政府组织职能适度规模研究成果

（二）准确定位政府组织职能

政府组织是一个静态组织结构和动态组织活动过程的有机系统。职能目标、机构设置、权责体系、人员队伍、规章制度、激励机制及组织文化等是构成政府组织有机体的基本要素。然而，在政府组织系统的内部诸多要素中，政府组织的职能目标为其活动确立了愿景，指明了方向，并为评价组织活动的效果提供了基本尺度。可以说，职能问题既是政府组织存在的前提和基础，也是政府组织存在的根本价值之所在。倘若一个政府组织没有明确的目标，即无法说清其职能状况，或者其职能定位不准确，甚至在某些情况下发生矛盾和冲突，该政府组织就不可能取得良好的行政绩效。正如戴维·奥斯本等所说，“机构只是政府组织的外在形态，而职能目标、权力结构、激励机制、责任机制及组织文化才是构成这一有机体的DNA（即决定有机体的性质和状态的编码指令）”^[16]。职能集中反映了政府组织在一定时期内对社会所承担的职责和负有功能的多少，也就是政府组织应该做什么，不应该做什么。早在1997年，世界银行就曾列举了政府组织确保社会经济发展的五项基础性工作，即“第一，建立法律基础；第二，保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；第三，投资于基本的社会服务与基础设施；第四，保护承受力差的阶层；第五，保护环境”^[17]。

当前，我国正处于全面的社会转型期，不论是政府与市场，还是政府与社会的关系都需要重新界定，而对这些关系进行界定的总原则是，放手让市场去做，社会能做好的事情，则由社会去做。这意味着政府组织应当将其职能严格限定于一定的范围之内。即是说，在市场经济条件下，政府组织要有所为，有所不为，由此才能形成政府与社会、政府与私营组织良性互动的、基于善治的社会治理结构。

1．职能结构合理化

政府组织职能总是随着经济和社会的发展而发展，围绕不同时期形势和任务的变化而变化的，但政府组织职能变迁中最多的却是社会职能。同时，政府组织职能的变革与创新也意味着政府组织公共管理权限的改变。因此，政府组织职能的转变，实际上也就是职能结构的调整或合理化。

政府组织职能结构合理化意味着政府组织要将其职能目标严格限定在一定范围之内，这一范围的外部边界便是市场和市民社会，也就是说，在市场经济条件下，政府组织应该“有所为，有所不为”，“有所不为”是指凡市场和社会能有效作用的领域，政府组织没有必要也不应该介入，彻底从那些不该管、管不了也管不好的公共事务中解脱出来；“有所为”则是指政府组织要集中力量做好市场和社会不能做、不愿意做或无法做好，但公众又必需的公关事务——经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。这是由于“在发展中国家市场制度通常是残缺的，需要政府去引导其充分发育”^[18]。

首先，服务型政府组织承担保持社会总需求与总供给的动态平衡、保证宏观经济稳定协调发展的职责。政府组织可以通过适度灵活的财政、货币政策，引导社会生产力合理布局，优化产业结构。在公共活动领域，实现从计划调节到市场调节的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变，政府组织不直接参与企业经营，微观经济决策由企业自己决定，为适应建立现代企业制度的要求，把政府组织职能的重点转到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调上来，即政府组织只为企业创造和提供良好的创业氛围与宏观经济环境。

其次，健全市场法规，建立市场规则，维护竞争秩序。为了保证市场交易的效率和公正性、透明性，在制定制度，界定产权的同时，作为“市场仲裁者”的政府组织还要通过法律、法规保护市场主体的各项权益，严厉打击各种违规竞争、破坏竞争秩序和侵犯市场主体合法权益的行为，为企业等市场主体从事商业活动创造公平、有效的竞争环境。正如世界银行在2002年的报告中所言：政府“要完善已有的制度。这需要政府通过建立一些制度，采取新的措施，提高人力资本来弥补现有的制度；改进现有的制度，放弃那些阻碍市场经济的制度；为市场经济的各主体提供互相沟通的制度。物品和服务的自由交换需要这方面的信息充分流通，无疑应该提供这方面的制度；促使市场经济充分竞争的制度。市场的本质就在于竞争，为了更好地发挥市场的作用，政府需要为市场创造充分竞争的环境”^[19]。

