政府组织适度规模研究成果

（三）完善政府组织适度规模的约束机制

在维护政府组织适度规模问题上，有效的约束机制之一是对政府组织规模增长进行立法约束，而公共选择理论的具体建议是：“首先，立宪制度的结构分为宪法和普通法两部分，前者规范政府的组织结构和行为方式，确定个人活动和政府活动之间的相关环境，对政府活动实行外部限制。后者规范社会成员之间的社会关系格局。其次，对政府的征税权力进行严格的界定和限制，政府为提供社会必需的公共物品而具有征税的权力是必要的，但是通过发行公债或制造通货扩张等方式来弥补财政赤字则是违宪的攫取。最后，宪法中应当包含有若干约束政府财政规模的具体规定，等等。”^[34]这些具体建议的目的在于从根本上消除由政府组织规模过度增长所带来的财政赤字、官僚主义及政治腐败等政府组织行为弊病。

1．完善编制立法约束机制，控制政府组织机构和公务人员数量

政府组织结构及其公务人员数量是影响政府组织规模的重要诱因，政府组织结构及其公务人员数量越多，意味着政府组织规模越大；反之，政府组织结构及其公务人员数量越少，则政府组织规模越小。

一方面，政府组织结构数量与组织层级和管理幅度之间存在着紧密关系。组织层级是组织纵向的结构等级层次，管理幅度是组织横向的管理控制跨度。政府组织中的管理幅度与组织层级之间的关系具有一定的规律性：在政府组织规模一定的情况下，较大的管理幅度意味着较少的层级，较小的管理幅度意味着较多的层级。一般情况下，层级越多，信息沟通就越迟缓，信息失真的可能性越大；管理幅度越宽，协调越困难，以致官僚机构扩张，行政效率低下。另一方面，随着政府组织机构数量的增减变化，必然会引起政府组织公务人员数量的增减变化。政府组织编制作为核定政府组织机构及其公务人员数量规模和职位数目配置的有效手段，直接关系并进一步反映着政府组织规模的大小，立法则是保证政府组织实现编制管理工作科学化、规范化的关键环节。日本在这方面的经验与成就比较突出，其主要措施都是经过立法而形成的，并制定了《总动员法》，以及将局级机构控制在128个的加一减一的有关法律规定，将政府组织机构与公务人员完全置于强大的法律约束之中，为实现政府组织适度规模奠定了坚实的法律基础。

客观地看，我国政府组织机构的数量是比较庞大的。从国务院组成部门来看，1949年新中国成立时，政务院由35个工作部门组成，1955—1956年第一次机构改革后，国务院共有81个工作单位，1964年底，国务院进行第二次机构大调整时，设77个工作部门。改革开放后经过三次大的机构改革，国务院工作部门从1981年历史最高峰的100个减少到1998年的29个。但是金字塔式的行政组织体制，决定了我国政府规模庞大的基础在基层，我国目前地级区划数为332个、县级区划数为2860个、乡（镇）政府为39199个。全国省级党政机关厅局级机构的常设机构多达2100多个。在地级政府和县级政府乃至乡（镇）政府，其政府机构也严格按照上下对口原则设置，这样使得基层的政府组织机构数量更多。

当前，世界上许多发达的资本主义国家，为了保证政府组织规模的适度变化，都制定了比较完善的政府组织机构及其人员编制的法律、法规体系。我国立法机关也制定了一些规范政府组织机构及其人员编制的法律、法规，但是，总体上看来，我国有关政府组织机构设置及其人员编制的法律、法规仍存在着明显的缺陷，主要体现在：过于简约和原则，只强调了政府组织编制的基本原则和编制过程的操作导向，而对于至关重要的编制程序没有做出具体规定，以致使得编制的基本原则和操作导向弹性有余，刚性不足，政府组织规模扩张就有可能随时发生。因此，完善编制立法对于保证组织适度规模意义重大。

