政府组织行政理念转变研究

（一）真正转变政府组织行政理念

政府组织行政理念是政府组织据以运行的价值观念及其取向，它决定并影响着政府组织内部机构设置的原则，公务人员配备的标准，公共政策制定的依据，职能范围的边界，职权、职责的范围以及公民参与公共治理的自由度等。从历史的维度看，政府组织行政理念先后经历了统治型政府组织行政理念、管制型政府组织行政理念和服务型政府组织行政理念的演变。传统的统治型政府组织行政理念和管理型政府组织行政理念，都是凌驾于社会之上的，具有强制性的管理类型的政府组织行政理念，但二者的区别在于前者是服从于统治阶级的需要，较多地通过暴力手段，为统治阶级服务的工具；后者尽管突出了公共管理理念，强化了社会功能，然而，其实际运行过程仍然是以政府本位、权力本位为基础的。而“政府对人民负责、‘权为人民所用’，是一切政府行为的根本出发点和归宿，政府坚持‘统治’人民和社会还是服务于人民和社会，是现代政府与传统政府理念的根本区别”^[6]。

就目前我国的现状来讲，尽管服务型政府组织行政理念赢得了广大民众的积极认同，但是，政府组织因受传统观念影响和基于自身利益的考虑，还没有真正树立服务型政府组织行政理念，尤其是在计划经济条件下所形成的以“审批”和“管制”为主导，过分强调政府组织的经济管理职能，忽视政府组织公共服务职能，一些公务人员缺乏公共服务意识、公共服务精神的现象还没有得到真正矫治和转变。所以，构建政府组织适度规模，首先需要真正转变政府组织行政理念，确立一种全新的、完全不同于传统的统治型政府组织和管理型政府组织的行政理念。这是由于“理念的开展就是行政模式的构建，理念的创新就意味着行政行为方式的创新”^[7]。

当然，特别需要强调的是，我们关注并讨论服务型政府组织行政理念，并不意味着要简单弱化或者取消政府组织行政过程中的某些管理职能，而是强调在我国市场经济体制日臻完善和国际经济全球化速度进一步加快，即当今政府组织所处的生态环境与以前已经大为不同的时代背景下，需要政府组织强化社会管理和公共服务精神，弱化政府组织的微观经济管理职能，转化社会和市场能够做好、而政府组织往往做不好的公共事务管理和服务职能。

在中国语境中的服务型政府是一个整合的理念，主要涵盖以下四层含义：第一，从现代政府组织行政理念来讲，服务型政府组织是以公民本位、社会本位、权利本位为指导的。这是由于政府组织的公共权力来源于民，必然应为公民服务。第二，从现代政府组织的职能边界来看，服务型政府组织是有限政府组织。现代政府组织不必再扮演“无限政府”组织的角色，而是要求在其力所能及的范围内为社会和公民提供公共产品、进行公共服务。第三，从政府组织治理方式来看，服务型政府明显不同于传统的统治型政府组织行政理念和管理型政府组织行政理念，这意味着现代政府组织不能再凌驾于社会之上实施统治，而是要与公民、第三部门以及部分营利性组织共同参与治理，只有协调共进，才能实现双赢或者共赢。第四，从政府组织的行为方式来看，服务型政府组织将变革传统政府组织主导一切的做法，在宪政体制内依法提供公共服务。

1．角色愿景：从“划桨”到“掌舵”

愿景是一种人们高度向往、希望早日实现的蓝图。除了与目标相关之外，愿景还包括价值观、哲学、道德观、行为准则以及人的内在价值。在目标驱动的政府组织中，愿景可以使人们产生灵感以及参与工作的动力。由于愿景是涉及未来的理想，因此，它与现实之间必然存在着一定程度上的差距，这种差距可以使一个具体的愿景看起来仿佛不切合实际，甚至是空想，从而有时候会使人感到气馁。但是，在大多数情况下却与之相反。愿景与现实之间的差距经常能够产生一种创造性张力，可以推动个人向着美好的方向前进。保持创造性张力，就是要不断地从个人愿景与现实之间的差距中创造出学习与工作的热情和动力。

