中国政府组织规模研究成果

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：（四）中国政府组织规模1．中国政府组织职位的设置国务院的职位构成为：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。所以，中国的政府规模扩大趋势不是表现在“财政开支占国民生产总值比重”这个总量指标上，而是表现在财政开支内部的“行政管理费”这个结构性指标上。所以总的来说，从公务人员的规模来考量，我国的政府组织规模也呈现增长的趋势。

（四）中国政府组织规模

1．中国政府组织职位的设置

国务院的职位构成为：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。各部设部长1人，副部长2～4人；各委员会设主任1人，副主任2～4人，委员5～10人；国务院直属机构和办事机构负责人为2～5人。

省、自治区、直辖市、自治州，设区的市人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县，不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长，镇人民政府设镇长、副镇长。

国务院各部、委员会以及直属机构、办事机构，一般内设司（局）、处两级。省、自治区、直辖市各厅（局）内设处、科。省辖市、自治州政府设局，局内设科。县政府各工作部门设科（局），较大的科（局）内设股（或队）。乡政府原则上不设工作部门，根据职位性质和需要设若干科员或办事员职位。近年来，由于乡镇经济不断发展，基层政府的事务大量增加，不少地方乡政府，内设若干办公室，如农牧林办公室、多种经营办公室、文化教育办公室、社会治安综合治理办公室等。

中国公务员的级别共分15级，分别与公务员的12个职务等次相对应。各职务等次对应的级别之间相互交叉。每一职务对应1～6个级别，职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越多。例如，总理对应1个级；副总理至副部长各对应2个级；正司长至副司长各对应3个级；正处长至正科长各对应4个级；副科长对应5个级；科员至办事员各对应6个级。

2．中国政府组织结构特征与政府支出规模

我国是单一制国家，国家行政机构从中央到地方一般为五级，即中央人民政府——国务院、省、（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（自治旗）和乡（镇）政府。全国有22个省、5个自治区、4个直辖市（未包括台湾省、香港和澳门特别行政区）、334个市（自治州、盟）、1735个县（市、自治旗）、48000多个乡（镇）。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，既要对本级人民代表大会及其常委会报告工作，同时要服从上级人民政府的领导，向上一级人民政府负责并报告工作，更要服从国务院的统一领导。

近几年来，财政支出占GDP的比重的具体情况见表5—3。从表5—3可以看出，近几年来我国财政支出的规模逐年增长，但增长的比例并不是很大。在财政支出的结构中，行政支出占财政支出的比例在近年来上升最快。行政管理支出的增长速度甚至高于财政支出的增长速度，行政管理支出增长率为年均16﹒12%，财政支出平均增长率为15﹒55%。具体情况见表5—4。

表5—3　财政支出占GDP的比重　单位：亿元

资料来源：根据国家发展和改革委员会、国家统计局、国家信息中心发布的有关信息整理而成。

表5—4　国家财政支出结构（费用）　（%）

资料来源：根据国家发展和改革委员会、国家统计局、国家信息中心发布的有关信息整理而成。

从表5—4中可以看出，我国财政支出结构中行政管理费不断攀升，说明财政支出的份额中越来越多的部分被政府组织规模的扩大和人员的增加所占据。所以，中国的政府规模扩大趋势不是表现在“财政开支占国民生产总值比重”这个总量指标上，而是表现在财政开支内部的“行政管理费”这个结构性指标上。

3．中国公务人员规模与官民比例

目前，对于公务人员的规模，国家统计局提供的统计数据中只有“国家机关、政党机关和社会团体工作人员”这个指标，这个指标实际是指广义的政府就业人口。因为目前中国党务和政务的界限还不是很分明，而且政务直接受党务决定和影响，再加上一些党的机关和社会团体事实上承担了一些政府行政的职能，我们认为可以用这个指标来代替国际上通行的、单纯承担“政府行政”职能的“公务员”指标来考察政府组织规模的增长。具体情况见表5—5。

表5—5　单位：万人(www.chuimin.cn)

资料来源：根据国家发展和改革委员会、国家统计局、国家信息中心发布的有关信息整理而成。

从表5—5中可以看出，广义的政府就业人口占全国总人口的比重在近二十几年来明显提高。1987年，这个比重只有0﹒84%，1990年达到0﹒96%，之后几年下降到0﹒86%，但是到1996年又上升到0﹒89%。所以总的来说，从公务人员的规模来考量，我国的政府组织规模也呈现增长的趋势。

从国际上看，国家公务员与总人口的官民比例为：美国1∶12；法国1∶12；日本1∶28；英国1∶125；中国狭义公务员的官民比例为1∶256，而广义公务员的官民比例为1∶122。^[7]

另一方面，财政供养人员即最广泛意义上的公务员，是可以进行国际比较的，而且财政供养人员占总人口的比例是考虑财政支出的、民众真实负担的、最具实际价值的官民比例。中国财政供养人员包括各级行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员，其数量为4000多万人，与总人口的比例为1∶26，低于美国的1∶12；法国的1∶12；日本的1∶23；英国1∶24。所以，中国的官民比例居于发达市场经济国家的平均水平之下。

在市场经济条件下，公务员规模是否适度，不仅需要考虑官民比例，而且还要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率，即考虑经济因素。分析公务员适度规模的经济因素的指标是：公务员人数与GDP的比例，即“单位GDP的公务员数量”。财政供养人员同GDP之比，中国为39人／百万美元GDP；美国为2﹒31人／百万美元GDP；法国3﹒46人／百万美元GDP；日本为1﹒38人／百万美元GDP；英国1﹒58人／百万美元GDP。按财政供养人员比较各国单位GDP的公务员数量，中国公务员数量是最多的，见表5—6。

表5—6　2000年美国、法国、中国相关数据比较