最后，组织和实现公共物品的供给，调节社会分配，实现社会保障。在市场经济条件下，政府组织的职能范围必须受到限制，对于具有排他性和纯属个人消费的物品可以由市场机制来决定其生产和配置过程，政府组织一般不应当予以干预，从而，政府组织可以腾出精力通过发挥其中介功能，解决“市场失灵”问题，即只有在“市场失灵”的领域，政府组织的干预才不仅合情合理，而且很有必要。具体来说，政府组织应致力于提供这些公共产品：其一是纯粹的公共物品，例如，国防、法律规范、社会秩序以及环境保护；其二是具有积极的外部性或外溢利益的公共物品，如，公共卫生、教育以及工业污染的治理等；其三是发布有关商品和服务的真实信息，依法维护消费者的合法权益；其四是根据消费者的能力和意愿，确定政府组织提供“福利”的规模。政府组织一方面要加强社会保障工作；另一方面，在保证社会基本福利的基础上，对“福利物品”的提供，要充分考虑社会的支付能力，避免“泛福利化”。

2．部分职能社会化

从宏观层面讲，政府组织职能主要包括统治职能和社会职能。在不同的历史时代和不同的环境下，尽管政府组织的职能能够维持一定的稳定性，但政府组织职能的重点、内容、强度和实现政府组织职能的方式却有所差异。这种动态性主要表现为：第一，一旦国家性质发生变化，必然引起政府组织职能的相应变化；第二，社会形势和任务发生变化，政府组织职能的主次地位也将发生相应转移；第三，随着社会环境和各种体制的改变，政府组织职能的某些具体职能发生根本性变革，这种变革较为彻底，存在着取舍、存留的抉择问题；第四，随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多彩，政府组织职能也会增加新的内容、方法和手段。^[20]在政府组织行政理念发生转变的情况下，主动地促进政府组织职能分化，而后将政府组织原先所拥有的一些职能转移给非政府组织，甚至把有些职能交由企业等营利性组织承担，而政府组织主要通过公共政策的制定和监督来向社会提供产品和公共服务，以此来保证组织适度规模不失为一条行之有效的途径。

20世纪90年代以降，非政府组织在许多西方国家经济和社会发展中所发挥的重要作用，使得人们越来越认识到非政府组织是解决“政府失灵”和“市场失灵”的“第三部门”。随着我国市场经济体制的日臻完善，社会越来越成为市场经济活动的主体力量，政府组织应当顺应这些变化潮流，破除狭隘的部门利益和本位主义倾向，调整并转变与市场经济不相吻合的部分职能，重塑政府组织与社会之间的关系，逐步还权于社会，强化社会权力和自治能力，以便集中精力发挥“掌舵”功能。这就意味着需要进一步壮大社会力量，而壮大社会力量的实质是还政于民的过程。在这个过程中，政府组织不再是公共治理的唯一权威，而是要特别强调社会力量的共同参与，而且，还要加强政府组织与非政府组织、私营组织以及与其他公众的有效合作，“有效的治理意味着国家紧缩开支，变得不那么强有力而降低姿态，国家作为一个几乎并不比其他方面重要多少的合伙者，与私营利益集团一起在网络中发挥作用”^[21]。实践证明，社会力量越壮大，政府组织规模就越容易得到限制和约束。

为此，政府组织需要进一步简政放权，积极培育和扶持以社会中介组织、自治团体、行业协会等为主体的“第三部门”，简化申请登记程序，给予“第三部门”优惠的政策支持，为其健康成长创造优质的生态环境；进一步拓宽公众参与政治的权利，以权力机关所通过的法律、法规为准则保证公众参与决策、管理、监督、选举的合法权益，促使社会、公众与政府组织进一步加强联系与合作，以实现共同营造、维护公共权威和公共秩序。只有从职能和权力上明确限定政府组织的活动边界，减少政府组织直接、微观管理职能，才能保持政府组织的适度规模。

3．权力职责规范化

国际国内的政府组织行政实践证明，行政权力设置、运行的不规范是导致政府组织规模扩大的重要因素，因此，规范政府组织职权关系，完善行政权力监督约束机制是构建政府组织适度规模的有效途径之一。