传统的行政理念对政府组织的基本要求是“大而全”，即由政府组织统揽社会上的一切事务，并按照一定的模式对社会资源实行统一配置。然而，实践证明，这种全能型、无限型政府组织行政理念已经无法适应社会发展的步伐，并逐渐暴露出效率低下、合法性缺失等诸多弊端。为此，政府组织在公共服务过程中应该把制定政策和具体操作的职能分开，实现“掌舵”（制定政策）与“划桨”（执行政策）的分离，政府组织的核心任务是进行宏观方面的“掌舵”，而具体的“划桨”职能则应交给市场与社会力量来完成，“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不惜任何代价来保住‘他们的’行事之道”^[8]。这就意味着，“有效的政府并不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，而是一个能够‘治理’并且善于‘治理’的政府。政府的职能不是具体的分钱管物，而是提供服务和指导；政府如果将精力集中于‘划桨’，那么就意味着政府舍本求末，最终也划不好桨；政府只有将精力放在‘掌舵’之上，才可以保证政府行政的有效性，最终为社会发展掌好了舵”^[9]。所以，“当代政府的主要职能在于社会管理、社会服务和社会平衡，政府不需要事必躬亲，最重要的是要发挥好‘掌舵’作用”^[10]。

首先，适度放松政府组织的规制。传统的行政理念对规则的过度重视，既严重限制了市场经济主体行为的自由度，也导致了政府组织行政绩效不佳。因此，当代政府组织应适当地放松规制，对于外部规制的放松主要表现为政府组织放松对市场的严格管制和进一步放宽社会产业规制，使市场主体的经济行为完全受自由市场和竞争规律的支配，并积极培育社会力量；而对于政府组织内部而言，放松规制则表现为适度增加政府组织的行政自由裁量权力，使政府组织公务人员从过多的规制中解放出来，并从行政绩效的角度对公务人员的工作进行考核和评估。

一方面，放松规制能够有效地转变政府组织职能，减少政府组织对市场、社会和营利性组织的过多干预，提高社会经济主体的能动性与灵活性，促进政府组织服务效率与质量的提高；另一方面，也取消和弱化了政治决策者对公共行政的控制，提高了行政管理者的工作自主性程度，增强并提升了政府组织内部机构的灵活性与行政效率。当然，“政府是需要一些规章的。政府的航船需要一两层油漆。如果我们去掉油漆，那就剩下光秃秃的金属，将会生锈腐蚀。问题是大多数政府的航船上了十几层油漆，上面有一层又一层的附着物。取消控制的目的，是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新航行”^[11]。

其次，市场化。市场化是政府组织进行“瘦身”的一个重要举措，通过市场化可以将那些政府组织不应该管也管不好的公共事务交由市场与社会力量去完成，从而能够有效地减轻政府组织的工作负担，使其能够更加有效地为社会提供公共服务。市场化的具体措施包括民营化与契约外包。民营化是指把原来属于政府组织或国家所有的公司或公用事业通过各种形式转让给营利性组织所有或经营的一种市场化方式，具体形式包括产权转移、拍卖、赠送、发行股票等。契约外包又称合同出租或竞争制招标，是指把原来由政府组织负责提供的部分公共服务项目通过契约的形式转交给营利性组织或“第三部门”负责经营管理。而政府组织只承担财政筹措、业务监督和绩效评估的责任。市场化并不意味着政府组织责任的消失和转移，它只是减少了政府组织活动的范围，避免了官僚体系的繁文缛节和政府组织的过度扩张。

最后，提升政府组织的回应性。传统的政府组织行政理念偏重于对政府组织内部机构形态和管理结构形式的分析，而忽略了政府组织与其环境之间相互关系的探讨，因而导致了政府组织的自我封闭性。这种封闭性特质导致了政府组织与外界环境之间壁垒森严、界限分明。因此，当环境发生变化时，政府组织自身很难及时而有效地做出回应与调整，难以适应外部环境的快速变迁。然而，在变化迅速、全球市场和技术革命的时代背景下，政府组织唯有持续地回应环境的变化，才能满足公民的诸多需求，不断提升自身的公信力，因为，“作出始终优秀的决策并使组织迅速适应环境变化的能力已经成为成功的重要决定性因素”^[12]。

