影响政府组织规模的外在因素

（二）影响政府组织规模的外在因素

1．文化因素

从历史的向度看，马克斯·韦伯的理性官僚结构论，亨利·法约尔的行政管理模型以及弗雷德里克·泰勒的科学管理，都反映了社会对时代及其个体文化背景的关注。以关于文化差异对管理影响为目标的最重要之研究项目，最初是由荷兰文化协作研究所所长霍夫斯坦在20世纪60年代后期进行的，并在之后的30年一直没有中断。

为了表明不同国家文化差异的表现形式，霍夫斯坦提出了民族文化的价值观对管理产生重大影响的“四指标学说”^[4]。其中，“接受权力差距的程度”和“防止不肯定性的程度”是影响组织结构形式的最大因素。这是由于，组织结构形式的主要功能在于权力配置和人员安排以及尽可能地减少或防止管理过程中的不确定性。对于接受权力差距的程度较大，又迫切要求减少和防止不确定性的国家和地区的组织，倾向于“金字塔”式的传统组织结构，在管理过程中也非常注重规章制度建设。而接受权力差距的程度处于中间状态的地区和国家中的组织，其结构形式往往凸显出多样化的特征。彼得·德鲁克也认为，管理本身就是一种文化，“管理虽然是一门科学——一种系统化的并得到到处适用的知识——但同时也是一种‘文化’。它不是一种超乎价值的科学。管理是一种社会职能，并植根于一种文化（一个社会）、一种价值传统、习惯和信念之中，植根于政府制度和政治制度之中。管理受到而且应当受到——文化的影响”^[5]。

由于东西方文化在传统习俗、伦理观念、价值形态、行为习惯等方面存在着显著差异，必然会引起东西方国家政府组织的职能、权力范围、结构形式等方面的诸多差异，从而导致东西方国家在政府组织规模理念及其实践上具有不同的评价标准和衡量准则。

2．政治因素

尽管行政学之父威尔逊认为政治与行政泾渭分明，各个政府组织奠定的政治原则可以各不相同，但良好行政的原则在任何政府组织体制中都是非常相同的。“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带有普遍性事务方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带有技术性事务方面的国家活动，是合法的、明确而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”^[6]

但是，一些公共政策学家也指出，政府组织最重要的活动就是公共政策的制定，政府组织运作的过程也就是公共政策的制定、实施、评估过程。行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，它要求在执行政治任务的过程中，不断地作出因地制宜、因时制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。可见，“在公共政策学家们的眼中，行政的政治功能和特征是毋庸置疑的，威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。”^[7]

20世纪60年代末70年代初兴起的“新公共行政学派”把威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务人员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则的科学理论意义。

“新公共行政学派”认为，传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的，从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内——把研究焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离社会危机处理的需要。

继“新公共行政学派”之后，“新公共管理学派”对政治与行政二分原则作了进一步的批评。在“新公共管理学派”的视野中，传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务人员保持政治中立、不参与党派斗争、不得以党派偏见影响公共决策等，都是一些没有意义的理论假设。但实际情况恰恰相反，行政是具有浓厚政治色彩的，公务人员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。基于这种看法，“新公共管理学派”主张对部分高级公务人员实行政治任命，让他们参与公共政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。“新公共管理学派”进一步认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层公务人员对政治家负责，这样就可以加强对高层公务人员的政治控制，增强他们对政治的回应性。所以，政治与行政并不是截然分开的；相反，却存在着千丝万缕的联系。同样，特定国家的政治因素必然影响政府组织规模。

政治因素对政府组织规模的影响主要反映在：以国家的政治制度、政党制度、法律制度等为核心内容的政治因素，制约甚至决定着政府组织机构的设置及其职责范围，决定着政府组织行为的作用方式和活动范围。这是由于政府组织体系一般都要执行政治系统的决策和方针，从而使其自身也成为国家政治的重要组成部分。可以说，“有何种宪政制度和何种政治体制，就有何种政府机构和政府行为，它决定着行政体系在国家生活中的地位和作用”^[8]。