在我国社会主义法律体系中，政府机关编制法属于政府机关组织法的范畴，是政府机关组织法的重要组成部分。为了保持政府组织适度规模，完善编制立法约束机制的前提是完善政府组织编制立法。首先，根据我国现行政府机关编制法律、法规中存在的问题和我国政府组织机构改革的实践经验，完善国务院组织法以及地方各级政府组织法，明确规定政府组织机关的设置、编制、职权、职责、职数、人员配置以及政府组织行政活动的方法等。其次，政府组织各部门要在“定职能、定机构、定人员”政策的基础上制定部门组织法。再次，在完善政府组织编制立法时，要正确处理政府组织层级与管理幅度之间的关系。从我国四次行政改革的实践情况看，长期以来，我国政府组织机构设置方面的一个突出问题是中央与地方层级配置的不合理，地方政府组织规模从人员编制上看是中央政府规模的十多倍。因此，适当减少政府组织层次是继续深化行政改革的重要内容。为此，一方面，可以通过增加省、自治区、直辖市即省级政府组织数量来扩大中央政府管理的幅度，取消地区建制，实现四级政府管理体制，减少和规范政府厚度；另一方面，要通过减少一级政府组织机构的数量，缩小该级政府管理幅度。最后，为了保证政府组织编制法具有可操作性，完善编制立法的重点应当倾向于进一步理顺机构编制和管理体制，合理配置机构编制管理机关的职权、职责；将编制立法视为一个系统整体，进一步完善政府组织机构和编制审批的操作程序；引进科学先进的机构编制管理方法，确立机构编制管理的自我约束机制；明确规定法律责任条款，建立健全违规惩戒机制，使违法责任追究和制裁具有可操作性。对于未经法律程序随意扩张、擅自设立的政府组织机构除了勒令限期予以撤销外，还应当追究主管者和有关当事人的法律责任，以防止机构和人员数量反弹所带来的政府组织规模扩张。

2．完善财政约束机制，控制政府组织行政成本

政府组织行政成本是指政府组织在提供公共服务和公共产品的过程中投入的人力、财力和物力资源，既包括政府组织在行政过程中所发生的各种费用和开支，也包括由其行为所产生的间接性损失。政府组织行政成本可分为直接成本与间接成本。^[35]直接成本是指财政预算中的政府组织各项财政支出的总和。财政支出是政府组织为履行其职能、以财政收入为主要资金来源而发生的支出，包括各级政府组织一年内购买、使用、消费的全部产品和服务的价值以及政府支付的各项投资额和其所提供的公共产品的价值。间接成本则更多地表现为非会计成本，包括政府出于决策失误行为、“寻租”行为等产生的机会成本与社会成本。由于政府组织间接成本与政府组织管理水平、法治控制和监督的完善程度以及公务人员的职业操守、行政能力等软因素有关，很难通过量化指标加以确定，我们着重讨论政府组织直接行政成本问题。

政府组织直接行政成本反映一个国家的财政支出状况，而政府组织财政支出占GDP的比重，是评价政府组织适度规模的重要标准：政府组织财政支出占GDP的比重越大，说明政府组织规模越大；与之相反，政府组织财政支出占GDP的比重越小，则意味着政府组织规模越小。

据有关资料统计显示，自20世纪以来，随着民众对政府组织需求的增加和政府组织管理社会公共事务范围的扩大，各国政府组织财政支出占国内生产总值的比重一直呈现出上升的趋势。在西方发达资本主义国家，“从1975年至1994年，除英国和美国上升幅度极小外，澳大利亚、加拿大、法国、日本等国家增幅在22﹒6%～29﹒6%之间。90年代中期澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国、美国财政支出占GDP比重分别为38%、48%、55%、35%、43%、34%”^[36]。与西方各国相比，中国政府组织财政支出占GDP的比重不仅不高，而且呈现出连续下降的趋势。根据2002年《中国统计年鉴》公布的统计资料显示，1978年、1980年、1985年、1990年、1994年、1999年、2001年，我国财政支出分别是1122﹒09亿元、1228﹒83亿元、2004﹒25亿元、3083﹒59亿元、5792﹒62亿元、13187﹒67亿元、18902﹒58亿元，占GDP的比重分别为31%、27﹒2%、22﹒4%、16﹒6%、12﹒4%、16﹒1%、19﹒7%。而政府组织所支出的管理费用分别是52﹒90亿元、75﹒53亿元、171﹒06亿元、414﹒56亿元、847﹒68亿元、2020﹒60亿元、3512﹒49亿元，占财政支出比重分别为4﹒7%、6﹒1%、8﹒5%、13﹒4%、14﹒6%、15﹒3%、18﹒6%。可以说，上述指标的下降是伴随着我国经济实力逐步增强，GDP总量不断增加出现的。

从上述数字可以看出，从1978年至2001年间，我国政府财政支出总额一直呈现出连续增长的势态，大致增长了14倍，这意味着政府组织绝对规模也扩张了14倍。近年来，中国政府组织规模仍存在着扩大的趋势，主要表现在财政开支内部的“行政管理费”这个结构性指标上。“1978年行政管理费支出为52﹒90亿元，2001年达到了3512﹒49亿元，增长了66倍，是各类财政支出费用中增长速度最快的一类。”^[37]

