法国政府组织规模研究结果

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：（三）法国政府组织规模法国有55万平方公里的土地面积，是西欧疆域最大的国家，人口6339﹒21万人，居欧洲第5位。社会矛盾的突出，使得法国政府开始进行公共行政改革，控制政府规模，促进私有化运动成为改革的主流。法国政府组织的规模最为庞大，而且部与部之间差异也最大。法国中央政府，由总理、国务部长、部长、部长级代表、国务秘书等成员组成。法国中央政府成员

（三）法国政府组织规模

法国有55万平方公里的土地面积，是西欧疆域最大的国家，人口6339﹒21万人，居欧洲第5位。法国的国内生产总值历年来仅次于美国、日本和德国，居世界第4位，是西方7个经济强国之一。法国在1789年爆发资产阶级大革命，1792年摧毁封建专制并建立了法兰西第一共和国。后来拿破仑通过军事政变夺权称帝，建立法兰西第一帝国。此后的80年间，资产阶级和封建势力几经较量，帝国、共和国三次交替，最终从封建政体走向共和制。第二次世界大战后建立了第四共和国，1958年建立了第五共和国。到20世纪80年代，与其他西欧国家一样，法国社会也积累了许多矛盾和问题。

（1）政府规模太大，行政费用太高。法国长期以来是一个单一制国家，中央政府高度集权，政府组织规模不断扩大，财政负担急剧增加，从1948年到1990年，法国全部公共领域的岗位人数增长了150%，公务员人数从原来的100万增加到1990年的500万。在1950年后的30年间，法国政府开支增长了23﹒5倍，1993年政府行政开支高达5880亿法郎，占国家预算的40%，而其中的54%用于支付工资，20%用于支付退休金。公共行政费用的持续上升不仅增加了纳税人的负担，引起公众不满，而且政府组织本身对日益庞大的开支也难以承受。

（2）权力过于集中，公共行政效率下降。法国政府长期固守计划体制的行政管理模式，公共行政中的文牍主义、例行公事之风日益严重，对经济事务管理过死，造成地方公务员跨地区流动困难，行政岗位成本太高，公共行政管理效率低下，不能很好地完成政府使命。同时，高度的中央集权也使地方民选自治机关的权力十分有限，地方行政和企业经营者缺乏灵活性和积极性，许多公共企业长期经营不佳，服务差、效率低，如1955年法国国有企业亏损额相当于全国工商税收的2／3，全国铁路到1996年底债务高达1250亿法郎。这既使政府面临巨大的投资风险和压力，又使社会公众的不满情绪不断增加。

（3）新公共管理在西方其他国家的推行影响和推动了法国的公共行政改革。20世纪70年代末，英、美等国发起了新公共管理改革运动，如1969年英国的《富尔敦报告》、1978年美国的《文官改革法》、1979年英国的公共行政改革、1982年澳大利亚政府的“德里调查”、1993年美国的“戈尔报告”与政府再造等，都是实施新公共管理的重大举措。其核心是重新构建政府与市场的关系，将市场原则引入公共行政领域，政府减少对经济生活的干预，大规模推进全社会的私有化，压缩政府组织规模，减少行政开支，重新确定政府组织绩效管理的评估标准等。这场改革致力于改变政治与行政之间的关系，重塑政府的新角色。地处西欧的法国与英、美等国有着密切的政治、经济和文化联系，因此，不可避免地要受其影响。同时，法国作为欧盟成员国，还要接受欧盟的相关指令。如1992年欧共体决定，到1998年1月1日欧盟所有国家电信市场必须开放，打破垄断，这无疑影响了法国电信企业的改革。社会矛盾的突出，使得法国政府开始进行公共行政改革，控制政府规模，促进私有化运动成为改革的主流。

