护“大忠诚”。

在公民的法律权利与法律义务的关系上，从存在的状态看，权利与义务是主从关系，权利为主，义务为从；从内容结构上看，两者是对立统一关系；从运作功能上看，两者具有互补性关系。^[18]即权利是第一性的，义务是第二性的，两者是相互依存、互相促进的。在法律条文里，一般都是先规定权利性的内容，再规定义务性的内容。这样规定的法理基础是“天赋人权说”。该学说认为，人权是作为一个人的基本权利，只要作为一个人，就享有相应的权利，这是与生俱来的，是无条件的。因为有了权利才产生相应的义务。而公务员的身份不是与生俱来的，而是后来在具备一定条件之下才得到的身份，即具备特定条件、能履行特定的义务的公民才可能成为公务员。从法律制定技术上看，对于公务员而言，义务是先定的，权利是第二性的。如《中华人民共和国公务员法》（后文中简称《公务员法》）^[19]第十二条规定:“公务员应当履行下列义务:（一）模范遵守宪法和法律；（二）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（三）全心全意为人民服务，接受人民监督；（四）维护国家的安全、荣誉和利益；（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（六）保守国家秘密和工作秘密；（七）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（八）清正廉洁，公道正派；（九）法律规定的其他义务。”第十三条规定:“公务员享有下列权利:（一）获得履行职责应当具有的工作条件；（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（四）参加培训；（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（六）提出申诉和控告；（七）申请辞职；（八）法律规定的其他权利。”又如1959年通过的《法国公务员总章程》也有同样的表述，该法第8—11条规定的是公务员的义务，第12 —14条规定了公务员的权利。

公民的义务可以是法律义务，也可以是非法律义务（道德的、自然的、宗教的或其他的）。^[20]有些禁止规定既是法律的，也是非法律的，如不得欺骗、信赖保护、行政良知、行政规律等。但并不是所有的道德的或自然的义务同时又都是法律的义务，如不要忘恩负义或者要善待他人就不是这种情况。公务员的义务也可以划分为法律义务和非法律义务。公务员的法律义务要求定义清晰、外延明确、可理解、可执行，如遵守宪法和法律、维护国家的安全、荣誉和利益、保守国家秘密和工作秘密等。公务员的非法律义务就是公民的基本要求。在《公务员法》里，出现了许多既是法律义务又是非法律义务的规定，如模范遵守、勤勉尽责、全心全意为人民服务、恪守职业道德、模范遵守社会公德等。像“勤勉尽责”“模范遵守”“全心全意”“公道正派”这类术语，因为其概念的模糊性，法律条文很难对其作出精确的定义，司法实践中也很难对其进行法律评价，往往出现在道德法则中，作为一个人道德自律的法则，也唯有道德法则才能对什么是“勤勉尽责”“模范遵守”“全心全意”“公道正派”作出判断，确保法律义务的实现。

公务员的忠诚义务有积极义务和消极义务之分。积极义务要求公务员必须通过主动作为，履行忠诚职责。消极义务要求公务员不得作为，避免出现违背公务员义务行为的或后果的发生。

公务员忠诚义务的内容根据时间、地点、环境及特定的法律制度的不同有很大的差别。法律的发展趋势表明，无论是对立法还是行政实践都在扩大法律义务的范围。如“模范遵守法律”，不仅仅要求公务员在执行公务中要严格按照法定的权限、程序行使职权，还要求公务员在私行为中也要带头遵守法律规定。“全心全意为人民服务”不仅仅表现在履行职责过程中，即使是非职务行为，也要考虑自己特定的身份，不得作出有悖于公务员身份的行为。“公道正派”则涵盖了公务员的所有行为。

公务员忠诚义务产生于公务员对个人、组织和公共权力等要素所持的一种价值观，是公务员在履行公共职能过程中形成的理性的自我选择。公务员忠诚义务表现出以下三个特征。

1.从公务员忠诚义务的对象上看，忠诚义务具有公共性

所谓公共的，即是“非私人的”“非个人的”。更进一步考虑这一区别的内在含义，又可以将这些词汇的含义扩张为，比个人更大范围的、个人之间共通的、超越个人的全体所具有的、不限定于某特定个人的、公开或者开放的、非特定的个人可以进入的等各种含义。公共性是与公共权力、公共利益相关的，如公共行政、公共管理、公共意志、公共事务等。可见，公共性是特定范围内、特定对象、环境、结果将具体的个人（主体）联系起来具有普遍性、不确定性和意识交互性的社会关系。^[21]

义务是相对于权利而言的，公务员忠诚义务的对象，必定是义务相对的权利主体。具有公共权力性质的主体就是国家及其工作人员，国家的权力属于人民，人民是国家权力的主体，人民行使国家权力的主要方式是通过代议制机构制定国家的法律政策。于是，公共权力的主体可以替换为国家的法律、政策和国家机构及其工作人员。在公务员法律关系中，义务主体是公务员，权利主体就是为国家的法律、政策和国家机构及其工作人员。忠诚义务的公共性的双重性决定了忠诚对象的双重性。在对内的关系上，公务员必须忠诚于国家机构及其工作人员，国家机构是由具体的工作人员来主持的，对国家机构的忠诚最终可以演化对公务员上级的忠诚，服从并执行上级的指令。在对外关系上，公务员必须忠诚于公民意志表现形式的国家法律。