由于我国GDP的增长速度快于财政支出的增长速度，从而导致了行政组织财政支出与GDP的比重呈现出了下降的趋势。但是，财政支出占GDP比重的减小并不意味着我国财政支出总量的下降，更遑论在中国政府组织的财政收入体系中，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入和非预算收入，而后两者根本无法用具体的数字予以统计。经济合作与发展组织（OECD）也认为：“中国官方公布的支出额仅反映了实际政府总支出的3／4。预算外支出、社会保障支出以及中央政府为地方项目融资所发行的国债并没有包括在官方预算内。尽管中国政府最近实施了一些改革措施，政府中仍然存在着过量的预算外和制度外收支行为，这增加了编制预算和控制公共支出的可靠性和透明度。或有负债已成为游离于正式预算支出以外的主要部分，将对政府支出的可控性构成最大威胁。”为此，为了提高我国公共开支的透明度和有效性，经济合作与发展组织建议：“第一，继续进行将制度外支出纳入正式预算的改革，使全部支出都能受到更严格的预算编制、执行和问责约束；第二，参考国际通行做法，按功能原则改革支出核算体系，以提高公共支出的透明度，从而能明确地决定和评估用于重要的社会、发展和战略性需求领域的支出；第三，明确各级政府部门的支出责任，并确保相应的配套资金；第四，通过更加统一的评估指标和更加市场化的政府采购方式来提高政府支出的效率。”^[38]

我国的财政体制经历了从计划经济体制下无所不在的大财政向适应市场经济要求的公共财政体制转变的过渡期。公共支出结构如何优化、预算编制的合理性如何提高、税收制度如何设计，都是尚未解决的实际问题。与计划经济条件下的“生产建设性财政”有所不同，公共财政以满足社会公共需要为基本着眼点。不但财政收入要来自社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额所带来的成本和效益，最终要以社会成员的福祉为目标。因此，必须加强公共财政管理，完善政府组织规模的财政约束机制，实现公共财政约束的法治化。^[39]

第一，强化预算约束，实现预算法治化。公共支出作为公共财政的有机组成部分，伴随着公共财政的产生和发展而产生、发展。从根源性上讲，公共财政产生于矫治和弥补“市场失灵”，由政府组织提供公共产品和公共服务以满足社会公共需求。而公共支出管理的实质是要根据市场经济的要求，遵循国家有关法律、法规和政策，进而对政府组织公共支出行为依法进行规范和监督，并为政府组织履行职能提供充分而必要的财力保障。

政府预算即政府的基本收支计划，包括对所需资源和可用资源的预计，在众多的支出项目之间权衡，从而说明未来的需要。政府预算要经过国家权力机关的审批才能生效，因而它又是政府的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。进一步讲，政府预算不仅是政府组织的年度财政收支计划，而且是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。通过政府组织预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府组织的收支行为从头到尾处于立法机关和社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支，即从政府收费、征收税收、借债到政府安排支出、支出管理所采取的各种制度等预算管理现象和理论都将受到公众、公共部门、政府官员、政策制定者的关注。所以，为了使政府组织活动不偏离“公共”的轨道、确保其符合市场的根本利益，政府组织预算作为公共财政运行的载体以及市场规范和制约政府财政行为的基本途径，应具备责任制、透明度、可预见性和参与性四个主要要素。^[40]

然而，长期以来，中国政府组织预算约束之所以疲于奔命的根本缘由在于：现实运作中的国家预算只是政府组织的财政收支计划，而非法律、法规以及规章制度。财政收支计划与法律、法规的根本不同在于计划对于政府组织行为几乎没有基于实事求是的法律、法规约束力，随意更改计划是政府组织“家常便饭”的现象；而法律、法规对政府组织行为是一种绝对刚性的硬约束，不管是政府组织还是公民个人都需要遵守法律、法规。即是说，只有政府组织预算真正成为法律、法规，才有可能规范政府组织的收支行为以及使得各级政府组织不能随意突破预算平衡原则的约束。