1．法国政府组织职位的设置

法国的公务员称为“Fonctionaries”，在广义上是指，在中央和地方行政机关，以及公共企业、事业单位工作的人员，范围相当大；在狭义上是指，在中央和地方行政机关不通过选举产生和政治任命的正式工作人员，这部分人员适用法国公务员法，其范围大致与英国的常任文官相同，不包括议会工作人员和司法部门的法官，军队以及工商业性的国家管理、公用事业和公立公益机构的人员。由此可见，广义的法国公务员的外延包括国家机关、地方机关和其他公共组织中的全部工作人员；而狭义的法国公务员的外延包括中央政府行政机关中除政务官以外的工作人员，即事务官，适用公务员法。

法国现行的公职制度是在第一次世界大战后逐步建立起来的，如建立法国国立行政学院、跨部门的高级公务员职系，尤其是颁布了《法国公务员总章程》。1983年，为适应形势发展的需要，法国政府对公务员章程作了第一次修改，重点有以下几个方面：一是扩大了公务员制度的适用范围，把地方政府和医疗机构的公职人员与国家公务员纳入统一的法律范围。二是改革了公职服务系统，对公务员的义务、公众的权利等作了明确规定。三是完善了管理方式和方法，如推进办公自动化和服务手段现代化，加强公务员培训，实现工作方法的转变等。同时，面对日益膨胀的政府组织规模，法国政府也采取了相应措施加以控制，如，1981年密特朗上台后首先冻结了公务员编制，随后逐步削减。1983—1985年，每当有三个空缺编制时，便取消一个；1986—1987年，每当有三个空缺编制时就取消两个。1988年后编制削减有所松动，1992年后重新加大削减力度，每两个空缺编制就取消一个。在削减编制的同时，对政府组织的设置作了重新部署。

法国政府首脑是政府总理，尽管总统掌握着国家的最高权力，但权力的行使还主要是通过内阁政府掌握的行政机关。总理由总统任命，总统根据总理提名任命部长，组成政府，总统主持部长会议，掌握和行使国家的最高行政决策权。总理领导政府，处理日常事务，负责国防，确保法律的执行。内阁成员由总理、国务部长、各部部长、部长级代表和国务秘书组成。

法国政府组织的规模最为庞大，而且部与部之间差异也最大。法国政府的部门为完全部和低级部，完全部由部长领导，低级部由部长级代表或国务秘书领导。国务部长的地位高于其他部长，相当于副总理，部长级代表地位与部长地位相当，国务秘书相当于副部长。在法国，负责协调领导政府各部工作的主要有两类机构：一类是总统府，是法国的政治决策中心；另一类是总理府，在总理办事机构中总理办公厅和总秘书处是两个最重要的机构，办公厅是总理的参谋机构，是总理的私人内阁，它负责与总统办公厅联系，监督政府各部的工作。

法国中央政府，由总理、国务部长、部长、部长级代表、国务秘书等成员组成。政府不设副总理和副部长。内阁由总理和部长组成，总理为内阁会议主席。国务秘书为非内阁成员，不能参加内阁会议，只有在内阁讨论某一有关问题时，才被邀请列席会议。法国中央政府成员的数量，由总统根据需要决定。其中，第五共和国历届政府成员在25～45人之间。(www.chuimin.cn)

2．法国政府组织结构特征

法国总统的权力很大，是国家权力的核心。从法国政府体制的权力结构来看，法国总统的地位要比美国总统的地位高，因此法国的总统在国家政治、经济和社会生活中所发挥的作用也更为突出。从一定意义上讲，在西方国家政权结构中普遍实行的三权分立体制，在法国已演变为一种家长（总统）式的三权分立体制，法国的政治制度也已演变为选举产生的君主制这个法国式的代议民主制度，总统的权力达到了登峰造极的地步。

法国中央政府机构设置主要有总理府、总理直属机构、政府各部以及咨询机构和独立行政机构。总理府是协助总理工作的办事机构，亦是法国内阁办事机构，下设总理府办公厅、总秘书处和军事办公室三个机构。总理直属机构是由总理直接领导、为协助总理主管某项专门业务而设立的。其数量和名称根据行政管理的需要而决定。在法国，中央政府的组织完全独立于立法权之外，宪法和法律条款对政府机构设置数目及名称没有作出明确的规定。政府机构的建、撤、分、合以及政府机构的名称等完全由共和国总统和总理根据需要自由审定，不受任何限制。中央政府机构的数量，虽然各届政府不尽相同，但大体保持在20个左右。