所谓行政权力，是行政组织以正式职位和对奖惩的控制为基础的要求下级服从的权力。政府组织所拥有的行政权力为其履行职能提供了强制性的力量，是其职能目标的前提。在有职无权或职大于权的状况下，政府组织职能目标便几乎难以真正实现。政府组织的行政权力包括外部的行政权力和内部的行政权力。外部的行政权力主要有纵向层次的中央政府组织对地方政府组织的行政权力、上下级行政权力，以及横向的政府组织对企业、公共事业的行政权力。内部的行政权力是指一个具体的政府组织内部对人、财、物进行计划、组织、指挥、协调和控制的行政权力。而责任体系作为强有力的约束机制，能有效防止政府组织对行政权力的滥用，可以保证政府组织的行为不偏离预期目标，同时也能够给公务人员增加各种压力。

然而，由于政府组织所享有的行政权力不仅具有相对独立性、专属性，而且具有分配性、垄断性，特别是随着现代社会“行政国家”的出现，政府组织所享有的行政自由裁量权越来越大。一方面，行政自由裁量权有利于调动政府组织管理公共事务的积极性、主动性和创造性；另一方面，宽泛的行政自由裁量权却有可能引起行政权力的异化。而“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界限的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的”^[22]。政府组织对行政权力的运用也是如此。由于政府组织所享有的行政权力极具运用潜力和使用价值，非常容易与金钱、地位、名誉等发生连带关系，因而，在现实中，许多人在选择就业时对政府组织部门趋之若鹜，往往看到的是隐藏于权力后面的实际利益。所以，规范政府组织的权力运用行为是非常必要的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”^[23]。

目前，我国社会主义法律体系虽然已经初步确立，但仍不够完善，尤其是关于规范、约束政府组织运用行政权力的法律、法规还很不成熟。例如，在政府组织行政权力的分配上，我国宪法以及地方人民政府组织法除了对中央和地方政府组织的职权作了一些原则性规定外，对二者之间的相互关系没有明确、具体的规定，对国务院各部委与地方各级政府组织各职能部门的职权关系以及权力运行方式也都没有明确、具体的规定，这必然会增加政府组织机构设置和人员编制的随意性，为政府组织机构和公务人员扩张留下了制度隐患。与此同时，在我国，中央政府组织与地方政府组织、上下级政府组织的行政权力关系体系中，虽然经过几次简政放权，但仍存在行政权力过分集中于中央政府组织和上级政府组织的现象，使地方和下级政府组织自主权不够充分，影响到地方和下级政府组织决策的科学性、合理性，阻碍了地方和下级政府组织行政效率的提高。另外，我国政府组织与企业、公共事业的行政权力关系也未真正理清，一些政府组织热衷于企业生产经营活动，使企业行为受到很大束缚，并对政府组织产生了一种长期的依赖性，甚至助长了政府组织及其公务人员的“寻租”行为，严重影响了企业乃至地区经济与社会的发展。在这种情况下，政府组织忙于具体事务，往往忽略事关方向性、全局性的大事，导致政府组织行政效率总体下降，规模不断扩大。而且，我国地方政府组织内部机构林立、职能交叉现象较为普遍，直接影响政府组织的行政效率。有些政府组织的参谋职权侵犯直线职权，对下发号施令，使直线职权与参谋职权关系混乱，甚至滋生腐败现象，参谋职权不但没有发挥辅助直线职权的作用，反而削弱了直线职权，由此降低了行政效率。为此，需要进一步规范政府组织的行政权力体系，变革和矫治上述不利于政府组织行政权力正常发挥作用的现象。(www.chuimin.cn)

首先，规范政府组织行政权力关系，关键是要处理好三种关系：第一，处理好政府组织与社会的关系。在市场经济条件下，现代政府组织所面临的问题是如何通过权力重组来实现社会赋予的责任。政府组织需要进一步下放行政权力，逐步把其内部自我服务性的机构剥离出来，转变成面向社会的自主经营、自负盈亏的经营实体。即政府组织将融合于行政权力中的产权、管理权下放给企事业单位和社会中介组织，并在政府组织机构中对行政权力进行重新划分和调整，以保证政府组织的适度规模。具体来说，政府组织应将行政权力限制在维护统治，提供公共产品和公共服务的范围之内，把社会自身能够解决好的公共事务交付给社会，使政府组织职能、职权与政府有限管理能力相一致，保证政府组织行政权力运行的畅通以及行政效率的提高。同时，社会中介组织对于政府组织部分职能的社会化，具有极其重要的基础性作用，社会中介组织可以接受政府组织委托，通过实现行业管理，贯彻执行政府组织的政策法规。第二，处理好政府组织与市场的关系。政府组织行政权力应该彻底退出属于市场的有效领域，真正实现政企分开，把主要职能放在维护市场秩序和国有资产的管理上。在资源配置方面，凡是市场能够发挥作用的地方，政府组织要坚决退出，充分发挥市场的作用；只有在市场无能为力，即“市场失灵”的境况下，政府组织才可以发挥良好作用并产生预期效果。第三，处理好政府组织之间的关系。在合理划分事权的基础上，重塑中央与地方政府组织之间的关系，做到既不简单放权又不随意收回，中央政府组织对地方政府组织拥有宏观调控权和监督权，地方政府组织则主要履行公共服务职能。在事权责一致原则的基础上，重建政府组织部门之间的关系，直线领导人员只有决策权与指挥权，参谋部门人员则只有咨询权和建议权。