第二，将所有政府组织的收支真正纳入预算管理。所有的政府收支完全归口由财政税务部门管理，即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府组织职能部门收取，也是一种在“收支两条线”前提下的“代收”、“代征”行为。其好处在于可以切断各个政府组织职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，避免“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的滋生。首先，这意味着在相关立法机关的立法过程中需要明确予以规定：政府组织绝对不能随意设置任何形式及其任何意义上的“隐藏资金”；其次，要严格执行“收支两条线”，这是由于政府组织财政收入与支出的分离，可以有效监控政府组织的财政收入与支出状况；再次，政府组织在执行公务过程中因营利性组织以及公民个人违反有关法律、法规而受到的行政处罚费用应当全部上缴国家财政，而且要严禁以各种形式、途径予以返还；最后，为了保证政府组织公共财政的公开性，杜绝政府组织部门利益的最大化，政府组织的各种行政经费应当统一由政府组织财政纳入预算予以保障，而且要实行国库集中支付。

第三，进一步维护税法的严肃性。税收是国家财政的主要来源，在国家财政收入的所有来源（包括政府收费和发行以政府组织信誉为担保的公债收入）中，据基本估计，税收收入将达到90%以上。由此可见，进一步维护国家税法的严肃性，将对监控政府组织财政收支的透明性、权威性具有非常重要的意义。公共选择理论也认为，官僚效用在很大程度上取决于预算拨款，而预算拨款又直接来源于税收规模，所以通过加强税收管理，确定政府组织如何取得税收收入，进而加强对税收和预算拨款的约束，制约政府组织经济权力，可以有效地遏制政府组织规模的扩张。

长期以来，我国政府行政费用支出迅速增长，公务人员和政府组织机构有增无减，这些都与外部财政约束软化有密切关系。政府既收钱，又花钱，作为收钱者，多多益善；作为花钱者，不受约束，这就为人员、机构的扩张提供了充足的财力支持。为此，需要进一步做到：首先，税务部门要严格依法征税，并按照国家税法所规定的税目、税率、税基以及课税对象来进行税费征收；其次，各级政府组织部门必须依据法律、法规之规定进行收费；最后，为了遏制当前政府组织在收费方面所呈现出来的“三乱”诟病，就需要在相关的法律、法规框架内明确各种合理收费的征收标准、程序及其管理办法，并需要通过符合法律、法规所规定的程序约束财政分配。

第四，强化财政监督，使得政府组织置于市场的有效约束下。“市场经济的本质和效率在于尊重私人主体的选择行为，财政行为也不例外。财政与市场相伴相生、分工合作，共同实现效率、公平、稳定的统一。但是，市场是基础性的，财政要受到市场的约束，从经济的角度分析，市场对财政的约束主要体现在财政收入和财政支出上；从管理的角度分析，市场对财政的约束主要体现在财政管理的法制化上。”^[41]为此，首先，特别需要加强权力机关和政府组织审计部门的财政监督职能，使得政府组织的收支行为能够符合广大公民的需求；其次，为了强化政府组织公共财政的效率约束，需要构建独立于政府组织的财政支出绩效评价体系；再次，政府组织财政行政执法行为必须做到行为规范、程序合法、内容适当，财政法律制度得到全面、准确的实施；最后，健全财政执法监督制度、体系和机制，以保证政府组织的财政违法行为得到及时纠偏和制裁，也使得违法行为有关责任人的过错责任得到追究，从而使国家财政秩序和权威得到进一步维护。

3．完善竞争激励机制，提高行政效率

政府组织规模的过度扩张与政府组织行政效率低下是互为因果的：一方面，政府组织规模越是扩张，帕金森定律所发挥的作用就越大，机构重叠、人浮于事的现象也就越严重，政府组织行政效率也就越来越低；另一方面，行政效率越低，政府组织增加其内部机构和公务人员数量的欲望就越强，必然会引起政府组织规模的进一步扩张。因此，建立有效的激励竞争机制，以此来打破长久以来的行政垄断现象，是提高政府组织行政效率，防止政府组织规模过度扩张的重要举措。

首先，利用市场和社会力量使部分公共物品和公共服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府组织独家垄断的状况。具体形式有：采取以私补公的方法，积极鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府组织包办的公共事务，如民办教育、社区管理、养老保险以及房屋开发等；通过与企业等营利性组织以及“第三部门”签订委托代理合同的形式，把原来由政府组织所承担的公共服务业务授权企业等营利性组织以及“第三部门”来承担，政府组织只负责监督合同的履行并支付一定的费用；下放政府组织的执行权力，把庞大的政府组织公共部门分解为若干相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给基层政府组织机构。实践证明，在当今迅速变化的市场环境中，企业等营利性组织和“第三部门”正在快速地抢占着公共部门的市场份额，政府组织应该学会如何竞争，否则，其“顾客”必将被企业等营利性组织和“第三部门”所挤占。