2．职能重点：从管理到服务

在计划经济条件下，政府组织仿佛只有管理职能，而没有服务职能，以致形成了高度集中的政府权力结构体系，政府组织把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府组织内设部门对其所拥有的行政权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管、管不了、也管不好的公共事务。与此相适应，所建立的政府组织机构是“万能政府”、“无限政府”，可以说是无所不包、无所不管，只是着重关注了政府组织的管理职能，似乎没有政府组织的管理，社会就无法正常运行，政府组织把市场、社会、企事业单位的管理职能也纳入了政府管理的范围，特别是政府组织以国有资产所有者的身份去管理、控制、制约现代企业，从而造成了政府组织部门行使企业董事会职能，计划部门掌握着投资决策权，经贸委掌握着技术改造审批权，物价部门掌握着产品价格审定权，劳动人事部门掌握着劳动用工人事审批权等。

随着社会主义市场经济的日臻完善和公民权利意识的普遍提高以及社会力量的不断壮大，政府组织的职能重点急需转移到提供公共服务的轨道上来。在现代社会，政府组织应当明确其首要职能是提供优质的公共服务，而政府组织除了在提供维持性公共服务，如一般社会管理、国防等公共产品以保证国家机器正常运作，维持社会良性运行之外，还要提供全面的社会性服务以弥补“市场失灵”，如公共教育、医疗卫生、社会福利和保障、劳动力再就业、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等具有某种“公民权利”性质的公共产品。另外，政府组织还要通过提供合理的规章制度来规制市场行为和规范市场秩序，为各个市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，以降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率，提高市场经济的活力，促进社会主义市场经济的卓越发展。正如温家宝总理所说的：“强化公共服务的职能就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”^[13]

3．职能范围：从无限到有限

“无限政府”的行政理念起源于二战之后的经济学理论，尤其是发生于20世纪30年代的席卷全球的经济危机，为“无限政府”理念的形成提供了现实根源。当时诸多的主流经济学家一致认为，政府组织除了应该充当传统的“守夜人”角色以维持社会秩序、保护产权、保证社会安定、提供社会公共产品、鼓励公平竞争、防止非自然垄断、减轻负的外部经济效应等重任外，还应保证经济增长稳定的宏观环境，通过货币与税收等财政杠杆对国民经济进行宏观调控，促进充分就业，维持包括汇率和利率在内的价格稳定，推动经济的可持续增长。这一时期的国家理论和行政理论也认为，政府组织的职能就在于运用议会赋予的行政权力管理国家事务，行政的基本作用是按照国家设定的目标，确立和维护社会秩序。为此，政府组织不仅要实行宏观管理，而且也要进行微观干预，全面介入社会生活，甚至不惜以公共权力介入私人领域而侵犯、牺牲私权利为代价。(www.chuimin.cn)

然而，到了20世纪60年代，由于长期采用凯恩斯主义的国家干预政策，西方国家经济产生了严重的“滞胀”局面，政府组织机构庞大、人浮于事、工作效率低下、对民众需求回应性低的现实越来越引起了公众对政府组织的不满，“政府失灵”，要求进行改革的呼声越来越高。自20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化浪潮的冲击下，西方发达国家新兴的政府组织改革者，从公共选择理论中获得依据，对政府组织职能及其与社会的关系重新进行了定位，并先后推动了大规模的政府再造运动，其主要内容是放权、分权、政府组织服务外包、政府组织内的企业化改革，并提出了政府创新的四种模式，即市场化政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府，将传统公共管理的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义，推动了管理型政府组织行政理念向服务型政府组织行政理念的转变。

“无限政府”的行政理念不仅在20世纪中叶的西方国家有其存在的历史必然性，而且在我国更有其深刻的政治渊源和体制基础。在计划经济时代，政府组织的行政管理无处不在，无所不包。首先，政府组织垄断了政治、经济、文化和社会生活等领域一切事务的决策权，然后通过指令性计划安排资源的使用和产品的生产与分配；其次，以平均主义原则协调社会成员间的利益关系，以社会成员经济地位的绝对平均数作为社会整治的指导思想；最后，政府组织的行政权力渗透到社会的各个领域，国家按照行政科层对社会进行全方位的治理。