其次，进一步完善行政立法，通过法律制度规范行政权力。一是要完善行政组织法律体系。通过修改《国务院组织法》、《地方政府组织法》，制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构组织简则，完善地方各类政府组织通则，严格规定各级政府组织的机构设置、部门组成、人员配备等内容。二是推行政府组织行政权力法定化。通过法律的形式确定各级政府组织及其职能部门的管理领域和权限，将政府组织职能限定在一个有理、有限的法定范围之内。三是完善行政程序法律制度。我国现行调整行政程序的法律规范主要散见于大量的单行法律、法规中，从总体上讲，很不系统，很不完善。当前不仅要在已有的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律基础上抓紧制定统一的行政程序法，还要加强告知、回避、说明理由、听证等行政程序制度建设。

再次，切实落实权责相称原则。权责相称是处理政府组织公共管理活动各方面之间的关系、提高政府组织管理效能的一项重要原则。它包括三方面内容：其一，职与权一致。职，即职务，是由一定的职位而产生的职能。权，即权力、职权，也就是政府组织履行职能所需要的权力。有职必须有权，按职授权。其二，权责相统一。责，即责任、职责，是政府组织在行使职权时所需要承担的后果。责任越大，权力也相应越大，权力和责任一致，才能保证政府组织及其公务人员正确行使行政权力。其三，责利相联系。利即利益，是指因工作好坏而受到的奖惩。政府组织公务人员尽职尽责，工作做出了成绩，就应给予肯定和表扬，包括适当的物质奖励，而对工作不负责任，给党和人民利益造成损失的，必须追究其法律责任。

最后，进一步完善行政权力监督机制，保证行政权力不被滥用。公共选择理论认为，“政府不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，它本身也是经济人”^[24]。所以，政府组织行政权力必须置于社会的监督约束之下，建立在民主意志之上，才能保证其廉洁而不轻易被腐蚀。因而，进一步完善行政权力监督机制，能够有效防范出于对行政权力监督不力而产生的政府组织“寻租”行为和资源浪费、行政效率低下等情况。政府组织的行政权力监督约束机制主要包括自律机制和他律机制，自律机制是行政组织为保证行政权力不被异化而采取的自我监督约束机制。在我国，主要指行政监察和行政审计；他律机制主要是国家权力机关、司法机关、党政机关、社会舆论机关和广大人民群众对政府组织行为实施的外部监督约束机制。

4．行政能力高效化

政府组织规模与政府组织行政能力二者之间是辩证的对立统一关系：一方面，当政府组织规模与其行政能力的存在、变化、发展相一致、相适应时，就能实现政府组织管理效能的“帕累托改进”、“帕累托最优”；另一方面，当政府组织规模与其行政能力不相协调、不相适应甚至发生对立和冲突时，政府组织的管理效能就会大打折扣。为此，提升政府组织行政能力，实现政府组织行政能力高效化，是构建政府组织适度规模的重要途径之一。

阿特金森和斯蒂格里茨从公共经济学的视角，指出对于市场经济国家，尤其是对于正在建设市场经济的国家来说，政府组织规模最终取决于三个尺度：“一是市场经济的能力；二是市场经济的需求；三是政府本身的能力。也就是说，我们先要确定市场能够干什么，市场需要政府干什么，然后，确定政府该干什么，确定政府规模的语法结构，然后才能确立政府的规模。”^[25]日本国民经济研究会会长叶芳也认为：“评价政府的大小不是根据公务人员的数量而是根据市场原理在多大程度上发挥了作用。”^[26]由此可见，在市场经济条件下，政府组织行政能力的高低是确定政府组织规模大小的一个重要尺度。