其次，在政府组织内部引入竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府组织的服务质量，提高政府组织的行政效率。基本措施主要有：实施分权化管理；培育以能力为特征的行政文化；在公务人员管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度；提高政府组织公务人员的职业成本和职业风险，消除行政权力的经济值与公务人员获取非法收入的可能性，建立健全各种责任追究机制；实行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督；等等。

【注释】

[1]参见竹立家：《政府的大小》，载《中国行政管理》，2003（11），74页。

[2]参见茅以星：《政府的规模多大算正好》，载《中国改革》，2005（2），10页。

[3]参见毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，78～79页，上海，上海三联书店，2000。

[4]参见刘博逸：《政府规模适度化的评价标准》，载《湘潭大学社会科学学报》，2000，1（2），18～19页。

[5]苑晓杰、许秀梅：《政府规模适度性探析：一个治理的视角》，载《云南行政学院学报》，2004（2），55～56页。

[6]高尚全：《深化政府改革是贯彻科学发展观的关键》，载《新华文摘》，2005（5），25页。

[7]唐克军：《公正：公共行政的基本理念》，载《中国行政管理》，2003（8），1页。

[8]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，12页。(www.chuimin.cn)

[9]李文良：《中国政府职能转变问题报告：问题、现状、挑战、对策》，107～108页，北京，中国发展出版社，2003。

[10]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，25页。

[11]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，95页。

[12]戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《政府改革手册：战略与工具》，20页，北京，中国人民大学出版社，2004。

[13]温家宝：《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》，载《人民日报》，200403 01。

[14]徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，载《学习与探索》，2005（4）。

[15]阎世平：《制度视野中的组织文化》，129～144页，北京，中国时代经济出版社，2003。

[16]戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，540～541页，北京，中国人民大学出版社，2002。

[17]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，4页，北京，中国财政经济出版社，1997。

[18]青木昌彦：《政府在东亚经济发展中的作用》，2页，北京，中国人事出版社，1999。

[19]世界银行：《2002年世界发展报告：建立市场体制》，17页，北京，中国财政经济出版社，2002。

[20]参见金太军：《政府职能梳理与重构》，8页，广州，广东人民出版社，2002。

[21]弗朗索瓦·格扎维尔·梅里安：《治理问题与现代福利国家》，载《国际社会科学杂志》（中文版），1999（6），60页。

[22]博登海默：《法哲学——法哲学及其方法》，347页，北京，华夏出版社，1987。

[23]孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），154页，北京，商务印书馆，1982。

[24]Dennis C﹒Mueller﹒Public Choice2．Cambridge University Press，1989，pp﹒12．

[25]阿特金森、斯蒂格里茨：《公共经济学》，34页，上海，上海三联书店，1994。

[26]徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，418页，北京，中国经济出版社，2004。

[27]参见陈康团：《政府行政能力与政府财力资源问题研究》，载《中国行政管理》，2000（8），56页。

[28]参见徐颂陶、徐理明主编：《走向卓越的中国公共行政》，234页，北京，中国人事出版社，1996。

[29]谭橘华：《论合理政府规模与政府行政成本》，载《湖湘论坛》，2005（2），58页。

[30]马拴友：《政府规模与经济增长》，载《世界经济》，2000（11），64页。

[31]朱光磊、张东波：《中国政府官员规模问题研究》，载《政治学研究》，2003（3），98页。

[32]杨宜勇：《公平与效率》，198页，北京，今日中国出版社，1997。

[33]参见张雅林：《适度政府规模与我国行政机构改革选择》，载《经济社会体制比较》，2001（3），104～105页。

[34]布坎南：《自由、市场与国家》，22～23页。

[35]参见福建省社会科学界联合会全面建设小康社会研究中心课题组：《政府成本控制与全面建设小康社会》，载《东南学术》，2004（2），6页。

[36]李锋：《转型：政府规模与机构改革》，载《理论月刊》，2003（2）。

[37]参见梅继霞：《论政府规模的扩张与限制》，载《行政论坛》，2005（1），6页。

[38]经济合作与发展组织：《世界经济中的中国：中国公共支出面临的挑战》，概要部分，北京，清华大学出版社，2006。

[39]参见冯海波：《财政约束软化：表现、后果及治理》，载《中央财经大学学报》，2005（7），39～40页。

[40]参见洪向东：《预算法制化是公共支出管理的根本途径》，载《云南财经大学学报》，2000，21（2），55页。

[41]吴仲斌、马怀军：《论市场对财政的约束》，载《山西财经大学学报》，2003，25（6），95页。