2.从公务员忠诚义务的运作方式上看，忠诚义务体现了自愿性

“行政忠诚强烈表达首先是一种情感，而不是理性。”^[22]情感指一个人在行动、活动过程中出现的由某一事物所引起的主观体念。它反映了该事物与个人的心理倾向（期望的目标、需要及态度意向等）的关系。一个人当前所面临的事物，乃是影响个人行为的情境，常常与自己已有的心理状态发生关系。情感的表现是伴随着每个人的立场、观点和生活经历而转移的。公务员忠诚所表现的情感是一种美德，这种美德的形成，是因为其加入公务员这个特殊的职业群体，在强烈的职业道德、纪律规范的理性熏陶下，通过长期的职务行为所形成和表现出来的心理反应。

行政官僚制度把行政人员视为行政机器中的一个齿轮，超越个人理性、按部就班地运转。公务员忠诚义务超越了工具理性，获得了实质的情感内容，由忠诚义务演化为行政责任伦理。韦伯认为，道德不应当被视为达到其他目的的手段，在他看来，康德的道义论伦理观（自律型、责任论）在任何情况下都不能作为“招之即停的出租车”。如果可以如此应人之需随意服务于其他目的，那么也就没有什么道德原则可言了。在道义论看来，道德行为的价值，既不在于它可能带来好的后果，也不因为它所抱有的目的实现，而只是因为它本身是善的。抉择对象是“世界观终极立场”，而非“当下立场”。韦伯认为，一个人的每一种具体的“当下立场”都必须是从他所持守的世界观方面的“终极立场”推论而来，这也是理性诚实的一个重要内容，即“一贯性”。用韦伯十分形象的比喻来说就是:“你将侍奉这个神，如果你决定赞成这一立场，你必得罪所有其他的神。”而把道德视为可以随意变动的“方便措施”的例子之所以是卑鄙的，正是因为这些行为者甚至缺乏最基本的对自己的诚实。^[23]

可见，在韦伯看来，公务员的忠诚义务是设置公务员职位的目的，而不是实现公务员职位设置的手段。公务员的忠诚义务是从事这一职业的人员自愿的、内生的，它的形成经历了认识—情感—行为—责任的循环往复的、逐渐强化的过程。当然，这个自愿形成过程离不开有关公务员法律、法规中强制性规范的作用，公务员的忠诚义务在强制性的潜在作用下，经历了从理性到自觉、从强制到自愿的转化，进而成为公务员在执行职务行为中自然而然的心理状态。

3.从公务员忠诚义务存在的形式上看，忠诚义务体现了规范性

规范有模式、标准、规则、尺度之意。规范是人类通过一定的规则来约束各自的行为，从而使人类社会形成有序化的状态，规范比道德价值或理想更为具体。规范在本质上具有社会性，在社会中产生并标明社会认可或谴责何种行为。规范与人类的一切活动及社会行为的诸方面有关。规范可以由个人自愿接受或由外在的强制力保证执行。规则是人类社会历史经验的理性选择，是规范行为的依据。规则有确认性的规则、实体法的规则和程序性的规则之分。

公务员的忠诚义务实现了从伦理向政治转变之后，成为公务员群体的强制性义务。在西方各国，公务员法规定公务员行政伦理性义务的主要内容很多是行政程序法中所规定的原则、制度，如告知、时效、回避等具体规定。可见，忠诚义务无非是把法律规定中的原则、制度具体化，弥补原则制度的抽象性，忠诚义务的规范性是无可非议的。通过规范形式强化忠诚义务是各国公共行政管理的趋势，使忠诚行为具备一定的标准，为违背忠诚义务的行为追究责任提供依据。从法律规范的特征来看，公务员忠诚义务的规范性具有如下特征:

第一，公务员忠诚义务的规范性，是指忠诚义务是一套规则体系，具有概括性，不针对具体的人和事，可以被反复使用。它调整公务员与行政机关、公务员相互之间、公务员与社会公众之间的关系，包括常见的公务员在行政机关内部关系和公务员行使职权的所发生的外部关系两种基本类型，还包括公务员的私人行为、言语、心理活动等。私人行为如公务员的穿着打扮、出入场所等，言语如发表与政府正式表态相悖的言论以及未经同意对某些事件公开个人的看法，心理活动如要求公务员热爱国家、热爱本职工作等。

第二，公务员忠诚义务的规范性，是指公务员忠诚义务是由国家制定或行政机关内部规定的。如《公务员法》第十二条规定了公务员的基本义务，这是国家制定的法律中确认的公务员忠诚义务。公务员的上下班制度、评价制度、处理日常事务的制度等单位内部规定中也确认了公务员的忠诚义务，有些规范性的内容是来自行政习惯。

第三，公务员忠诚义务是由强制力来保证实施的。对于公务员的违法行为，国家法律中规定了相应的刑事责任、行政责任等惩戒规则。对于违反内部管理制度的，单位内部制度中也有相应的纪律处分条款。