行政能力就是政府组织在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所拥有的能量和能力，涉及政府组织“能干什么”、“会干什么”的问题。一般说来，政府组织行政能力主要包括以下几个方面的能力：其一是合法性能力，是指基于法律、法规规定的政府组织行政权力能力。合法性能力是政府组织行政能力最根本的依据，一方面决定了政府组织的权力具有强制性、权威性和不平等性；另一方面又决定了政府组织必须依法行使行政权力。其二是合理性能力，即政府组织通过自身行为把其行政理念转变为具有合理性政策的能力。其三是政策执行能力，指政府组织有效地贯彻落实政策的能力。其四是社会管制能力，即政府组织能够有效地维持社会秩序的能力。其五是资源动员、协调、整合能力，包括动员、协调、整合内部资源和外部资源的能力。^[27]

但是，政府组织行政能力往往受四个条件的约束和制约：其一是政府组织内部机构的设置是否严密。内部机构是政府组织履行职能的物理载体，政府组织内部机构设置是否精干、科学、合理，运转是否协调、高效，直接影响和制约着政府组织行政能力的形成及其功能的发挥程度。其二是制度规范是否健全、有效。制度规范是国家意志的体现，具有公共性、权威性、强制性、规范性的鲜明特质。健全而有效的制度规范能够对政府组织及其公务人员的行为发挥导向、规范和约束作用，进而有利于政府组织行政能力的提升。其三是公务人员素质的高低。政府组织内部机构是其履行职能的物理载体，而政府组织公务人员无疑是政府组织内部机构的主体，所以，公务人员的政治素质、业务素质、职业操守素质越高，则政府组织行政能力越强。这是由于，无论是政府组织战略的实现，还是公共政策的执行，都需要公务人员的最后落实。其四是财力基础状况。公共财政既是维系政府组织存在，建立和发展政府组织权威的必要条件，又是政府组织履行并实现其职能的经济基础。公共财政基础越是雄厚，表明政府组织开展公共事务管理，提供公共服务的能力越强。

第一，精简机构，科学设置政府组织机构。政府组织机构是指依据政府组织职能和目标，按照组织原则，由人、财、物等若干要素有序构建起来的组织机构。政府组织机构规模也是影响政府组织规模的内在因素，组织机构越是庞杂繁多，政府组织规模也就越大。从实践上看，合理的政府机构规模应该根据各国的具体国情以及各方面的具体因素来确定。从观念上看，各国学者和官员越来越认识到市场应该尽可能替代政府组织来履行职责。从政治上看，政府改革需要留有一定的余地，不能绝对化，否则就会影响政治稳定。所以，理论上很难为政府机构规模确定一个具体的数字，实践中也没有必要为追求一个“教条式”的合理常数所困扰。换句话说，政府机构规模的适度化标准并非简单的多少，而是根据各国所处的社会经济发展水平与其政府所履行的职能的吻合性以及“专业化与一体化之间的成本收益均衡”性来确定政府机构规模的适度标准。^[28]

自改革开放以来，我国政府组织所进行的四次大的行政改革都是从精简机构开始的，尤其是1998年的第四轮行政改革对政府组织机构的数目和人员编制进行了大规模裁减，在这次具有里程碑意义的行政改革中，国务院原先专门负责经济工作管理的部、委全部被取消，国务院组成部门也从49个减至29个，公务人员编制大致削减了47%。地方各级政府组织及其事业单位的改革也按照中央的改革精神和统一部署分层次逐步推开。

当前，除了坚持完整统一、指挥灵活、精简、权变、效能原则进行政府组织机构改革外，还要彻底解决我国党政机构在公共事务管理方面由来已久的职能重叠现象；进一步深化地方政府组织机构改革，改变县乡级政府组织对口设置机构现象，适当扩大县乡级政府组织的管理幅度，减少公务人员数量，减少政府组织行政费用；要继续调整或坚决撤销政府组织内部的专业经济部门；进一步加强执法监督部门，构建精简高效的政府组织内部机构体系，同时还要积极引导、培育、发展社会中介组织，发挥中介组织等第三部门的市场服务和社会管理功能。