法国地方政府的区划改革主要有两个方面：一方面在省以上成立大区政府，一共有26个大区，100个省；另一方面是成立市镇联合体，目前80%的法国人生活在市镇联合体。成立市镇联合体是为了共同解决单个市镇无力解决的某些问题，是市镇合并的替代形式。

法国是实行分权与地方自治改革中最引人注目的中央集权制国家。法国在1982年3月通过《权力下放法案》以后，从立法上进行了一系列推动分权与地方自治的改革，如1983年《市镇、省、大区和国家权限划分法》，1983年《交通、公共教育、社会服务和保健权转移法》，1984年《地方政府服务法》，1992年《分散化宪章》，这些法律法规的实施使得法国政府的集权程度不断降低，中央和地方的权限得到明确划分，地方享有一定的立法自主权。分权改革还包括地方官员的任命制逐渐被选举制取代。2003年，法国通过《关于共和国地方分权化组织法》的宪法修正案，确定法国为“地方分权”的国家，即“单一制分权”国家。修改后的法国宪法第72条第2款规定：“对在其层级能得以最好实施的全部权限，领土单位负责作出决定。”这一规定表明，能够在领土单位层面完成的事项，领土单位具有决定权。只有在领土单位的层面无法最优实现的事项，才涉及国家权力的介入。承认领土单位具有条例制定权和试验权，明确规定了地方自治的财政保障，修改后的宪法将领土单位的财政自治上升为宪法原则。

法国政府组织行政改革是从1989年社会党政府成立开始的，首先采取的是“公共服务革新”，后来右派政府分别采取了“行政管理现代化”和“国家改革”。“公共服务革新”包括两个内容：其一是加强公务员制度中的人力资源管理，把中央部委的行政管理权下放到相应的地方部门；其二是重新思考公共服务与经济、公民社会之间的关系，具体表现为把政策评估引入政府，提供公共服务部门对使用者的回应。1995年的朱佩政府提出“改革国家”，目标是在中央的部与其地方部门之间建立契约关系，中央的职能局限在制定政策，分配资源，调控和评估。同时，加强地区行省对地方各部门的协调能力；把权力还给选举产生的地方政府；改革中央的部、其地方机构以及选举产生的地方之间的关系。

3．法国官民比例

法国公务员是一个独特的社会阶层，在法国社会生活中扮演着特殊的角色。法国公务员划分为三大类：国家公务员、地方公务员和公立医疗机构公务员。在这三类中又分为A、B、C、D四个等级：A类为高级公务员，属决策层；B类为中级公务员，属管理层；C类为一般公务员，属执行层；D类主要是负责收发文件、打字等工作的公务员，因其工作性质与C类公务员较为接近，目前已基本融合在C类公务员之中。由于在法国A类公务员中的高官，基本都是毕业于国立行政学院，所以他们被戏称为“A′”（A′，即A类中的A类）。如财政部税务总司的总督察、各省的税务局长之类的高级官员，没有国家行政学院的学历，很难就任这些要职，其他专业人才一般出自其他院校，如警察出自警官学院。

法国共有人口6000万，其中就业人数有2500万，而公务员就有500万人，占就业人数的20%。政府所管理的事务也很多，造成行政管理的高成本。法国每年行政事务消耗的资金占国家预算的40%，占国内生产总值的50%。财政供养人口为1010万人。法国公务员的工资制度是一种动态的指数工资制，公务员的所有类别和等级都列入一个统一的工资指数表。工资指数为100～1015，在1015上还有A～G7级，最高工资指数为1496。各个公务员的工资等于工资指数乘以当年指数点的值，工资指数点值是根据当年的物价确定的。2003年，法国公务员平均月工资为2460欧元，当年法国最低工资标准为1215欧元。从财政供养人员同GDP之比上看，法国为3﹒46人／百万美元GDP。

法国政府组织规模研究结果

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