3．社会因素

影响政府组织规模的社会因素主要表现为“阶级结构及变动性，社会作用的明晰度，社会组织的性质及社会制度的发展”^[9]，它们从不同方面不同程度地影响政府组织规模的大小。具体说来，几乎所有国家政府组织职能的宏观体系及其配置内涵都受到基于社会生产力发展水平而决定的社会化程度的影响，而一个国家的社会化程度主要表现为社会的人流、物流、财流和信息流的大小，这些流量的大小进而会影响政府组织行政权力功能发挥的大小，也就是政府组织职能配置的规模。

然而，社会化程度可以通过社会自治组织发展状况体现出来，因而由政府组织职能所引发的政府规模扩张具有阶段性。在社会中介组织不够健全的发展阶段，政府组织规模的大小要多从政府组织自身去寻找解决问题的办法。随着社会经济的发展和“市民社会”的日渐成长，大量非政府组织就会在社会中涌现。所谓非政府组织，一般是指非政府的、非营利的、带有自愿性质的致力于公益事业的社会中介组织。由于非政府组织可以承担一部分政府组织职能，因此，当非政府组织的活动在社会领域中异常活跃时，政府组织规模自然有所减小。

4．科技因素

新科技革命尤其是现代信息技术的发展和应用，深刻地影响着政府组织的结构、职能、行为方式及其行政方法和手段。这是由于，在政府组织的行政活动过程中，对信息及信息资源的管理已经越来越成为一个至关重要的领域，成为公共管理者的一项重要职责。信息技术的发展与应用不仅影响政府组织的机构数量和工作效率，还将影响公共服务质量，政府组织与公众之间的沟通、互动水平以及政府组织对公众需求的回应性等。“科学技术的发展和进步可以极大地改善政府的行政手段，缩短时间和空间距离，扩大各级政府的控制幅度，减少政府的层级，基层政府的功能将越来越衰退，最终使其功能逐渐被更高层次的政府所代替而失去其存在的价值。”^[10]

例如，20世纪80年代初，西方一些发达国家所发动的包括管理创新在内的政府组织创新运动，以互联网为代表的信息科技的发展对政府组织创新无疑起到了催化剂的作用。与此同时，基于互联网的电子政务与政府组织管理创新也呈现出了强大的互动态势。所谓电子政务，是指利用信息网络技术和其他相关技术构造的政府结构和运行方式。通俗地说，电子政务就是通过互联网建立政府组织网站组成虚拟政府组织。电子政务的重要内涵是通过信息网络技术的应用和整合信息资源打破政府组织机构之间和政府组织与社会之间的界限，使得公众可以方便快捷地通过政府组织网站获取政府组织的信息和服务。电子政务的构建与技术有关，但其核心不是技术，而是借助技术来实现政府的再造。与传统政府组织相比，电子政务不仅可以优化政府组织工作流程，使政府组织机构设置更为精简合理，进而解决职能交叉、审批程序过多等问题，而且可以使政府组织运作公开透明，办事效率更高，管理成本更低，监管能力更强，服务水平更高。

5．经济因素

政府组织是国家职能的物质载体，“为了使国家的意志得到表达和执行，必须建立、维持并发展一个非常复杂的政府组织”^[11]。作为国家公共权力的代表，在此意义上，政府组织实际上可以简约为两层含义：其一是政府组织通过执掌公共权力可以对社会资源做出权威性分配，并有资格对社会公共事务做出权威性决定。其二是政府组织作为一种公共权力机构，其自身的生存维持是通过社会的税收来实现的。“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税……甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借债，即发行公债。”^[12](www.chuimin.cn)

检视政府组织在市场经济运行过程中所担负的职责，诸多学者皆有比较精彩的论述。自由放任主义者认为政府组织应该扮演“守夜人”角色，其代表人物亚当·斯密主张政府组织应履行这样一些职责：“其一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。其二，尽可能保护社会个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫。其三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施在由大社会经营时，其利润经常补偿费用而有余，但若由个人或者少数人经营，就决不能补偿所费。”^[13]随着社会经济的发展，越来越多的学者主张国家应当积极干预社会经济生活，庇古就认为，国家应该积极采取措施来消除客观上存在的边际私人纯产值和边际社会纯产值之间的背离。凯恩斯也认为，政府组织应该积极采取有效措施，通过刺激有效需求来克服经济危机。萨缪尔森则主张政府组织应该采取矫正垄断、收入政策等措施来实现社会的效率、平等和稳定。20世纪70年代后期兴起的新自由主义者又重新鼓吹市场效率，举起了反对国家干预社会经济的大旗。