第二，公务人员规模要适应政府职能变化的需要。政府组织的公务人员是影响政府组织规模的又一重要内在因素，公务人员数量过多，不仅会直接增加财政负担，而且会导致政府组织规模的过度扩张。政府组织公务人员工作的特殊性、多样性以及工作对象的复杂性和繁重性，在本质上要求公务人员精干。但是，从我国政府组织公务人员数量规模来看，其增长比例超出了一些西方发达国家的增长水平。据统计，“1978年，我国国家机关、党政机关和社会团体工作人员467万，2000年增加到1104万，2000年同1978年相比，行政人员净增637万人，2000年是1978年的2﹒36倍，平均每年增长了4﹒0%。”我国行政人员与其他国家相比，其增长速度也太快。“以公务人员对本国经济发展贡献率最高（达到60%）的日本为例，1950年至1986年的36年时间内，日本的政府规模仅扩大了59﹒18%，每年平均增长1﹒27%。”^[29]这表明，公务人员数量的快速增加是导致我国政府组织规模过度扩张的重要诱因。实际上，根据有些学者的实证分析，“政府公务人员的总量增长一般维持在0﹒3‰左右为比较合理的增长幅度”^[30]。而从官民比例的角度看，“在21世纪初（2000—2020年）的中国，以13亿人口为基数，以现有的发展水平和政府财政为基础，政府官员的理想规模，应该是控制在全国总人口的1%左右”^[31]。因此，我国以后政府组织机构改革的取向应定位于适度从紧、裁减冗员，公务人员总量要根据政府组织职能的变化而变化。

第三，提升公务人员队伍素质。公务人员是政府组织行政能力的主体，它与政府组织财力资源一并构成政府行政能力的物质基础。无论是政府组织职能如何界定，还是政府组织规模大小，一切政府组织行政活动在归根结底的意义上都是需要人去做的，可以说，政府组织的每一项职能都是由公务人员具体执行的。公务人员素质高，完成单位公务量所需的人数就少，机构和编制就会减少，行政效率也高；相应地，行政管理费所占比重就小，政府行政成本也就低。与发达国家相比，“我国公务人员的文化程度普遍偏低（全国公务人员受教育程度约为13﹒2）”^[32]。近十年来，尽管我国新进公务人员的文化程度有了大幅度提高，但很多公务人员又比较缺乏公共管理方面的基础理论和基本技能。因此，必须继续深化干部人事制度改革，严格把关，把既有专业知识，又懂公共管理理论和知识的最优秀的人才选拔到政府组织中来，并做到人尽其才，才尽其用；在精简公务人员的基础上，认真调整好公务人员的文化结构、知识结构、年龄结构，使公务人员素质与所承担的政府组织职能、任务相适应；建立健全优胜劣汰的竞争激励机制、考核监督机制，既使公务人员有机会进取，又使其行为受到应有的约束监督；增加投入，加强公务人员培训教育，不断提高公务人员素质；不断提高国家公务人员的工资待遇，逐步做到高薪养廉，从而为保证政府组织的适度规模，降低政府组织行政成本提供人力资源保障。

第四，合理调整政府组织层级和管理幅度。从国际比较和我国实际情况看，我国政府组织机构和公务人员臃肿的一个重要原因是中央与地方政府组织配置上的不合理，地方政府组织公务人员在编制上是中央政府组织的十倍多。这种层级状况不仅不利于政府组织快速决策，造成了地方政府组织出于条块分割而导致的职能交叉、权责不明、机构重叠等问题，而且导致了地方政府组织沉重的财政负担。所以，适当减少政府组织层级既是当今国际政府组织改革的重要内容，也应当是我国政府组织深化改革的大势所趋。

为此，一方面，有必要通过增加省级政府组织数量，扩大中央政府组织的管理幅度，取消地区建制，实现四级政府组织管理体制，减少和规范政府组织厚度；另一方面，通过减少一级政府组织机构的数量，缩小该级政府组织的管理幅度，适当增加内设机构数量，归并政府组织相近职能。在合理划分中央政府组织与地方政府组织职责权限的基础上，适当缩小地方政府组织的规模，扩大中央政府组织的规模，目前我国中央与地方政府组织规模在人员比例上，地方政府组织规模过大，显然不利于中央政府提高宏观调控的力度和效率。通过必要的立法，明确府级关系及其事权划分，外交、国防、海关、邮政、宏观经济调控等职权及相应的公务人员由中央统一管理；微观决策、民族区域自治、征收地方税、举办地方事业等职权及相应的公务人员由各地管理，实行权责一致，规范各级政府组织行为，逐步减少地方政府人员规模。^[33]