尽管“无限政府”体制在计划经济时期有着重要意义，对于集中力量恢复和发展国民经济，建成独立自主的国民经济体系发挥了重要作用，适应了我国工业化初期赶超型经济增长战略对政治、经济管理体制和社会组织方式的需要。但是，这种国家与社会高度统一的“无限政府”行政模式，使决策权高度集中于政府组织，政府组织管了很多不该管又管不好的社会公共事务，造成了社政不分、政府组织职能不清、国民经济比例关系失调、机构臃肿、效率低下、公平缺失、人的创造精神被抑制等弊端。

在建立市场经济体制的初期，我国政府组织并没有及时更新传统的行政理念，又以加强宏观管理和调控为由，强化和扩张其管理职能和行政权力，致使“无限政府”的弊端不仅没有得到矫治，而且有时还表现得非常突出，并产生了阻碍市场经济发展和人的全面发展等许多负面影响。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和日臻完善，“无限政府”必然难以为继，由“无限政府”走向“有限政府”并进而树立服务型政府行政理念终将成为历史之必然。党的十六大所提出的“完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展；进一步转变政府职能，改进管理方式”等方面的要求，与2004年7月1日开始实施的《中华人民共和国行政许可法》是政府组织理念急需转变和更新的最好注脚。

4．运作过程：从封闭到透明

传统的政府组织行政理念对政府组织的静态机构形式关注过多，却忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。在理性官僚制理论的创始人马克斯·韦伯看来，权力的绝对集中才能保证金字塔式的政府组织结构的稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位。”^[14]这在一定程度上导致了官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，从而使得任何政府组织难免陷入封闭状态，很少接受民主方法及其民主思想的渗透。与此同时，传统的政府组织行政理念对“行政”和“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。

长期以来，因循传统的政府组织行政理念，政府组织将自己束缚于深深的象牙之塔，成了凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，政府组织的许多活动都处于不公开状态，从政府的机构设置、人员安排，到权力的通告规则和方式，乃至工作程序都很难为外人所知。政府组织官员也习惯于进行黑箱操作，一切靠红头文件办事，但红头文件不是产生于广泛的民主讨论之中，而是产生于个别行政领导者的头脑，其结果是主观随意性很大，往往严重脱离实际，造成决策的上的重大失误。这种封闭（不可审查、不可争论、不向社会公开）的政府组织行政运行模式不仅会加大政府决策的风险，为政府组织的不负责任和寻租腐败提供了机会，而且会大大增加公共资源被滥用的可能性。

人类社会已进入21世纪，21世纪是信息时代。政府组织所面临的全新的生态环境客观上要求政府组织必须与时俱进，在制度上进行不断创新的同时，改变传统的政府组织行政运行方式，从封闭走向透明，既是回应时代挑战的需要，也是服务型政府组织理念的要求。

这就需要政府组织在行政过程中，通过网络等现代科技手段，加大政务公开的力度，增强政策透明度，保证决策的科学化和民主化；与社会公众保持良好的沟通关系，从群众中获得智慧，提高政府的行政能力；对发展规划、公共服务、市场培育、城市布局、行政执法以及公民关注的热点、焦点问题等在决策前广泛地听取社会各界的意见，邀请专家和群众帮助论证把关；在决策中鼓励发表不同意见，对一时难以达成一致的事项要再回到实践当中考察和听取意见；决策后的事项，包括决策内容、步骤和要求等应一并向社会和公民公布。实践证明，公民对公共事务享有知情权、监督权乃至参与权，不仅是制约行政违法行为、控制政府官员腐败的一个必要条件，而且有利于准确传播市场信息，降低交易成本，提高经济活动的效率。

5．内部管理：从刚柔分离到刚柔相济

刚性管理与柔性管理是相对而言的，刚性管理理念强调：制度决定一切，政府组织所有的行政活动都应当遵循规章制度，而制度设计与制度执行之间是分离的，制度执行者只有遵循制度的义务与责任，却没有评判制度优劣的权力。为此，有人认为，以制度化为基础对一个特定组织内的人员进行管理，既是“管理价值的体现”，也是“开展有效管理的依据”^[15]。