我国构建的社会主义市场经济体制，就是要求在国家的宏观调控下发挥市场对资源配置的基础性作用。但由于长期以来受计划经济体制的深刻影响，使得我国政府组织在管理社会经济过程中有时容易超出宏观调控的范围，以致直接干涉、参与社会经济活动，这样就会起到相反的作用。因为，从政府组织的内在特征来看，政府组织和市场在某些方面是相互排斥的，政府组织不宜直接参与社会经济活动，否则就容易起到反作用。所以，现代政府组织的核心职能之一仍然是推动社会经济快速发展，政府组织职能的内涵可以折射出社会经济的发展水平，政府组织规模与经济规模之间存在着一种非常密切的比例关系。即是说，政府组织机构的设置和变化应取决于一定时期经济发展的服务诉求，政府组织规模要与一定时期社会经济发展水平相适应，特别是要与一定时期的财政供给能力相一致。这是由于，政府组织的行政费用通过一个国家具体的财政制度来源于社会，而社会所能承担的财政支出或者政府组织可支配财政收入的多少决定政府组织可以提供的公共服务的数量，进而会决定政府组织规模的大小。可以说，经济越是增长，政府组织规模就会越大。例如，1880、1929、1960、1985四个年度，美国政府支出比例分别是8%、10%、28%、37%。^[14]

6．地理、人口以及公务数量因素

政府组织行政客体的数量是影响政府组织规模的又一重要因素，行政客体主要包括地理范围、人口数量及其密度以及公务数量，集中反映了政府组织公务活动的数量与复杂程度。其中，在宏观意义上，国家地域范围的大小涉及政府组织举办和维护管理社会公共事务的多少，社会公共事务数量大则需要政府组织提供的社会资源（如人力、物力、财力）数量多，从而促使政府组织规模的扩大。而人口数量及其密度主要涉及劳动成本、户籍管理、居住环境、医疗卫生等公共设施以及解决诸多社会问题的成本，等等，人口数量及其密度与社会公共事务数量互成正比关系。具体而言，一个国家的行政区域范围小、人口数量少，意味着政府组织的公务数量少，相应地，政府组织规模就小；反之，如果政府组织所管理的地域范围大、所辖区人口数量多且人口密度大，随之而来的是公务数量也多，政府组织规模就大。正是基于这个原因，一定行政区域面积的大小、人口数量及其密度是世界各国行政编制核定的重要客观依据。

【注释】

[1]唐伟：《管理方法论》，310页，北京，中国广播电视出版社，1991。

[2]汪丁丁：《在经济学与哲学之间》，194页，北京，中国社会科学出版社，1985。

[3]刘博逸：《政府规模适度化的评价标准》，载《湘潭大学社会科学学报》，2000，24（2），18页。

[4]参见陈亭楠：《现代组织文化》，54～57页，北京，企业管理出版社，2003。

[5]彼得·德鲁克：《管理——任务、责任、实践》，5页，北京，中国社会科学出版社，1987。

[6]张康之：《政治与行政二分原则的审查》，载《国家行政学院学报》，2001（4），27页。

[7]同上，28页。

[8]王玉明：《论政府规模及其合理标准》，载《特区理论与实践》，1998（9），49页。

[9]弗里蒙德·卡斯特、詹姆斯·罗森茨韦克：《组织与管理》，155页，北京，中国社会科学出版社，1985。

[10]刘博逸：《政府规模适度化的评价标准》，载《湘潭大学社会科学学报》，2000，24（2），18页。

[11]古德诺：《政治与行政》，43页，北京，华夏出版社，1987。

[12]《马克思恩格斯选集》，2版，第4卷，171页，北京，人民出版社，1995。

[13]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），27页，北京，商务印书馆，1974。

[14]参见世界银行：《1991年世界发展报告：发展的挑战》，190页，北京，中国财政经济出版社，2000。