刚性管理的人性假设基础是“人性本恶”。在历史上，无论是古希腊的亚里士多德，还是中国的韩非子等人，都主张通过“严刑峻法”来治理国家、管理人民。后来，西方的亚当·斯密、李嘉图、泰勒等人进一步提出了“经济人”假设。即使20世纪六七十年代兴起的公共选择理论的人性假设基础也认为，从事公共管理和公共服务的政府组织公务人员同样是“理性经济人”，所以，对公务人员进行道德教化意义不大，而保证公务人员廉洁奉公、恪尽职守的唯一手段就是预设先进的“制度”。刚性管理所推崇的管理理念主要体现为：高层管理者集权力于一身，反对或不愿意向下属分权、授权；信息的传递途径是自上而下的，管理者不愿意与政府组织其他成员信息共享；强调公务人员是被管理者，需要严加管束并依赖自上而下的层级结构图严密控制公务人员的认知和行为；管理安于现状且喜好平稳控制，管理风格遵守先例，不能随意变更；重视公务人员招聘时的既有能力，缺乏引导和推动公务人员学习的观念，尤其是不重视学习型行政文化的培育；主张追求经济利益是人们寻找工作的唯一目标，因而，总喜欢通过单一的物质手段对公务人员进行奖惩；强调高层管理统管、部门分工、各自负责的所谓工作责任制；强调行政结构的稳定性，稳定压倒一切，非常注重政府组织公务人员的专业技术。

柔性管理的人性假设基础是“人性本善”。在历史上，柏拉图、孔子、孟子等人就持“人性本善”的观点。行为科学时期的管理学家如梅奥、威廉·大内等人所提出的“社会人”假设就是对传统的“经济人”假设理论的矫正。他们普遍认为，人在追求经济利益、企盼改善生存状况的同时，也非常注重自我价值的实现，具有向往亲情友谊，乐于助人的一面，因而，人并非完全是纯粹的“经济人”。所以，柔性管理强调制度并非十全十美，制度也不可能设计得天衣无缝，同时，制度具有明显的滞后性，而制度所针对的现实却处于不停的变化之中；管理制度尽管对政府组织公务人员的行为选择具有比较明确的约束性和导向性，但是，它往往是以牺牲公务人员的工作积极性和创造性为代价的。当然，柔性管理并不否认制度管理的必要性，但问题的关键是制度设计应当符合人类基本的伦理诉求。与此同时，柔性管理更倾向于通过发挥伦理、道德、心理、思想教育等途径来约束、规范、激励公务人员的行为。柔性管理的基本理念是：高层管理者应当充分信任下属并相信他们能够且有能力把工作做得很好，因而，乐于向下属授权，认为只有充分的授权，才能调动基层公务人员承担责任、履行职责的积极性；重视人际沟通，引导公务人员进行自我管理；敢于挑战现状，善于管理创新；行政风格具有可塑性和应变功能；有强烈的学习欲望，重视培养公务人员的学习能力，尤其重视在政府组织中培育学习型行政文化；重视公务人员在政府组织中的主体作用，以政府组织愿景激励公务人员的工作积极性与创造力；政府组织结构没有一成不变的固定模式；倡导公务人员一专多能，按公众需求适时调整组织结构，重视团队建设；等等。

实际上，法律与道德既有同质的一面，又有很多的不同。法律只限于对人之行动的外在控制，而不能深入到人的内在心灵，更无法深入到软性情感。而出于公务人员的特殊职业身份，更多的是要求他们内心能够“想民之所想，急民之所急”，从而在行动上“服民之所需，供民之所求”。这已经超出了法律的硬性规定，它需要行政人员内心深处有一种为民服务的情怀，始终把自己的价值和民众的幸福联系起来。同样，从中国政府组织行政的历史演变和世界各国政府组织行政的实践经验来看，刚性管理和柔性管理确实各有利弊，不能顾此失彼。由于刚性管理过分强调制度、法律、法规的重要性，而忽视了伦理、道德规范对人之行为的引导、规范作用，因而，这种硬约束有时候很难实现应有的管理效果；柔性管理与之相反，在特别注重、强调伦理、道德规范对人之行为进行软约束的同时，却忽视了法律、法规等制度对人之行为进行外在控制的必要性，因而，唯有将刚性管理和柔性管理理念及其方式进行整合，即法治和德治相结合、相融合，才符合服务型政府行政理念对政府组织公务人员进行管理的基本要求。